郡縣官僚制的興起

趙義

秦并六國(guó)，完成統(tǒng)一，如何“建國(guó)”？錢(qián)穆先生認(rèn)為，“其政治措施之重要者，當(dāng)首推廢封建而行郡縣?！币簿褪钦f(shuō)，不是像周朝那樣，分封諸侯國(guó)，在選官上實(shí)行世卿世祿制；而是設(shè)郡置縣，在選官上實(shí)現(xiàn)非世襲的官僚制。

今天對(duì)此的總結(jié)是，郡縣官僚制是大一統(tǒng)中央集權(quán)帝國(guó)的重要制度，代表了歷史的發(fā)展趨勢(shì)。但回到歷史現(xiàn)場(chǎng)，統(tǒng)治集團(tuán)的多數(shù)卻是支持分封。圍繞是分封制還是郡縣制，統(tǒng)一不久的秦帝國(guó)統(tǒng)治集團(tuán)高層發(fā)生過(guò)一場(chǎng)激烈的爭(zhēng)論，《史記·秦始皇本紀(jì)》記載，丞相綰等言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之。請(qǐng)立諸子，唯上幸許?！笔蓟氏缕渥h于群臣，群臣皆以為便。廷尉李斯議曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無(wú)異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！?/p>

一番辯論之后，秦始皇給出了自己的裁決。他站在了少數(shù)派一邊：“天下共苦戰(zhàn)斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復(fù)立國(guó)，是樹(shù)兵也，而求其寧息，豈不難哉！廷尉議是?！?/p>

從此以后，郡縣官僚制綿延兩千多年，影響所及一直到今天。

縣的由來(lái)

秦之郡縣制，郡為一級(jí)地方政府，縣為二級(jí)地方政府（縣以下之鄉(xiāng)，是縣的派出機(jī)構(gòu)，其實(shí)是第三級(jí)地方政府）。重點(diǎn)說(shuō)一說(shuō)“縣”。一個(gè)原因是，正如北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授袁剛說(shuō)的，秦以后王朝一代又一代地更迭，縣以上行政建制屢有更改，縣以下也有“鄉(xiāng)、亭、里”與“黨、里、鄰”的區(qū)別，唯縣級(jí)行政建制一直沿用至今?，F(xiàn)今仍有不少縣名與秦漢時(shí)完全相同，尤其是在河南，比如澠池、上蔡、尉氏、鞏縣等等。

更重要的是，縣的出現(xiàn)和演變與從春秋戰(zhàn)國(guó)到秦統(tǒng)一的四五百年間封建制的瓦解密切相關(guān)。

在《說(shuō)文解字》中，“縣”的意思是“系”，是“懸”的古字。“縣”用作區(qū)域名稱乃至作為行政區(qū)劃名稱之后，在下面加個(gè)“心”變成“懸”表示原來(lái)的意思。之所以借用本來(lái)表示掛著、吊著等意思的“縣”，也是一種會(huì)意，比如西周實(shí)行國(guó)野分治（隨之有國(guó)都里的國(guó)人和郊野地帶的野人之分，像人們都熟悉的西周“國(guó)人暴動(dòng)”把周厲王趕跑的故事），國(guó)都之外的地方也叫“鄙”或者“縣”，這些地方像是系在國(guó)都上，這很形象，是漢字會(huì)意造字的一個(gè)典型例子。

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，楚國(guó)是春秋時(shí)期最早建立縣制的國(guó)家，公元前740年～公元前690年在位的楚武王滅權(quán)國(guó)后設(shè)立的權(quán)縣號(hào)稱“中華第一縣”。史學(xué)家顧頡剛就曾經(jīng)提出過(guò)一個(gè)觀點(diǎn)：楚的縣是直隸于君主的，沒(méi)有封建的成分在內(nèi)。學(xué)者劉勛也認(rèn)為，楚國(guó)縣制是后來(lái)中央集權(quán)帝國(guó)體制根本制度之一郡縣制的源頭，具體體現(xiàn)在：第一，出現(xiàn)的最高長(zhǎng)官—縣公職位由楚王任命，一般不世襲；第二，位于邊境地區(qū)的楚縣是聽(tīng)從楚王命令的直轄軍鎮(zhèn)。

作為郡縣制的源頭，此時(shí)設(shè)立的縣，其實(shí)就是加強(qiáng)國(guó)君權(quán)力的手段，是在不觸及既定的封建采邑體制前提下，通過(guò)滅小國(guó)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這也算是一種“增量改革”。縣邑的賦稅由楚王直接征收，縣邑軍隊(duì)也是直屬于楚王—聯(lián)想到魯國(guó)國(guó)君的軍隊(duì)最后都被“三桓”瓜分了個(gè)干凈，在戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍的春秋戰(zhàn)國(guó)年代，國(guó)君傾向于郡縣制自有道理。

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，楚國(guó)是春秋時(shí)期最早建立縣制的國(guó)家，公元前740年～公元前690年在位的楚武王滅權(quán)國(guó)后設(shè)立的權(quán)縣號(hào)稱“中華第一縣”。

《左傳·成公七年》還記載過(guò)這樣一個(gè)故事，有一次楚國(guó)圍宋戰(zhàn)役結(jié)束后，統(tǒng)帥子重請(qǐng)求把申縣、呂縣的土地封給自己，楚莊王痛快地答應(yīng)了。但是，申公屈巫臣反對(duì)：“此申、呂所以邑也，是以為賦，以御北方。若取之，是無(wú)申、呂也。晉、鄭必至于漢?！鼻壮挤磳?duì)，有權(quán)力爭(zhēng)奪的原因，但他說(shuō)的道理是，這兩個(gè)縣是給國(guó)家提供軍需人員物資的，如果變成貴族的采邑，那對(duì)防御北方不利。一旦影響到“公室”的實(shí)力，結(jié)果就是，“王乃止”，答應(yīng)好了的也不算數(shù)了。

另一個(gè)建立縣制較早的諸侯國(guó)是晉，主要也是在新開(kāi)辟的疆土上設(shè)立縣。公元前636年，晉文公在南陽(yáng)設(shè)立溫縣、原縣，趙衰—就是后來(lái)的趙國(guó)國(guó)君的祖先，被任命為原大夫。但是，和楚國(guó)不同的是，時(shí)間不長(zhǎng)之后，這些縣又變成了貴族的采邑。趙衰的兒子趙同也被稱為“原同”，就是因?yàn)樵h成了他的采邑。之所以如此，原因是晉國(guó)國(guó)君在不斷清洗公族強(qiáng)支的同時(shí)，重用了一批異姓貴族，通過(guò)實(shí)行“大夫食邑”，鼓勵(lì)卿族帥軍開(kāi)疆拓土，這也是晉國(guó)能夠較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)一直稱霸的體制原因。學(xué)者趙鼎新稱之為“二級(jí)封建化”，所謂“一級(jí)封建化”是指周天子分封諸侯，二級(jí)就是諸侯國(guó)內(nèi)部國(guó)君分封卿大夫。晉國(guó)的改革是把公室變成依靠下級(jí)貴族貢賦來(lái)生存，讓卿族們?nèi)ゴ蛱煜隆?/p>

封建化遲早要重蹈周的覆轍。晉國(guó)卿族之間的內(nèi)斗可謂不絕如縷，趙氏孤兒的故事就是在這樣的背景下發(fā)生的。最后晉國(guó)國(guó)君也成了被架空的“跑龍?zhí)椎摹?，直到最終“三家分晉”。這一點(diǎn)，諸侯國(guó)的政治精英們都看在眼里。鄭國(guó)執(zhí)政子產(chǎn)有一次和晉國(guó)談判，要求降低納貢負(fù)擔(dān)，子產(chǎn)態(tài)度很強(qiáng)硬，和晉國(guó)的代表從早上談到晚上，鄭國(guó)有人擔(dān)心會(huì)不會(huì)招致晉國(guó)的討伐，子產(chǎn)回答說(shuō)：晉國(guó)政出多門(mén)，忙于內(nèi)斗，茍且偷安尚且來(lái)不及，哪里還有心思攻打其他國(guó)家??？

趙、魏、韓三家正式分晉之前，已經(jīng)在控制的土地上逐漸推行非世襲的、以郡縣制為中心的官僚體制，他們肯定不想讓“封建危機(jī)”在自己身上重演—雖然他們是“封建危機(jī)”的受益者。其中，魏國(guó)率先進(jìn)行了法家思想為指導(dǎo)的改革，較短時(shí)間內(nèi)從封建政體轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒爰瘷?quán)的科層制國(guó)家，風(fēng)頭一時(shí)無(wú)兩，向西攻占了黃河西岸的大量土地，很快讓秦國(guó)處于巨大的生死存亡危機(jī)之下，也在不期然間喚醒了一個(gè)沉睡已久的巨人。

以吏為師

《史記·秦本紀(jì)》中對(duì)秦國(guó)最早設(shè)縣的記載，是在公元前697年～前678年在位的秦武公時(shí)期，但所設(shè)縣的性質(zhì)不好判斷。后來(lái)的商鞅變法，記載就很清晰了：秦孝公十二年，“而集小鄉(xiāng)邑聚為縣，置令丞，凡三十一縣”。對(duì)這三十一個(gè)縣是派遣官員管理，并對(duì)各縣官吏食以祿薪。

秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后向全國(guó)全面推行縣制。據(jù)史書(shū)統(tǒng)計(jì)，秦有縣一千多個(gè)。

秦朝時(shí)縣平行設(shè)有令、尉、監(jiān)，分掌行政、軍事和監(jiān)察，職務(wù)相連又各負(fù)其責(zé)，相互牽制。從成員構(gòu)成看，官和吏不同，比如縣令是朝廷命官，屬吏得自辟。縣令所領(lǐng)導(dǎo)的行政官署叫縣廷，分曹辦事，和上級(jí)政府大致保持對(duì)口，保證上級(jí)乃至朝廷的政令能夠一通到底，縣成為中央控制地方的最基本的政治單元。縣級(jí)長(zhǎng)官均為中央任免，中央也可以越過(guò)郡直接向縣廷發(fā)布政令，要無(wú)條件執(zhí)行。

商鞅變法時(shí)就開(kāi)始對(duì)各縣官吏食以俸薪。秦朝則統(tǒng)一以“石”為單位計(jì)官之谷祿，谷祿多少代表著秩級(jí)的高下，所以稱呼官秩為若干石。自萬(wàn)石以下大約有二十個(gè)等級(jí)，最低為二百石。漢承秦制，比如稱呼郡守有時(shí)直接就叫“二千石”，類似于我們今天用廳局級(jí)、省部級(jí)等指哪個(gè)層面的干部。百石以及百石以下至斗食者為吏，被稱為“斗食少吏”。

官吏的選拔主要是通過(guò)推舉和考試。秦統(tǒng)一前就實(shí)行了推舉即薦舉，有保舉和征士?jī)煞N形式。保舉當(dāng)時(shí)又稱“任”?！妒酚洝し饿铝袀鳌吩?jīng)記載：“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”保舉人要對(duì)被舉薦者承擔(dān)連帶責(zé)任。這句話針對(duì)的是秦昭襄王時(shí)期的相國(guó)范雎。秦趙長(zhǎng)平之戰(zhàn)后，趙國(guó)面臨亡國(guó)危機(jī)，于是就派人游說(shuō)范雎，挑撥他和“人屠”白起的關(guān)系。主疑相讒之下，白起最后自殺。后來(lái)，秦國(guó)又派鄭安平領(lǐng)兵圍攻趙國(guó)首都邯鄲，反被趙、魏、楚聯(lián)軍包圍，鄭安平帶領(lǐng)兩萬(wàn)秦軍投降。

這對(duì)秦國(guó)來(lái)說(shuō)是奇恥大辱。鄭安平是范雎的恩人，當(dāng)年范雎在魏國(guó)差點(diǎn)被折磨死的時(shí)候，是他把范雎藏起了起來(lái)，后來(lái)又聯(lián)系來(lái)訪的秦國(guó)使者，幫助范雎逃到了秦國(guó)。鄭安平替代白起圍攻邯鄲，應(yīng)該就是范雎推薦的。帶領(lǐng)兩萬(wàn)秦軍投降，那么保舉人范雎“罪當(dāng)收三族”。但秦昭襄王“恐傷應(yīng)侯（注：范雎被封為應(yīng)侯）之意，乃下令國(guó)中：‘有敢言鄭安平事者，以其罪罪之?！?/p>

保舉制度可能是戰(zhàn)國(guó)時(shí)舉薦“客卿”之制的遺留，所謂“客”是秦以外六國(guó)的人，要入秦求官，經(jīng)常需要保舉人。比如李斯入秦，先是在呂不韋門(mén)下做門(mén)客，后來(lái)被呂不韋“保任為郎”，到宮廷做了郎官，這才有了和秦王接觸的機(jī)會(huì)。

秦朝“以吏為師”的治國(guó)路線決定了對(duì)大多數(shù)普通人而言，進(jìn)入仕途的主要途徑是學(xué)習(xí)成為一個(gè)刀筆吏。

值得關(guān)注一下的是下級(jí)吏員。原因無(wú)它，漢朝的開(kāi)國(guó)皇帝劉邦做過(guò)泗水亭長(zhǎng)，學(xué)者李開(kāi)元曾經(jīng)用文學(xué)筆法描寫(xiě)過(guò)“劉亭長(zhǎng)”的形象：“自從做了泗水亭長(zhǎng)，大小也算是一地之長(zhǎng)，佩印著冠，披甲帶劍，一手持竹簡(jiǎn)命令，一手持捆人繩索，手下還有兩三下屬丁卒使喚，宛如美國(guó)西部電影中的鄉(xiāng)警保安官，實(shí)在是有些威風(fēng)得起來(lái)?！?/p>

而西漢開(kāi)國(guó)功臣的一大批人物，多是劉邦在泗水亭長(zhǎng)任上結(jié)識(shí)的沛縣中下級(jí)官吏。比如老鄉(xiāng)蕭何，后來(lái)被劉邦評(píng)定為功臣第一?！妒酚洝贩Q蕭何在秦朝為“刀筆吏”，“以文無(wú)害為沛主吏椽”，意思是精通律令又不害人，做到了主吏椽，也就是功曹，在縣里是職總內(nèi)外，主掌人事，是縣令自辟的屬吏中最重要的角色之一。后來(lái)，因?yàn)樵诳颊n中獲“第一”，有上級(jí)監(jiān)察官員還想入言朝廷，征蕭何到朝廷當(dāng)官。根據(jù)相關(guān)史料，袁剛教授就認(rèn)為，秦國(guó)家正式官員既多由吏考核選拔升遷，由吏入官或?yàn)楣龠w轉(zhuǎn)又有嚴(yán)格的常規(guī)考課制度。

另一位大名鼎鼎的人物、漢初三杰之一的韓信可就沒(méi)有劉邦這么好運(yùn)了。根據(jù)《史記》記載，韓信“始為布衣時(shí)，貧無(wú)行，不得推擇為吏”。一代戰(zhàn)神剛步入社會(huì)時(shí)，連個(gè)當(dāng)小吏的資格都沒(méi)有。可見(jiàn)，推舉也是有規(guī)范的，既有保舉人承擔(dān)連帶責(zé)任的約束，又有明確的為吏條件，比如《秦律》中就有《除吏律》。

秦朝“以吏為師”的治國(guó)路線決定了對(duì)大多數(shù)普通人而言，進(jìn)入仕途的主要途徑是學(xué)習(xí)成為一個(gè)刀筆吏。不過(guò)，如果秦始皇地下有知，看到就是一幫小吏奪了江山，不知道作何感想。

不管怎么說(shuō)，從秦國(guó)到秦朝，官吏的選拔已經(jīng)有一套制度，后代陸續(xù)出現(xiàn)的鄉(xiāng)舉里選、察舉、科舉制等等，都可以在秦制中找到雛型。

他們?cè)跔?zhēng)論什么？

學(xué)者趙鼎新總結(jié)了與世界上其他文明相比，在“百代都行秦政制”的漫長(zhǎng)歲月中，中國(guó)歷史呈現(xiàn)出的七項(xiàng)主要政治特征，其中之一就是：早在秦統(tǒng)一前后，中國(guó)便出現(xiàn)了科層制政府并逐漸形成和完善了一套擇優(yōu)錄用的科層選拔體制，遠(yuǎn)早于歐洲形成類似政制近兩千年。

馬克斯·韋伯是最早提出這項(xiàng)政治特征的學(xué)者之一，中國(guó)戰(zhàn)國(guó)時(shí)代和近代歐洲都存在一個(gè)相似的行政管理理性化過(guò)程。歷史學(xué)家黃仁宇就把中國(guó)如此早出現(xiàn)的政治領(lǐng)域的“理性化進(jìn)程”，稱為“政治早熟”，并被廣為接受。

從秦國(guó)的崛起、統(tǒng)一天下到速亡，又說(shuō)明這是一柄雙刃劍：既可以在戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，通過(guò)強(qiáng)大的組織和動(dòng)員能力無(wú)限逼近全民戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)（兩千多年前，中國(guó)大地上就發(fā)生了不少對(duì)戰(zhàn)雙方兵力都在幾十萬(wàn)以上的戰(zhàn)爭(zhēng)）；又可以在統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)后成為專制帝王向全國(guó)各個(gè)角落實(shí)行系統(tǒng)暴政的有力工具。

但是，前面提到的秦朝統(tǒng)治集團(tuán)大多數(shù)主張分封制，初衷可不是限制王權(quán)。對(duì)王綰等人主張分封，也不必扣上思想僵化的帽子。要說(shuō)迂腐，博士齊人淳于越的言論才明顯多了，什么“殷周之王千馀歲”“事不師古而能長(zhǎng)久者，非所聞也”等等。大一統(tǒng)帝國(guó)的帝王不可能對(duì)周天子尤其是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的周天子的活法感興趣。其實(shí)，王綰等人的主要目的就是反映軍功集團(tuán)的利益訴求。打天下就要坐天下，在當(dāng)時(shí)，對(duì)軍功集團(tuán)來(lái)說(shuō)，坐天下就是裂土受封。

這種思想是根深蒂固的。就是商鞅入秦，秦孝公招募各國(guó)人才的詔令說(shuō)得也很清楚：“賓客群臣有能出奇計(jì)強(qiáng)秦者，吾且尊官，與之分土！”“分土”對(duì)六國(guó)人才的誘惑實(shí)在是太大了。

而秦始皇是堅(jiān)定要搞中央集權(quán)的。歷史學(xué)家張蔭麟就曾經(jīng)評(píng)論說(shuō)，自從嫪?dú)焙蛥尾豁f兩股勢(shì)力倒臺(tái)后，秦已經(jīng)是一個(gè)純粹郡縣式的大帝國(guó)。這一點(diǎn)，為秦始皇打天下的高級(jí)將領(lǐng)也看得很清楚。比如，王翦在率領(lǐng)六十萬(wàn)秦軍滅楚時(shí)，為了打消秦始皇對(duì)自己擁兵自重的疑慮，反復(fù)派人找秦始皇要良田美宅。兩人有一段很有意思的對(duì)話：

至于秦的速亡，賬肯定不能算到郡縣官僚制頭上。一代人解決上一代留下的問(wèn)題，下一代人又來(lái)解決這代人留下的問(wèn)題。

始皇曰：“將軍行矣，何憂貧乎？”王翦曰：“為大王將，有功終不得封侯，故及大王之向臣，臣亦及時(shí)以請(qǐng)園池為子孫業(yè)耳?！笔蓟蚀笮?。

太史公批評(píng)王翦“翦為宿將，始皇師之，然不能輔秦建德，固其根本，偷合取容”，實(shí)在有點(diǎn)強(qiáng)人所難了。一個(gè)通過(guò)自污、拉低自己道德底線來(lái)自保的功臣，如何“輔秦建德”？王翦后來(lái)因功被封為武成侯，因此，這里的“有功終不得封侯”，更像秦始皇說(shuō)的樹(shù)兵、立國(guó)的“侯王”，而不是李斯說(shuō)的“諸子功臣以公賦稅重賞賜之”。

至于秦的速亡，賬肯定不能算到郡縣官僚制頭上。柳宗元在《封建論》中說(shuō)得很中肯：秦失在于政，不在于制。秦的郡縣官僚制再成熟，也只是開(kāi)了個(gè)頭，一代人解決上一代留下的問(wèn)題，下一代人又來(lái)解決這代人留下的問(wèn)題。比如改變統(tǒng)治的指導(dǎo)思想，從法家到外儒內(nèi)法，就是漢朝完成的任務(wù)。

但是，不管郡縣官僚制多么得不可動(dòng)搖，兩千多年的帝制歷史上，封建化和郡縣制的相互糾纏卻一直沒(méi)有從根本上“解套”。罵秦始皇最兇的朝代，一樣出七國(guó)之亂；在王朝末期，“軍閥”割據(jù)更是層出不窮。就在這樣糾纏的過(guò)程中，專制帝王的絕對(duì)權(quán)力不斷演化，到最后，和秦始皇比起來(lái)其實(shí)是有過(guò)之而無(wú)不及。這不能不引起人們深深的反思。