間斷均衡理論視角下中國(guó)應(yīng)急管理政策的演進(jìn)邏輯及其提升路徑

王妍妍 孫佰清

摘要：應(yīng)急管理政策是開(kāi)展應(yīng)急管理工作的依據(jù)。從間斷均衡理論視角來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)應(yīng)急管理政策經(jīng)歷了以單災(zāi)種分項(xiàng)管理為主導(dǎo)、以多災(zāi)種綜合應(yīng)急為核心、以總體國(guó)家安全為引領(lǐng)三個(gè)時(shí)期，外部焦點(diǎn)事件發(fā)生與內(nèi)部決策層理念轉(zhuǎn)變均會(huì)引起政策演進(jìn)。政策場(chǎng)域由決策層一元主導(dǎo)向決策層主導(dǎo)下的多元參與轉(zhuǎn)化，政策圖景歷經(jīng)單災(zāi)種應(yīng)對(duì)—綜合應(yīng)急—總體國(guó)家安全的轉(zhuǎn)變，且焦點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)作用不斷增強(qiáng)。未來(lái)健全優(yōu)化中國(guó)應(yīng)急管理政策，必須以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，擴(kuò)大多方協(xié)同的政策場(chǎng)域、強(qiáng)化政策圖景的科學(xué)性與前瞻性、兼顧焦點(diǎn)事件的“驅(qū)動(dòng)—回應(yīng)”與決策層理念轉(zhuǎn)變的“推動(dòng)—響應(yīng)”，為建設(shè)更高水平的平安中國(guó)提供堅(jiān)實(shí)保障。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理政策;演進(jìn)邏輯;間斷均衡理論;焦點(diǎn)事件;理念轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)：C93? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）01-0054-008

習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，應(yīng)充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。[1]中國(guó)地域遼闊、人口眾多，是世界上受突發(fā)事件影響最為嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一。新中國(guó)成立以來(lái)，各類突發(fā)事件（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件）頻繁發(fā)生，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，給政府應(yīng)急管理工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

回顧相關(guān)文獻(xiàn)，現(xiàn)有應(yīng)急管理研究主要集中于應(yīng)急能力[2-3]、應(yīng)急體系[4-6]、應(yīng)急體制[7-8]、應(yīng)急機(jī)制[9-10]等方面，較少?gòu)恼咦冞w的宏觀動(dòng)態(tài)視角研究應(yīng)急管理的政策演進(jìn)邏輯與特征。事實(shí)上，應(yīng)急管理政策演進(jìn)是不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)應(yīng)急管理制度或?qū)嵺`要求的具體反映，分析政策演進(jìn)邏輯及其特征對(duì)于剖釋我國(guó)不同階段應(yīng)急管理政策的適用性、強(qiáng)化現(xiàn)階段應(yīng)急管理政策的科學(xué)性、提高未來(lái)應(yīng)急管理政策的預(yù)見(jiàn)性具有重要意義。本文擬將政策學(xué)中的間斷均衡理論與中國(guó)情境的應(yīng)急管理相結(jié)合，運(yùn)用間斷均衡理論的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)系統(tǒng)探析新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)應(yīng)急管理政策的演進(jìn)邏輯及其間斷均衡特征，旨在為優(yōu)化和完善中國(guó)應(yīng)急管理政策提供思考與建議。

一、分析框架：間斷均衡理論及其適用修正

（一）間斷均衡理論的引入

間斷均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory，PET）是以范式為方法論基礎(chǔ)的非線性政策演進(jìn)研究方法，既強(qiáng)調(diào)政策的長(zhǎng)期漸進(jìn)適應(yīng)和穩(wěn)定，也強(qiáng)調(diào)政策的短期突變和不連續(xù)波動(dòng)。間斷均衡理論中常用政策場(chǎng)域、政策圖景、政策壟斷與崩潰、焦點(diǎn)事件等核心要素的變化和作用來(lái)解釋政策演進(jìn)邏輯?？梢岳斫鉃椋汗舱哂烧邎?chǎng)域（指對(duì)某一議題或事項(xiàng)具有絕對(duì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)、組織或團(tuán)體所構(gòu)成的壟斷或開(kāi)放子系統(tǒng)政治[11]）基于其政策圖景制定，在政策實(shí)施初期，政策場(chǎng)域通過(guò)采取措施把其余參與者排除在系統(tǒng)之外，使現(xiàn)有政策在中長(zhǎng)期的時(shí)間內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定和漸進(jìn)適應(yīng)，其間如果該政策在媒體與公眾之間顯示為正面形象（正面政策圖景），則有利于在一定時(shí)期內(nèi)形成政策壟斷。當(dāng)焦點(diǎn)事件出現(xiàn)，會(huì)引起決策者、媒體和公眾共同關(guān)注該事件，如果現(xiàn)行政策能夠解決該焦點(diǎn)事件，在負(fù)反饋機(jī)制的自我糾正和抵制變革作用下，政策將通過(guò)不斷調(diào)試而實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式演進(jìn);如果現(xiàn)行政策無(wú)法解決該焦點(diǎn)事件，在正反饋機(jī)制的不斷強(qiáng)化和動(dòng)員下，政策的負(fù)面形象（負(fù)面政策圖景）將開(kāi)始出現(xiàn)，政策的穩(wěn)定壟斷局面將被打破，政策反對(duì)者將構(gòu)建新的政策圖景，形成新的政策場(chǎng)域，在有限理性基礎(chǔ)上根據(jù)新政策圖景促使原政策在短期內(nèi)發(fā)生劇變（原政策崩潰），并形成新的政策，即實(shí)現(xiàn)政策非漸進(jìn)式間斷演進(jìn)。新的政策會(huì)在經(jīng)歷一系列調(diào)試性修正和實(shí)踐驗(yàn)證后，處于政策壟斷或均衡狀態(tài)。當(dāng)新的焦點(diǎn)事件繼續(xù)出現(xiàn)，新政策會(huì)繼續(xù)受到考驗(yàn)，如此循環(huán)往復(fù)，形成了政策的均衡漸進(jìn)演進(jìn)和間斷非漸進(jìn)演進(jìn)過(guò)程。

（二）間斷均衡理論對(duì)中國(guó)應(yīng)急管理政策演進(jìn)的適用性及其修正

間斷均衡理論自應(yīng)用于公共管理與政策研究領(lǐng)域至今，因其較強(qiáng)的解釋力和適用性，已被國(guó)外學(xué)者應(yīng)用于預(yù)算、道路、環(huán)境、核能、醫(yī)療以及教育等領(lǐng)域的政策演進(jìn)研究。[12-13]近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也逐漸關(guān)注該理論并將其應(yīng)用于中國(guó)情境下的交通、計(jì)劃生育、教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的政策演進(jìn)分析[14-17]，為該理論的中國(guó)情境適用性提供了一定的解釋基礎(chǔ)。但為了確保研究問(wèn)題的科學(xué)性以及該理論的有效運(yùn)用，還需針對(duì)本文所研究的應(yīng)急管理政策演進(jìn)問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性的理論適用性分析及其中國(guó)化修正。

首先，該理論的演進(jìn)框架特別強(qiáng)調(diào)焦點(diǎn)事件的驅(qū)動(dòng)和沖擊。隨著各種社會(huì)發(fā)展不確定因素的增加，極易觸發(fā)突發(fā)焦點(diǎn)事件，促使現(xiàn)行應(yīng)急管理政策運(yùn)行的制度環(huán)境和政策圖景發(fā)生急劇變遷。因此，中國(guó)應(yīng)急管理政策演進(jìn)過(guò)程能夠充分體現(xiàn)焦點(diǎn)事件作為導(dǎo)火索和助推器對(duì)政策演進(jìn)的間斷式?jīng)_擊作用，符合該理論的演進(jìn)框架。

其次，就焦點(diǎn)事件的性質(zhì)和特征而言，具有爆發(fā)突然性、難以預(yù)見(jiàn)性、不確定性和非常規(guī)性等非線性特征，符合間斷均衡理論分析框架中政策演進(jìn)的突變性和非線性。

再次，值得注意的是，在我國(guó)的政治系統(tǒng)和決策體制下，除了焦點(diǎn)事件觸發(fā)政策間斷均衡演進(jìn)外，決策層或領(lǐng)導(dǎo)層自身決策理念的轉(zhuǎn)變必將促使政策間斷均衡演進(jìn)，即通過(guò)決策層長(zhǎng)期的實(shí)踐積累和經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，使其自身認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有政策的不足并主動(dòng)進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)試或?qū)F(xiàn)行政策廢止建立新政策。當(dāng)焦點(diǎn)事件發(fā)生或決策層理念轉(zhuǎn)變時(shí)，現(xiàn)有政策將被重新審視，若負(fù)反饋?zhàn)饔么笥谡答佔(zhàn)饔?，則現(xiàn)行政策通過(guò)漸進(jìn)調(diào)整和修正仍可保持壟斷或平衡狀態(tài)，即政策均衡演進(jìn);若正反饋?zhàn)饔么笥谪?fù)反饋?zhàn)饔?，則將引起政策圖景變化，進(jìn)而開(kāi)啟新的政策議程，導(dǎo)致現(xiàn)行政策的壟斷或均衡狀態(tài)被打破，促使政策間斷演進(jìn)。在正反饋的不斷作用下，新政策逐漸結(jié)構(gòu)化和制度化，形成新的共識(shí)政策理念和正面政策圖景，促使政策再次實(shí)現(xiàn)壟斷或均衡?；谝陨戏治觯拚蠡陂g斷均衡理論的政策演進(jìn)分析框架，如圖1所示。

二、演進(jìn)歷程：應(yīng)急管理政策間斷均衡變遷

在間斷均衡理論分析框架下，縱觀新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)應(yīng)急管理政策的演進(jìn)歷程（如圖2所示），可大致分為三個(gè)階段：1949—2002年以單災(zāi)種分項(xiàng)管理為主導(dǎo)的應(yīng)急管理政策均衡期、2003—2012年以多災(zāi)種綜合應(yīng)急為核心的應(yīng)急管理政策均衡期、2013年至今以總體國(guó)家安全為引領(lǐng)的應(yīng)急管理政策均衡期，其中，間斷節(jié)點(diǎn)分別為2003年“非典”事件和2013年國(guó)家安全委員會(huì)的成立。

（一）以單災(zāi)種分項(xiàng)管理為主導(dǎo)的應(yīng)急管理政策均衡期（1949—2002年）

新中國(guó)之初中央政府高度重視自然災(zāi)害管理。1949年12月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》;1950年2月，頒布《中央救災(zāi)委員會(huì)組織簡(jiǎn)則》。隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，我國(guó)社會(huì)多方面發(fā)生了巨大變化，各種風(fēng)險(xiǎn)因素不斷增多、不確定性和復(fù)雜性日益增強(qiáng)，所造成的后果與影響全面提升，為此，救災(zāi)工作由自然災(zāi)害領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等領(lǐng)域，相繼出臺(tái)了不同領(lǐng)域的應(yīng)急管理政策。在生產(chǎn)安全方面，出臺(tái)《礦山安全條例》《礦山安全監(jiān)察條例》《民用爆破物品管理?xiàng)l例》《化工部化工企業(yè)急性中毒搶救應(yīng)急措施規(guī)定》《化學(xué)危險(xiǎn)品安全管理?xiàng)l例》，1993年頒布《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》，“應(yīng)急管理”在國(guó)務(wù)院政府文件中首次出現(xiàn)。在公共衛(wèi)生方面，1986年頒布《全國(guó)瘧疾防治規(guī)劃》、1988年頒布《登革熱防治方案》、1989年頒布《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》。[18]在社會(huì)安全方面，1983年發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪的決定》和《關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的程序的決定》;1992年，黨的十四大把“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，保持社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定”寫入了新修改的《黨章》總綱，使社會(huì)治安綜合治理成為全黨的一項(xiàng)工作綱領(lǐng)。

總體而言，該時(shí)期中國(guó)政府在其單災(zāi)種災(zāi)害應(yīng)對(duì)的政策圖景下相繼出臺(tái)了一系列政策措施，形成了突發(fā)災(zāi)害管理的支持性政策圖景，促使政策在均衡演進(jìn)和漸進(jìn)適應(yīng)過(guò)程中在一定時(shí)期內(nèi)形成政策壟斷。但此時(shí)的政策多傾向于分類管理、單項(xiàng)應(yīng)對(duì)、臨時(shí)響應(yīng)，缺少系統(tǒng)化、全面協(xié)調(diào)、多部門協(xié)同、綜合應(yīng)變力強(qiáng)的應(yīng)急管理措施，若發(fā)生重特大或復(fù)合型突發(fā)事件，則極易暴露現(xiàn)有政策體系的不足，由此引發(fā)新的政策出臺(tái)。

（二）“非典”事件引發(fā)的第一次政策間斷（2003年）

“非典”事件（SARS）發(fā)生于2002年12月的中國(guó)廣東，但起初并沒(méi)有得到高度重視。2003年4月，疫情在全國(guó)范圍內(nèi)全面暴發(fā)，波及我國(guó)內(nèi)地二十余個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市），因其極強(qiáng)的傳播擴(kuò)散性、病原的不明性以及各種謠言的傳播，才引起政府部門、新聞媒體和社會(huì)公眾的高度關(guān)注。但我國(guó)當(dāng)時(shí)還沒(méi)有建立突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，也缺少專門的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例，加之聯(lián)合國(guó)和世界衛(wèi)生組織的高度關(guān)注、國(guó)內(nèi)外新聞媒體的大量報(bào)道、社會(huì)公眾的恐慌行為等，推動(dòng)了政府層面的政策出臺(tái)[17]，出現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)急管理政策演進(jìn)的第一次間斷。

（三）以多災(zāi)種綜合應(yīng)急為核心的應(yīng)急管理政策均衡期（2003—2012年）

針對(duì)“非典”疫情應(yīng)對(duì)中所暴露出的應(yīng)急管理政策法規(guī)以及應(yīng)急預(yù)案的不完備、不健全等問(wèn)題，在政府新的政策圖景下，我國(guó)應(yīng)急管理開(kāi)啟了以多災(zāi)種綜合應(yīng)急為核心的“一案三制”（預(yù)案、體制、機(jī)制、法制）政策和體系化建設(shè)階段。這一時(shí)期可以具體分為以多災(zāi)種綜合應(yīng)急為核心的“一案三制”初步建設(shè)階段和質(zhì)量提升階段。

在初步建設(shè)階段，2004年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》將“緊急狀態(tài)”首次寫入憲法，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將應(yīng)急管理全面列入依法行政領(lǐng)域，修訂頒布《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》。2005年國(guó)務(wù)院頒布《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》。2006年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》首次將應(yīng)急管理納入該規(guī)劃;國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)著力落實(shí)以“一案三制”為重點(diǎn)的應(yīng)急管理工作。2007年頒布我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“龍頭法律”《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，被稱作應(yīng)急管理領(lǐng)域的基本法律。[19]在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》，用于指導(dǎo)和推進(jìn)各有關(guān)部門與各地方制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，隨之四大類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和八十件部門應(yīng)急預(yù)案也相繼發(fā)布。

在質(zhì)量提升階段，2008年南方雪災(zāi)和汶川地震，是對(duì)我國(guó)以多災(zāi)種應(yīng)急為核心的“一案三制”應(yīng)急管理政策的嚴(yán)峻考驗(yàn)。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中充分顯示了當(dāng)時(shí)我國(guó)的應(yīng)急管理政策能夠?yàn)橛行?yīng)急響應(yīng)提供基本制度框架，使應(yīng)急救援工作有法可依和有章可循。但同時(shí)也暴露出應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性和實(shí)用性不強(qiáng)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)同能力不足、災(zāi)后重建方面的政策依據(jù)薄弱等問(wèn)題，加劇了政策的負(fù)面形象，逐步推動(dòng)政策漸進(jìn)均衡演進(jìn)。為此，2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，首次實(shí)現(xiàn)將應(yīng)急管理的災(zāi)后恢復(fù)重建工作正式納入法制軌道，同年修訂《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》;2009年印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》和《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》;2010年頒布《自然災(zāi)害救助條例》，旨在規(guī)范自然災(zāi)害的應(yīng)急救援工作，倡導(dǎo)全社會(huì)的救助力量支持災(zāi)害救援和災(zāi)區(qū)重建。在應(yīng)急預(yù)案方面，2011年修訂《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)的災(zāi)害救助綜合協(xié)調(diào)作用以及各機(jī)構(gòu)和部門的高效聯(lián)動(dòng)與協(xié)同配合;2012年修訂《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》;2013年發(fā)布《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，重點(diǎn)解決預(yù)案實(shí)用性和操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

可見(jiàn)，突發(fā)焦點(diǎn)事件促使政府、社會(huì)組織和公眾重新審視現(xiàn)有政策，在更為嚴(yán)格的視角下尋找政策的負(fù)面形象，若政策缺失或現(xiàn)有政策無(wú)法有效解決現(xiàn)存危機(jī)，則在正反饋?zhàn)饔脵C(jī)制下政策負(fù)面圖景將逐步顯現(xiàn)，當(dāng)負(fù)面政策圖景累積到一定程度時(shí)，將觸發(fā)新政策議程開(kāi)啟，促使新政策陸續(xù)出臺(tái)。該時(shí)期發(fā)布和修訂的各類政策更加注重預(yù)案的可操作性、應(yīng)急執(zhí)行中跨部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同性，推動(dòng)了我國(guó)以多災(zāi)種綜合應(yīng)急為核心的應(yīng)急管理政策由初步建設(shè)進(jìn)入質(zhì)量提升，成為我國(guó)全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的新起點(diǎn)。

（四）國(guó)家安全委員會(huì)成立的第二次政策間斷（2013年）

黨的十八大以來(lái)，為提高新形勢(shì)新任務(wù)下國(guó)家對(duì)各類危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)變能力，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外安全管理事務(wù)，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。2014年4月15日，習(xí)近平主持召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議，首次提出總體國(guó)家安全觀。中央國(guó)家安全委員會(huì)的成立與總體國(guó)家安全觀的提出，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始基于國(guó)家安全戰(zhàn)略高度決策和部署應(yīng)急管理工作[20]，為重大或跨國(guó)型突發(fā)事件應(yīng)急管理提供了更為權(quán)威和科學(xué)的指導(dǎo)思想，為應(yīng)急管理政策演進(jìn)提供了自上而下的動(dòng)力。這是中央政府站在新的歷史發(fā)展高度，根據(jù)以往應(yīng)急管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，基于總體國(guó)家安全的政策圖景下，主動(dòng)作出的策略選擇，必將推動(dòng)涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理政策出臺(tái)，促使政策演進(jìn)實(shí)現(xiàn)再次間斷。

（五）以總體國(guó)家安全為引領(lǐng)的應(yīng)急管理政策均衡期（2013年至今）

在總體國(guó)家安全觀以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)指引下，2015年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，為解決國(guó)家安全各領(lǐng)域存在的普遍性問(wèn)題和亟待立法填補(bǔ)空白的應(yīng)急管理問(wèn)題提供了法律支撐;2016年中共中央政治局審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家安全工作的意見(jiàn)》;2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》明確指出，“到2020年，建成與有效應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)相匹配、與全面建成小康社會(huì)要求相適應(yīng)、覆蓋應(yīng)急管理全過(guò)程、全社會(huì)共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急體系”，并強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)涉外應(yīng)急能力建設(shè);2019年應(yīng)急管理部發(fā)布《應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作管理辦法》，這是機(jī)構(gòu)改革以來(lái)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作方面的重要制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了加強(qiáng)優(yōu)化規(guī)范應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的頂層設(shè)計(jì);2020年黨的十九屆五中全會(huì)《建議》首次把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想，并列專章作出戰(zhàn)略部署[21]，必將推動(dòng)國(guó)家針對(duì)現(xiàn)行應(yīng)急管理政策的短板予以調(diào)適完善。

可見(jiàn)，這一時(shí)期中共中央站在國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，基于總體國(guó)家安全觀統(tǒng)籌外部安全與內(nèi)部安全的政策圖景下，不斷調(diào)整和修訂現(xiàn)行政策并出臺(tái)新政策，由此促使我國(guó)應(yīng)急管理政策不斷演進(jìn)。

三、內(nèi)在邏輯：應(yīng)急管理政策的非線性演進(jìn)

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)應(yīng)急管理政策總體上呈現(xiàn)出由均衡到短期間斷再到新均衡的非線性演進(jìn)邏輯，整體演進(jìn)趨勢(shì)表現(xiàn)為長(zhǎng)期漸進(jìn)均衡中伴隨短期間斷。外部焦點(diǎn)事件的發(fā)生（“自下而上”驅(qū)動(dòng)演進(jìn)）與內(nèi)部決策層理念轉(zhuǎn)變（“自上而下”推動(dòng)演進(jìn)）均會(huì)引起政策演進(jìn)變遷。在這一過(guò)程中，總體上中國(guó)應(yīng)急管理政策演進(jìn)的間斷均衡特征主要體現(xiàn)如下：

（一）政策圖景經(jīng)歷了單災(zāi)種應(yīng)對(duì)—綜合應(yīng)急—總體國(guó)家安全的轉(zhuǎn)變

政策圖景的變化來(lái)源于焦點(diǎn)事件的觸發(fā)和決策層政策理念的轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，政策演進(jìn)是焦點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)與決策層政策理念轉(zhuǎn)變共同作用的結(jié)果。每一次決策層政策圖景的轉(zhuǎn)變都會(huì)相應(yīng)地引起政策演進(jìn)，每一時(shí)期的應(yīng)急管理政策都是基于當(dāng)時(shí)占主導(dǎo)的決策層政策圖景形成的。新中國(guó)成立初期，基于我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求以及自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)，逐步建立了中央氣象局、地震局、海洋局、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部等應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的專職救災(zāi)機(jī)構(gòu)，并頒部了相應(yīng)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理政策，盡管改革開(kāi)放之后由于各種風(fēng)險(xiǎn)因素的增多，決策層的應(yīng)急管理政策逐步由自然災(zāi)害領(lǐng)域轉(zhuǎn)向生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生以及社會(huì)安全領(lǐng)域，但當(dāng)時(shí)的政府應(yīng)急力量較為分散，其應(yīng)急管理政策圖景主要仍為單災(zāi)種應(yīng)對(duì);隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等多方面變化，各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性日益增強(qiáng)，在各類新發(fā)的焦點(diǎn)事件下暴露出原有單災(zāi)種應(yīng)對(duì)政策圖景所形成的應(yīng)急管理政策的缺陷和不足，使政策圖景由單災(zāi)種應(yīng)對(duì)向綜合應(yīng)急轉(zhuǎn)變;在不斷的應(yīng)急管理實(shí)踐檢驗(yàn)以及跨域型與復(fù)合型突發(fā)事件頻發(fā)背景下，決策層開(kāi)始基于國(guó)家安全戰(zhàn)略高度決策和部署應(yīng)急管理工作，如設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)和組建應(yīng)急管理部，以統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外安全管理事務(wù)和提高新形勢(shì)新任務(wù)下國(guó)家治理能力和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)變能力，由此促使政策圖景由綜合應(yīng)急轉(zhuǎn)向總體國(guó)家安全?？梢?jiàn)，應(yīng)急管理政策圖景的轉(zhuǎn)變與我國(guó)應(yīng)急管理體系的演變趨勢(shì)具有高度一致性。

（二）政策場(chǎng)域由決策層一元主導(dǎo)向決策層主導(dǎo)下的多元參與轉(zhuǎn)化

在第一次政策間斷前后，應(yīng)急管理政策的議定場(chǎng)所主要集中于官方權(quán)威機(jī)關(guān)，政策主要由國(guó)務(wù)院頒布下發(fā)，政策制定過(guò)程中較少征詢社會(huì)公眾意見(jiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的進(jìn)步，非政府組織、新聞媒體和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注使得國(guó)家政策議定體制逐步開(kāi)放，社會(huì)組織、專家學(xué)者、公眾等參政議政的方式逐漸增多，決策層在政策制定過(guò)程中逐步重視來(lái)自主流媒體和社交網(wǎng)絡(luò)中參與群眾的意愿表達(dá)，也會(huì)有意識(shí)地征詢?nèi)绱髮W(xué)和智庫(kù)等非官方?jīng)Q策參與系統(tǒng)的政策意見(jiàn)，例如，全國(guó)人大就“食品安全法草案”面向社會(huì)公開(kāi)征求各方意見(jiàn);在新冠肺炎疫情發(fā)生后，國(guó)家充分發(fā)揮高等學(xué)府和高端智庫(kù)的建言獻(xiàn)策作用;多部門聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象逐步增多。2020年12月11日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)就貫徹總體國(guó)家安全觀提出的十點(diǎn)要求中指出：“堅(jiān)持以人民安全為宗旨，國(guó)家安全一切為了人民、一切依靠人民，充分發(fā)揮廣大人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾安全權(quán)益，始終把人民作為國(guó)家安全的基礎(chǔ)性力量，匯聚起維護(hù)國(guó)家安全的強(qiáng)大力量?！盵21]這也將有利于廣大人民群眾在相關(guān)政策制定過(guò)程中的合理意見(jiàn)反饋和合法利益訴求表達(dá)，進(jìn)一步推動(dòng)政策場(chǎng)域由最初的決策層一元主導(dǎo)向決策層主導(dǎo)下的多元參與轉(zhuǎn)化。

（三）焦點(diǎn)事件的驅(qū)動(dòng)作用不斷增強(qiáng)

重大焦點(diǎn)事件的發(fā)生對(duì)政策演進(jìn)具有顛覆性的驅(qū)動(dòng)作用。焦點(diǎn)事件通常會(huì)造成重大的破壞性和深遠(yuǎn)的社會(huì)影響，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。焦點(diǎn)事件對(duì)政策演進(jìn)的驅(qū)動(dòng)作用，既體現(xiàn)于其自身影響力，也體現(xiàn)于廣泛的社會(huì)輿論，包括互聯(lián)網(wǎng)和新媒體等技術(shù)的不斷發(fā)展。焦點(diǎn)事件的突發(fā)性、嚴(yán)重的破壞性和廣泛的負(fù)面影響，必將引起決策層的重視及應(yīng)急處置，而網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)所形成的公眾輿論會(huì)起到推波助瀾的作用，互聯(lián)網(wǎng)和新媒體極大增強(qiáng)了焦點(diǎn)信息傳播的快速性和廣泛性，從而支持和推動(dòng)了非政府組織、新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)焦點(diǎn)事件的關(guān)注與討論。某一焦點(diǎn)事件的破壞性越強(qiáng)，則其關(guān)注度和參與度就越高，進(jìn)而對(duì)政策演進(jìn)的驅(qū)動(dòng)作用就越強(qiáng)，促使決策層在社會(huì)學(xué)習(xí)中出臺(tái)相應(yīng)政策應(yīng)對(duì)焦點(diǎn)事件的可能性就越大。新中國(guó)成立以來(lái)，發(fā)生于不同領(lǐng)域的焦點(diǎn)事件，如自然災(zāi)害領(lǐng)域（2008年南方雪災(zāi)和汶川地震）、事故災(zāi)難領(lǐng)域（2008年山西襄汾新塔礦業(yè)尾礦庫(kù)潰壩事故和2015年天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故）、公共衛(wèi)生領(lǐng)域（2003年“非典”事件和2020年新冠肺炎疫情）、社會(huì)安全領(lǐng)域（2008年西藏拉薩“3·14”打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪事件和2009年烏魯木齊打砸搶燒暴力犯罪事件）等，均在不同程度地驅(qū)動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理政策的演進(jìn)變化。例如，2020年新冠肺炎疫情，是新中國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理政策、國(guó)家治理體系和治理能力、公共衛(wèi)生體系的重大考驗(yàn)。此次疫情應(yīng)對(duì)，彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的全國(guó)一盤棋、舉國(guó)救災(zāi)等顯著優(yōu)勢(shì)，但也暴露出如生物安全領(lǐng)域法律不完善、醫(yī)療需求激增應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備不足、公共衛(wèi)生應(yīng)急體系不健全等問(wèn)題。針對(duì)生物安全，習(xí)近平總書(shū)記在2020年中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，把生物安全納入國(guó)家安全體系，盡快推動(dòng)出臺(tái)生物安全法。可見(jiàn)，當(dāng)前應(yīng)急管理和公共衛(wèi)生體系的短板和不足能夠倒逼國(guó)家重新審視現(xiàn)行政策，在決策層應(yīng)急理念提升和轉(zhuǎn)變下將形成新的政策圖景，加之新聞媒體和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，必將推動(dòng)國(guó)家針對(duì)現(xiàn)存應(yīng)急管理體系的諸多短板和不足出臺(tái)一系列政策予以完善。

四、提升路徑：應(yīng)急管理政策的健全與優(yōu)化

新時(shí)期健全與優(yōu)化中國(guó)應(yīng)急管理政策，必須以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，為建設(shè)更高水平的平安中國(guó)提供堅(jiān)強(qiáng)保障?；陂g斷均衡理論視角下的具體措施主要包括：擴(kuò)大多方協(xié)同的政策場(chǎng)域、強(qiáng)化政策圖景的科學(xué)性與前瞻性、兼顧焦點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)與決策層理念轉(zhuǎn)變，以此推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化以及應(yīng)急管理政策的健全優(yōu)化。

（一）擴(kuò)大多方協(xié)同的政策場(chǎng)域

在應(yīng)急管理政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，擴(kuò)大多方協(xié)同的政策場(chǎng)域，首先，應(yīng)在總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下，繼續(xù)貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》精神，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與”的應(yīng)急管理新格局，建設(shè)全社會(huì)共同參與的突發(fā)事件協(xié)同應(yīng)急治理體系，最大程度地實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、公眾的多方協(xié)同。其次，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的社會(huì)組織和公眾參與應(yīng)急管理政策的全過(guò)程演進(jìn)，建立政府與社會(huì)力量的多方協(xié)同參與機(jī)制，拓寬社會(huì)力量的參政議政途徑和合理合法的意見(jiàn)表達(dá)方式，為社會(huì)組織和公眾參與政策制定提供一定的空間，激發(fā)社會(huì)力量在政策演進(jìn)中的活力，規(guī)范參與的有序性與合法性，并對(duì)多方協(xié)同效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，著力推動(dòng)形成規(guī)范有序與科學(xué)高效的多方協(xié)同合力。再次，提高信息的透明度和知曉度，讓社會(huì)和公眾及時(shí)了解政策修訂、制定和實(shí)施的背景及原因，并征詢社會(huì)組織和公眾意見(jiàn)，匯集多方信息進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，挖掘并整合政策演進(jìn)的有利正面資源，促使決策層主導(dǎo)下全社會(huì)協(xié)同的政策場(chǎng)域發(fā)揮最大的政策演進(jìn)正面效果，不斷推進(jìn)“全災(zāi)種、大應(yīng)急”背景下我國(guó)應(yīng)急管理政策演進(jìn)的科學(xué)民主化。

（二）強(qiáng)化政策圖景的科學(xué)性與前瞻性

從以往的政策演進(jìn)歷程來(lái)看，現(xiàn)行政策問(wèn)題往往在最初出現(xiàn)時(shí)并不會(huì)引起決策層和社會(huì)公眾的高度重視，只有問(wèn)題持續(xù)擴(kuò)大、突發(fā)事件造成一定的社會(huì)影響并引起廣泛的關(guān)注時(shí)，才有可能使焦點(diǎn)事件進(jìn)入政策議程，但這一過(guò)程可能會(huì)錯(cuò)過(guò)應(yīng)急響應(yīng)的最佳黃金時(shí)期，由此帶來(lái)更大的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)處置難度。特別是在當(dāng)前百年未有之大變局背景下，全球化進(jìn)程不斷加快、非常規(guī)突發(fā)事件頻繁發(fā)生、社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜，突發(fā)事件的不確定性、不可預(yù)見(jiàn)性和不可控性日益增強(qiáng)，因此，為保證應(yīng)急管理政策的時(shí)效性和有效性，應(yīng)強(qiáng)化政策圖景的科學(xué)性與前瞻性。首先，應(yīng)堅(jiān)持把防范化解突發(fā)事件應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)置于應(yīng)急管理全過(guò)程的突出位置，增強(qiáng)危機(jī)預(yù)見(jiàn)的洞察力、風(fēng)險(xiǎn)研判的預(yù)測(cè)力、事件預(yù)防的敏銳力，提高政策制定和修訂的預(yù)見(jiàn)性;其次，加大突發(fā)事件全災(zāi)種、全流程和全方位的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與管理力度，爭(zhēng)取把可能出現(xiàn)的危機(jī)問(wèn)題和重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)并解決在萌芽之時(shí)和成災(zāi)之前，促使政策真正實(shí)現(xiàn)由“后危機(jī)—應(yīng)對(duì)管理”向“前危機(jī)—預(yù)見(jiàn)治理”轉(zhuǎn)變;再次，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩種安全與兩個(gè)大局，科學(xué)研判安全與發(fā)展的環(huán)境和形勢(shì)，既要關(guān)注外溢性突發(fā)事件對(duì)我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定所帶來(lái)的影響，也要重視經(jīng)濟(jì)和科技等發(fā)展過(guò)程中存在的潛在危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)因素，基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與防范角度優(yōu)化我國(guó)應(yīng)急管理政策圖景，為大安全格局下構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)力量。

（三）兼顧焦點(diǎn)事件的“驅(qū)動(dòng)—回應(yīng)”與決策層理念轉(zhuǎn)變的“推動(dòng)—響應(yīng)”

由于焦點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)和決策層理念轉(zhuǎn)變均會(huì)引起應(yīng)急管理政策演進(jìn)，因此在政策制定、實(shí)施和修訂過(guò)程中，要注意兼顧二者，既重視焦點(diǎn)事件自下而上的“驅(qū)動(dòng)—回應(yīng)”，也重視決策層理念自上而下的“推動(dòng)—響應(yīng)”。首先，客觀全面分析焦點(diǎn)事件發(fā)生的深層次原因和社會(huì)影響，在應(yīng)急實(shí)踐中檢驗(yàn)現(xiàn)行政策，在事件應(yīng)對(duì)中找出現(xiàn)行政策的短板和不足，為政策修訂或制定提供強(qiáng)有力的現(xiàn)實(shí)支撐，使修訂的政策或新頒布的政策更有針對(duì)性和實(shí)用性。其次，決策層必須與時(shí)俱進(jìn)地更新政策理念，根據(jù)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)際需要制定科學(xué)可行的應(yīng)急管理政策，在政策制定中要從全局出發(fā)關(guān)注整個(gè)社會(huì)的全局利益，注重政策的有效性和及時(shí)性，并考慮完善政策實(shí)施的長(zhǎng)效機(jī)制與同步監(jiān)督機(jī)制，形成與時(shí)俱進(jìn)的突發(fā)事件應(yīng)急管理政策體系。黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程”，這是決策層理念在國(guó)家安全管理和危機(jī)應(yīng)對(duì)處置實(shí)踐檢驗(yàn)中不斷更新深化的具體體現(xiàn)，必將為促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理政策科學(xué)演進(jìn)提供有力支持。再次，焦點(diǎn)事件的發(fā)生通常會(huì)引發(fā)決策層的關(guān)注和重視，并影響其政策制定、修訂和實(shí)施，而決策層理念轉(zhuǎn)變是對(duì)現(xiàn)存焦點(diǎn)事件的處置響應(yīng)和對(duì)未來(lái)事件發(fā)生的預(yù)防規(guī)避，決定現(xiàn)存和未來(lái)焦點(diǎn)事件的應(yīng)對(duì)效果，因此，應(yīng)科學(xué)分析政策制定過(guò)程中焦點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)與決策層理念轉(zhuǎn)變推動(dòng)之間的聯(lián)系與影響機(jī)理，為應(yīng)急管理政策制定提供依據(jù)。

五、結(jié)論與展望

本文基于間斷均衡理論的分析框架，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)應(yīng)急管理政策的演進(jìn)歷程進(jìn)行了探索性研究，旨在探析政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯及其間斷均衡特征，為推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理政策的健全優(yōu)化提出建設(shè)性意見(jiàn)。研究發(fā)現(xiàn)：首先，運(yùn)用間斷均衡理論能夠清晰認(rèn)識(shí)我國(guó)應(yīng)急管理政策的演進(jìn)軌跡與重大演進(jìn)節(jié)點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)急管理政策演進(jìn)經(jīng)歷了兩次間斷和三次均衡，呈現(xiàn)出明顯的由均衡到短期間斷再到新均衡的非線性演進(jìn)邏輯，整體演進(jìn)趨勢(shì)表現(xiàn)為長(zhǎng)期漸進(jìn)均衡中伴隨短期間斷，這一演進(jìn)歷程與我國(guó)應(yīng)急管理體系的演變趨勢(shì)具有高度一致性;其次，引起政策演進(jìn)的因素既來(lái)源于內(nèi)部決策層理念轉(zhuǎn)變（“自上而下”的推動(dòng)演進(jìn)），也來(lái)源于外部焦點(diǎn)事件的發(fā)生（“自下而上”的驅(qū)動(dòng)演進(jìn)）;再次，政策圖景經(jīng)歷了單災(zāi)種應(yīng)對(duì)—綜合應(yīng)急—總體國(guó)家安全的轉(zhuǎn)變，政策場(chǎng)域由決策層一元主導(dǎo)向決策層主導(dǎo)下的多元參與轉(zhuǎn)化，焦點(diǎn)事件對(duì)政策演進(jìn)的驅(qū)動(dòng)作用不斷增強(qiáng);最后，未來(lái)中國(guó)應(yīng)急管理政策的制定，應(yīng)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，擴(kuò)大多方協(xié)同的政策場(chǎng)域、強(qiáng)化政策圖景的科學(xué)性和前瞻性、兼顧焦點(diǎn)事件的“驅(qū)動(dòng)—回應(yīng)”與決策層理念轉(zhuǎn)變的“推動(dòng)—響應(yīng)”，以形成更為系統(tǒng)科學(xué)與規(guī)范健全的中國(guó)應(yīng)急管理政策體系。

中國(guó)應(yīng)急管理政策的演進(jìn)，是一個(gè)繼承與完善、深化與拓展、改革與創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展過(guò)程。未來(lái)隨著應(yīng)急管理環(huán)境變化、應(yīng)急治理理念發(fā)展以及應(yīng)急管理實(shí)踐需要，中國(guó)應(yīng)急管理政策必將持續(xù)健全與完善，更加符合應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化發(fā)展要求，成為中國(guó)特色制度體系建設(shè)的重要組成部分，為防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)更高水平的平安中國(guó)提供堅(jiān)實(shí)保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平：充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì) 積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[EB/OL].中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/30/content_5457226.htm.

[2]韓自強(qiáng).應(yīng)急管理能力：多層次結(jié)構(gòu)與發(fā)展路徑[J].中國(guó)行政管理，2020，（3）：137- 142.

[3]薛瀾.學(xué)習(xí)四中全會(huì)《決定》精神，推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[J].公共管理評(píng)論，2019，1（3）：33-40.

[4]李宗剛，錢瑤瑤.疫情背景下健全國(guó)家現(xiàn)代應(yīng)急管理體系研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2020，（4）：17-24.

[5]高小平.中國(guó)特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展[J].中國(guó)行政管理，2008，（11）：18-24.

[6]王郅強(qiáng)，彭睿.我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的演進(jìn)邏輯：溯源與優(yōu)化[J].江淮論壇，2020，（2）：12-18.

[7]鐘開(kāi)斌.中國(guó)應(yīng)急管理體制的演化軌跡：一個(gè)分析框架[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，41（6）：93-108.

[8]鐘開(kāi)斌.放權(quán)與協(xié)調(diào)：我國(guó)應(yīng)急管理體制70年發(fā)展主線[J].中國(guó)減災(zāi)，2019，（19）：12-15.

[9]閃淳昌，周玲，鐘開(kāi)斌.對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的總體思考[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）：8-12，21.

[10]鐘開(kāi)斌.從強(qiáng)制到自主：中國(guó)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展與演變[J].中國(guó)行政管理，2014，（8）：115-119.

[11]Jones B.D. Agendas and Instability in American Politics[M].Chicago：The University of Chicago Press，2009.

[12]Jones B.D，Christian B.Noah and Joseph Effects in Government Budgets：Analyzing Long-term Memory[J].Policy StudiesJournal，2007，35（3）：329-334.

[13]Breunig C.，Kosji C. Punctuated Equilibria and Budgets in the American States[J].Policy Studies Journal，2010，34（3）：363-379.

[14]文宏.間段均衡理論與中國(guó)公共政策的演進(jìn)邏輯——蘭州出租車政策（1982—2012）的變遷考察[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014，11（2）：70-80.

[15]李朔嚴(yán)，張克.中國(guó)計(jì)劃生育政策變遷研究（1956—2015）：基于間斷均衡模型的視角[J].公共管理與政策評(píng)論，2016，5（4）：32-42.

[16]龍立軍.間斷平衡理論視角下70年中國(guó)少數(shù)民族教育政策變遷分析[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，37（1）：22-31.

[17]張金嬋，李翠梅，古岳東，等.基于間斷均衡理論對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理政策的審視[J].醫(yī)學(xué)與哲學(xué)，2020，41（13）：41-44.

[18]王郅強(qiáng)，張曉君.改革開(kāi)放40年以來(lái)中國(guó)應(yīng)急管理變遷——以“間斷均衡”理論為視角[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，20（6）：70-79.

[19]童星，張海波.中國(guó)應(yīng)急管理：理論、實(shí)踐、政策[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：7-8.

[20]閃淳昌，周玲，秦緒坤，等.我國(guó)應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀、問(wèn)題及解決路徑[J].公共管理評(píng)論，2020，2（2）：5-20.

[21]習(xí)近平主持中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)并講話[EB/OL].中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/12/content_5569074.htm.

（責(zé)任編輯 蔡華玲）