關(guān)于提升財政預(yù)算公開評審質(zhì)量的思考

廖暢

財政預(yù)算公開評審是提升預(yù)算編制質(zhì)量和水平的有效工作形式，也是深化預(yù)算管理制度改革的重要舉措。2017年，重慶市政府發(fā)布了《重慶市市級預(yù)算公開評審辦法》，要求從編制2018年預(yù)算起，對市級所有財力安排的所有項目支出進行公開評審，由市人大常委會專門機構(gòu)、審計局等監(jiān)管部門干部，市財政局等專業(yè)部門人士以及人大代表、政協(xié)委員、專家當“判官”，對項目支出預(yù)算從項目有無依據(jù)、績效是否合理、實施有無條件、經(jīng)費預(yù)算是不是恰當四個方面進行“公審”。各區(qū)縣也積極跟進，參照市級辦法，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H陸續(xù)開展項目預(yù)算公開評審工作，有的區(qū)縣是將所有項目納入評審范疇，有的區(qū)縣僅選取部分重點或涉及金額較大的項目進行評審。經(jīng)過三年的實踐，公開評審工作取得明顯成效。

據(jù)市財政局數(shù)據(jù)，截至2020年，僅市級預(yù)算公開評審就審減了部門預(yù)算86.4億，審下來的錢，絕大部分都用在了民生項目上。各區(qū)縣評審效果同樣較為明顯，但在評審工作中也存在一些共性問題，值得思考。

預(yù)算公開評審的意義

深化預(yù)算公開評審是建立現(xiàn)代財政制度的有力抓手。黨的十九大報告提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，并明確了深化財稅體制改革的目標要求和主要任務(wù)?，F(xiàn)代預(yù)算制度要求預(yù)算要內(nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績效和公開透明。預(yù)算公開評審就是推進預(yù)算科學(xué)精準編制的一個重要環(huán)節(jié)，其具體目標就是要提高預(yù)算編制的科學(xué)性、精準性，提升預(yù)算編制質(zhì)量，優(yōu)化財政資金配置。

深化預(yù)算公開評審是全面實施績效管理的重要途徑。預(yù)算公開評審緊緊圍繞提高財政資金使用績效，推動預(yù)算安排與績效目標、績效評價結(jié)果掛鉤的約束機制，是全面實施績效管理的前置工作。通過預(yù)算公開評審，將績效目標定為預(yù)算安排的重要參考，將績效評價結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，逐漸將績效管理理念深植于財政部門和預(yù)算單位負責人心中，推動提高整體績效水平。

深化預(yù)算公開評審是緩解財政收支矛盾的有效舉措。重慶市作為最年輕的直轄市，近年來經(jīng)濟增速在全國成績亮眼。但與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，市內(nèi)各區(qū)縣發(fā)展不平衡的問題依然存在，經(jīng)濟穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)還不夠牢固，地方可用財力仍然不足，因此在有限的財政資金內(nèi)，通過預(yù)算公開評審，可以有效整合和盤活各類項目資金，減少重復(fù)分配，集中力量辦好發(fā)展大事、民生要事，有效地緩解收支矛盾。

預(yù)算公開評審取得的成效

預(yù)算編制工作得到重視。不合理的項目預(yù)算申報會被評審組駁回重新申報甚至“砍減”金額，因此在客觀上，促進了財政部門和預(yù)算單位從思想上重視預(yù)算申報工作，推動預(yù)算單位不斷細化預(yù)算項目的編制，重視項目科學(xué)性可行性研究，單位依法“理財”意識也得到加強。

陽光財政成效得到凸顯。以往項目資金分配不透明，容易產(chǎn)生“跑得勤，資金得的多”的現(xiàn)象。預(yù)算公開評審把項目預(yù)算資金決策放在陽光下運行，項目的科學(xué)性、資金安排的合理性成為能否爭取到財政資金的關(guān)鍵，資金分配更加公開透明、公平公正，預(yù)算決策更加有理有據(jù)、規(guī)范精準。

績效理念更加深入人心。經(jīng)過三年評審工作，“花錢必問效、無效必問責”理念已成為普遍認知。通過設(shè)置績效目標、接受績效考評等工作，讓預(yù)算績效理念深入人心，形成共識，促使預(yù)算單位從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變，進一步提升了預(yù)算單位績效意識。

監(jiān)督工作取得實效。預(yù)算公開評審組長一般由人大常委會預(yù)算工委負責人擔任，評審組成員有人大代表、審計部門代表、預(yù)算審查專家等，通過集合來自不同行業(yè)的代表參加評審工作，將人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、公眾監(jiān)督、社會監(jiān)督融為一體，形成監(jiān)督合力，讓代表和公眾參與到預(yù)算管理中，進一步收緊了預(yù)算編制權(quán)力，變事后監(jiān)督為事前參與，促進預(yù)算管理水平的提高。

預(yù)算公開評審存在的問題

預(yù)算單位申報環(huán)節(jié)存在的問題。

一是預(yù)算單位立項考慮不充分。部分預(yù)算單位“零基預(yù)算”意識不強，項目預(yù)算編制主要憑經(jīng)驗，項目立項較少從科學(xué)預(yù)測分析下一年度工作出發(fā)，沒有充分的前期調(diào)研論證，缺乏長期和整體規(guī)劃，“零基預(yù)算”執(zhí)行不徹底。另外，部門之間溝通不良，導(dǎo)致同一項目內(nèi)容在不同部門重復(fù)申報或者在多個項目中分散申報。部分單位對剛性硬缺口資金沒有提前謀劃保留，導(dǎo)致年中預(yù)算調(diào)整數(shù)額較大，預(yù)算的權(quán)威沒有得到保障。

二是績效目標設(shè)置沒有量化?？冃繕嗽O(shè)置是安排財政資金、進行項目績效跟蹤和項目結(jié)束后開展績效評價工作的重要依據(jù)，如果績效目標無法量化和細化，那績效評價工作也無從下手。目前預(yù)算單位申報的材料中普遍存在對項目的必要性、可行性描述不清的情況，對項目資金的投入、產(chǎn)出、效果指標的設(shè)計較少有科學(xué)論證，績效目標描述較為宏觀，可量化、可考性較差。

三是預(yù)算單位對評審工作認識不高。部分單位對新時代深化財政預(yù)算管理改革和強化財政資金使用績效的重要性認識不足，沒有牢固樹立“過緊日子”的理念，未充分考慮財力，為爭取預(yù)算資金，普遍存在報多不報少的心態(tài)。在單位內(nèi)部來說，有人認為編制預(yù)算就是財務(wù)的事，業(yè)務(wù)科室和下屬單位的參與度不高，導(dǎo)致預(yù)算編制不夠精準。甚至個別單位對公開評審工作存在不理解情緒。

預(yù)算公開評審工作存在的問題。

一是評審組未能提前介入。目前評審組主要是由人大相關(guān)工作機構(gòu)、財政部門、審計部門、人大代表、預(yù)算審查專家等組成。評審組成員未提前參與項目預(yù)算編制過程，而項目預(yù)算編制時間緊、任務(wù)重，預(yù)算申報表也未能提前拿給評審組熟悉了解。評審組成員對各預(yù)算單位業(yè)務(wù)范圍了解不深，對于工程建設(shè)類和業(yè)務(wù)專業(yè)性很強的項目缺乏實踐經(jīng)驗，無法提前就相關(guān)領(lǐng)域知識進行學(xué)習(xí)，加之沒有相關(guān)的定額標準作為參考，難以在短時間內(nèi)作出合理判斷，評審效果受到一定影響。

二是預(yù)算支出標準沒有統(tǒng)一規(guī)范。早在2017年，市財政部門就將完善支出標準體系作為財政重點工作，但標準體系建設(shè)是一個長期性復(fù)雜性的工作，在項目預(yù)算中，支出標準建立還在起步階段。因此，項目申報標準不同的情況比較常見，資金測算“高估”情形較為普遍，支出報表中往往只反映了資金的去向，但資金支出的量是否合理，沒有具體的標準。比如在2020年項目預(yù)算公開評審工作中，某區(qū)評審組發(fā)現(xiàn)，不同單位對同一類執(zhí)法人員工作制服的預(yù)算申報，申報單價有較大差距;另外某單位在申報打印費用時，打印單價明顯高于市場價。這些問題的產(chǎn)生，與項目預(yù)算支出標準體系不完善存在因果關(guān)系。

三是財政信息智能化建設(shè)滯后。目前財政信息系統(tǒng)主要是將數(shù)據(jù)錄入，形成電子記錄，基本無法對數(shù)據(jù)進行加工處理和智能分析。如在現(xiàn)在的評審工作中，財政電子數(shù)據(jù)也只能反映預(yù)算單位上一年度同一項目的預(yù)算執(zhí)行進度情況、大頭數(shù)據(jù)的收支情況，無法通過信息化技術(shù)手段對項目情況進行縱向和橫向?qū)Ρ龋y以對預(yù)算支出存在的問題進行深入分析，評審效率無法有突破性的提高。

四是績效評價結(jié)果和審計結(jié)果未能得到充分運用。在評審中，評審組雖然會有意識地翻看上一年度項目績效評價結(jié)果和預(yù)算單位的審計結(jié)果。但因績效評價工作和審計監(jiān)督本身的局限性因素影響，其結(jié)果對預(yù)算公開評審影響有限。

提升評審質(zhì)量的建議

對預(yù)算公開評審工作的建議。

一是建立完善預(yù)算公開評審制度。要根據(jù)預(yù)算法、重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例和國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求，建立完善財政預(yù)算公開評審工作規(guī)范等工作性文件，明確預(yù)算績效目標設(shè)定、申報程序、評審準則、評審標準、評審要求等，提高評審工作規(guī)范化和專業(yè)化水平。推動建立相關(guān)懲罰與考核措施，提高單位對評審工作的認識，強化評審工作的權(quán)威性，為評審工作提供制度支撐。

二是為評審組履職提供保障條件。為評審組前期介入預(yù)算編制工作提供便利條件。第一，加強對評審組成員的培訓(xùn)，主要是明確項目績效目標，項目審查的方式、口徑和內(nèi)容等，對于專業(yè)性較強的項目，可以提供背景參考和學(xué)習(xí)資料等，增強評審的針對性。第二，提前向評審組成員呈送項目預(yù)算申報表。評審組成員可以有針對性地對資金量大，社會關(guān)注度高，事關(guān)改革、民生的重點項目進行深入了解和論證，對項目績效目標、實施依據(jù)和投入產(chǎn)出等進行審查，提升審查質(zhì)量。第三，有針對性地遴選評審專家成員，根據(jù)項目預(yù)算申報內(nèi)容，有針對性地邀請有相關(guān)專業(yè)背景的專家成員參與評審。

三是加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)。在參考中央項目支出定額標準體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合近幾年評審工作實際，積累評審數(shù)據(jù)，運用信息化技術(shù)分析數(shù)據(jù)，與行業(yè)主管部門共同制定財政項目分類支出標準和定額，嚴謹開展市場調(diào)研，并邀請專家、群眾反復(fù)論證數(shù)據(jù)標準，避免出現(xiàn)同一類項目在不同單位預(yù)算資金申報單價偏差過大的情況。同時，在運用過程中，要跟蹤反饋標準實施效果，建立動態(tài)調(diào)整機制。

四是加強結(jié)果運用。第一，要扎實做好績效評價工作，加大績效評價信息的公開化和透明度，確?？冃гu價結(jié)果的準確性。第二，切實將評審結(jié)果、績效評價結(jié)果和審計結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，建立約束機制。對預(yù)算單位項目申報不規(guī)范、績效評價結(jié)果不好、審計查出問題較多的單位，在下一年度評審時不予安排或者減少安排，以此提高單位對預(yù)算編制工作的重視，牢固樹立預(yù)算單位的績效意識。

五是加快信息化建設(shè)。借助信息手段可以大幅提升工作效率，提高評審工作的科學(xué)性、精準性和公正性。針對“信息孤島”現(xiàn)象，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算手段，采集預(yù)算編制、分配、下達、指標調(diào)劑、調(diào)整和執(zhí)行等預(yù)算數(shù)據(jù)，對預(yù)算支出項目的中長期規(guī)劃和預(yù)算單位使用資金的情況作出判斷，為做好評審工作提供科學(xué)決策。

對預(yù)算管理工作的建議。

一是加強項目立項的研判。加強專項項目預(yù)算與政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展報告以及審計報告的銜接，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際和資金使用實際，科學(xué)研判項目立項。政府職能部門要加強與上級部門的溝通交流，提前了解下一年度上級部門工作計劃，預(yù)測需本級配套建設(shè)項目等剛性支出預(yù)算，并及時申報，避免年中預(yù)算調(diào)整過于頻繁。建好用好項目庫，規(guī)范項目立項過程、明確項目績效目標，開展項目立項可行性、必要性分析，避免相同功能的項目在不同部門之間重復(fù)立項，同時建立項目評估和退出機制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性。

二是加強財政部門對政府部門間項目預(yù)算的統(tǒng)籌權(quán)。針對專項資金多頭管理、相對分散的問題，應(yīng)建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門具體統(tǒng)籌，各部門按照職責分工，加強溝通協(xié)調(diào)、密切配合的財政專項資金統(tǒng)籌使用、調(diào)配機制，努力實現(xiàn)集中財力辦大事的目標。對常規(guī)性、有支出標準的項目，應(yīng)直接編入基層支出基數(shù)，由基層自行編報，減少部門代編預(yù)算項目。部門要增強“二次分配”的透明度，建立部門間以及部門與基層間溝通協(xié)調(diào)機制，減少因信息不對稱導(dǎo)致的資金與項目匹配不合理的情況，發(fā)揮財政資金的最大效益。

三是硬化預(yù)算執(zhí)行約束。嚴格執(zhí)行人大審議通過的預(yù)算草案，減少年中預(yù)算追加和預(yù)算調(diào)整變動事項。對于年中預(yù)算追加和預(yù)算調(diào)整項目，在報同級人大常委會會議審批時，應(yīng)將調(diào)整項目明細一并報批，對于資金變動較大的項目，人大常委會可按照預(yù)算法、重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例的相關(guān)規(guī)定，要求本級政府責成審計部門進行專項審計。密切關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進度，可定期通報項目預(yù)算支出進度，督促單位將資金及時撥付到位，讓財政資金更快、更好地發(fā)揮作用。

四是主動接受人大、審計和社會監(jiān)督。積極主動融入人大的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，及時上傳更新財政數(shù)據(jù)，進一步推進預(yù)決算公開，借助人大、審計和公眾監(jiān)督力量，推動預(yù)算編制科學(xué)化精細化民主化，強化預(yù)算硬約束，不斷提升財政治理能力現(xiàn)代化水平。

（作者單位：重慶市沙坪壩區(qū)人大常委會）