在農(nóng)村建設(shè)“半小時公共服務(wù)圈”

李璐璐　尹潔　陳霖

黨國英

關(guān)心政治的人每年這個時候都會聽到一個詞——“一號文件”，這是中央一號文件的簡稱，原指中共中央每年發(fā)布的第一份文件，現(xiàn)在已經(jīng)成為中共中央、國務(wù)院重視農(nóng)村問題的專有名詞。

2月21日，《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興 加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》正式頒布，這是新世紀(jì)以來中央連續(xù)頒布的第十八個聚焦“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）的一號文件。近日，國家鄉(xiāng)村振興局也正式掛牌亮相。在全國兩會即將到來之際，“三農(nóng)”問題再次成為社會熱點(diǎn)，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所資深研究員黨國英對此進(jìn)行了分析解讀。

“要讓進(jìn)城農(nóng)民真正舉家定居”

在黨國英看來，今年一號文件的主要精神可以從三方面進(jìn)行解讀：一是以提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益為關(guān)鍵，推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;二是以增進(jìn)社會平等為目標(biāo)，使扶貧攻堅接續(xù)鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固全面建成小康社會成果;三是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，以加大農(nóng)村公共領(lǐng)域投資為手段，提高農(nóng)村現(xiàn)代化水平。

《環(huán)球人物》：過去幾十年，很多農(nóng)民已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，有哪些政策方面的新變化？

黨國英：未來要推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)，首先需要加快城市化步伐，對基本脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村人口，要創(chuàng)造條件幫助他們舉家進(jìn)入各類城市?，F(xiàn)在中央已經(jīng)提出了一些支持政策，例如進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村原有的基本權(quán)利不變，這個很重要。今后還應(yīng)逐步提高住房的可獲得性，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市真正落下來。

其次，未來土地承包權(quán)向家庭農(nóng)場轉(zhuǎn)移的政策要適當(dāng)放寬，現(xiàn)在的家庭農(nóng)場，主要靠租地經(jīng)營，以后要盡量幫助他們降低經(jīng)營成本。

第三，發(fā)展農(nóng)民合作社要加強(qiáng)政策配套，特別要鼓勵合作社跨行政區(qū)發(fā)展，把合作社做大做強(qiáng)。合作社不在多而在精，這樣才有競爭力，才能在國際市場上與其他國家的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營企業(yè)競爭。

《環(huán)球人物》：今年一號文件中提到了鞏固脫貧攻堅成果的“過渡期”，您怎么看這個概念？

黨國英：我認(rèn)為這個政策提法很有現(xiàn)實針對性。要防止返貧，是需要就業(yè)來扶持的，涉及社會分工擴(kuò)展、就業(yè)市場擴(kuò)大以及就業(yè)人口的教育培訓(xùn)問題。要解決這些基礎(chǔ)性問題，不能總靠短期突擊的辦法，因此要有一個過渡期，解決這些基礎(chǔ)性問題。

中央文件提出，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期，要進(jìn)一步通過勞務(wù)輸出、以工代賑、東西部協(xié)作，使社會對低收入人口幫扶常態(tài)化，特別要吸收更多低收入人群就地就近就業(yè)。這不是一蹴而就的事，要真正在縣域范圍建立有相當(dāng)規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體，最好使每個縣都有幾個重點(diǎn)鎮(zhèn)，使它們能夠發(fā)展成為擁有數(shù)萬人口規(guī)模的小城市，否則，就地就近就業(yè)便是一句空話。中國要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，小城市發(fā)展是實現(xiàn)這個目標(biāo)的有效手段。

2021年2月27日，重慶市綦江區(qū)扶歡鎮(zhèn)小卷洞村，63歲的曾文正高興地捧著剛冒出土的辣椒幼苗。

2020年9月，湖南省永州市藍(lán)山縣楠市中心小學(xué)，學(xué)生們在上課。

《環(huán)球人物》：今年一號文件中提到，要提高鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平。最近一些人大代表、政協(xié)委員也呼吁重視鄉(xiāng)村小學(xué)辦學(xué)質(zhì)量與衛(wèi)生所服務(wù)質(zhì)量，您認(rèn)為這些方面應(yīng)如何加強(qiáng)呢？

黨國英：根據(jù)我們的調(diào)查，農(nóng)民最重視的公共服務(wù)依次是教育、醫(yī)療、村莊環(huán)境。但我國行政村的平均人口規(guī)模才1000人左右，大量村莊的常住人口小于這個數(shù)。在一個幾百人的村落，建設(shè)與城市水平相當(dāng)?shù)墓卜?wù)設(shè)施，無論是小學(xué)還是醫(yī)院，都很難達(dá)到經(jīng)濟(jì)規(guī)模。所以建成具有一定規(guī)模的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)是非常必要的。此外，居民點(diǎn)還要有配套的公眾服務(wù)設(shè)施，才能吸引到高水平的服務(wù)人員，比如能不能開得起一家咖啡店？要滿足上述兩方面的條件，居民點(diǎn)人口至少要在兩萬人以上，從中心區(qū)到邊緣區(qū)的距離最好不要超過半小時車程，形成“公共服務(wù)圈”。

要達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)，最有效的辦法就是讓小城市以合適密度分布在鄉(xiāng)村地區(qū)，比如每300平方公里就有一座小城市，這樣周邊農(nóng)戶就能獲得公共服務(wù)，形成農(nóng)戶與小城市共享公共服務(wù)的格局。發(fā)達(dá)國家一般也是這么做的。一號文件主張建設(shè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)民服務(wù)中心，按照這個思路，相信在幾年之內(nèi)農(nóng)村的教育與醫(yī)療服務(wù)水平會有較大提高。

“三權(quán)分置”提升農(nóng)業(yè)競爭力

《環(huán)球人物》：近年來，您一直呼吁深化土地制度改革，這對解決“三農(nóng)”問題有何重要意義？

黨國英：土地制度改革對于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推動城市化具有重大意義。中國歷史上的農(nóng)業(yè)區(qū)往往實行混合的土地占有、使用制度，不是單純的私有或共有制度。西歐歷史上的農(nóng)業(yè)區(qū)所實行的莊園制，倒頗類似集體土地占有制度，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者沒有自由退出莊園的權(quán)利。近代之前，中國的發(fā)展不比西歐差。這是認(rèn)識國情的大前提。我國當(dāng)年的農(nóng)村土地承包制改革其實也是回歸中國歷史傳統(tǒng)，意義重大。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)競爭力低下是中國中長期發(fā)展的重大風(fēng)險。我國不是缺少耕地，而是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著高于世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國，大量土地不能有效播種經(jīng)營。這不僅產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品市場波動風(fēng)險，還導(dǎo)致巨大財政壓力。通過土地使用權(quán)永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高我國農(nóng)業(yè)的有效播種面積，使我國農(nóng)業(yè)競爭力大幅度提升。

2019年8月，浙江省湖州市德清縣乾元鎮(zhèn)金火村，植保無人機(jī)的操作員為當(dāng)?shù)卮迕裰v解操作技術(shù)。

《環(huán)球人物》：近年提出的農(nóng)業(yè)用地“三權(quán)分置”是什么意思？

黨國英：農(nóng)村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等領(lǐng)域，“三權(quán)分置”說的是耕地產(chǎn)權(quán)制度改革。

上世紀(jì)50年代，我國推行了農(nóng)業(yè)合作化制度，將農(nóng)戶耕地收歸農(nóng)村社區(qū)所有。改革開放后，農(nóng)村開始推行土地承包責(zé)任制。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民就把土地出租、轉(zhuǎn)讓給他人，包括村莊以外的人，這就突破了集體成員的范圍。后者獲得的權(quán)利，從法律上說不是承包權(quán)，而是經(jīng)營權(quán)，因為承包土地的資格還掌握在原農(nóng)戶手上。這樣就有了三種權(quán)利：歸集體的土地所有權(quán)，歸原農(nóng)戶的承包權(quán)，歸實際經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)。很多情況下，后兩種權(quán)利歸于集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

對上述土地權(quán)利，中央的政策主張是“堅持集體所有權(quán)，落實農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。這個政策支持土地流轉(zhuǎn)到專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者手上，有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)成本，提高農(nóng)業(yè)競爭力。

農(nóng)民已經(jīng)開始接受并適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的市場化

《環(huán)球人物》：隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，農(nóng)村消費(fèi)也出現(xiàn)了變化，比如消費(fèi)下沉、快遞到村。

黨國英：農(nóng)村消費(fèi)增加，一個重要原因是農(nóng)民近年來收入水平提高較快。同時，流通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，流通組織的經(jīng)營創(chuàng)新，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步，也是農(nóng)村消費(fèi)變化的主要推動力。這些變化還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專業(yè)化分工水平的提高。工業(yè)消費(fèi)品在農(nóng)村的銷售擴(kuò)大，歸根結(jié)底要靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)步、農(nóng)民收入增加與小城市健康發(fā)展。

從近期看，農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展勢頭最猛的，還是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，是相對發(fā)達(dá)的地區(qū)。如果偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展電商，一旦考慮到成本，就會面臨可持續(xù)性問題。對于這些地區(qū)，要繼續(xù)實施脫貧政策，鼓勵電商線下、線上同步發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村電商服務(wù)人員培訓(xùn)，在農(nóng)村大量引入流通資本。

《環(huán)球人物》：您研究農(nóng)村問題近20年，認(rèn)為中國農(nóng)村最大的變化是什么？

黨國英：我出生在小城鎮(zhèn)，高中畢業(yè)后去縣里一個村莊插隊，第一次真正進(jìn)入農(nóng)村。高考恢復(fù)后，我考入陜西師范大學(xué)，又曾在隴東學(xué)院、蘭州大學(xué)工作，再后來成為中國社會科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系的博士生。此后，我成為社科院的研究人員。畢業(yè)后，我在社科院工作了近20年，對中國農(nóng)村進(jìn)行了大量觀察、調(diào)研。這些年的研究下來，我認(rèn)為中國農(nóng)村比較明顯的變化有這幾點(diǎn)：一是農(nóng)村人居環(huán)境越來越好。這與農(nóng)村燃料變化有關(guān)，也與農(nóng)村水電路等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度加大有關(guān);二是農(nóng)民生活水平整體上有了提高，包括農(nóng)民擺脫絕對貧困、農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平提高、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障制度的建立等;三是中國農(nóng)民已經(jīng)開始接受并適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的市場化、貨幣化，中國傳統(tǒng)的宗法關(guān)系對農(nóng)民的影響在逐步變小。例如，現(xiàn)在一些農(nóng)村地區(qū)的婚喪嫁娶活動，也開始采取專業(yè)化服務(wù)的辦法，效果令農(nóng)民滿意;還有農(nóng)民蓋房，過去是親友互相幫助，現(xiàn)在則是花錢解決問題。

當(dāng)然，農(nóng)村地區(qū)還存在不少問題，需要逐步加以解決。

黨國英

1957年出生，陜西綏德人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，鄉(xiāng)村公共服務(wù)研究創(chuàng)新團(tuán)隊首席研究員、博士生導(dǎo)師。2000至2014年任宏觀經(jīng)濟(jì)研究室副主任、主任等。出版《中國農(nóng)村改革》《經(jīng)濟(jì)學(xué)理性》《中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民》等著作。