“二次房改”重提，我們離“安居樂業(yè)”還有多遠?

王瑩

2020年12月18日，在中央經(jīng)濟會議公報中提到了2021年的八項重點任務(wù)，其中一條就是“解決好大城市住房突出問題”。會議對房地產(chǎn)的定性進一步嚴(yán)苛，強調(diào)住房問題關(guān)系民生福祉，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因地制宜、多策并舉，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

緊接著12月31日，中國人民銀行聯(lián)合銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于建立銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的通知》，對銀行業(yè)金融機構(gòu)分檔制定房地產(chǎn)貸款和個人住房貸款占比上限標(biāo)準(zhǔn)。這一通知被金融業(yè)內(nèi)稱為重磅政策，因為其直接為銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款占比、個人住房貸款占比劃定“紅線”。

2020年，在新冠肺炎疫情的影響下，房子依然是社會經(jīng)濟生活的核心話題。除了政策層面對房地產(chǎn)市場進行規(guī)范以外，2020年年初重提的“二次房改”或?qū)⒊蔀榉康禺a(chǎn)市場的一個新風(fēng)向標(biāo)。2020年3月，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授、數(shù)字金融研究中心高級研究員徐遠發(fā)表演講，提出“大規(guī)模建設(shè)安居房，啟動二次房改”的建議。

那么，什么是“二次房改”？“二次房改”應(yīng)該怎么改呢？

01

“二次房改”是相對于“一次房改”來說的。在“二次房改”提出之前，我國在1998年已經(jīng)經(jīng)歷了一次范圍較大、影響較深的房改。這次改革真正打破了具有計劃經(jīng)濟色彩的城鎮(zhèn)住房體系，后來被稱為“98房改”，或“一次房改”。

1998年，在我國城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了多輪改革試點后，我國正式開啟了以“取消福利分房，實現(xiàn)居民住宅貨幣化、私有化”為核心的住房制度改革。

此次改革首次提出建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，逐步將住房供應(yīng)主體由國家轉(zhuǎn)為市場。由此，在新中國延續(xù)了近半個世紀(jì)的福利分房制度“壽終正寢”。后來，為了解決買房資金的問題，住房補貼、公積金、房貸開始大規(guī)模登場，中國房地產(chǎn)在市場化的同時，逐漸增強金融屬性。

“98房改”的積極效果是明顯的，中國城鎮(zhèn)住房制度發(fā)生了一次根本性的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)居民的住房條件得到了極大的改善。但在執(zhí)行住房貨幣化改革的過程中，住房補貼的發(fā)放和群眾對住房需求滿足的程度還不能令人滿意，住房不公平現(xiàn)象進一步擴大，并隨著房價的飆升更加惡化。而經(jīng)濟適用房由于政策目標(biāo)不明確，執(zhí)行過程中失當(dāng)、失控現(xiàn)象嚴(yán)重。

市場化是房改的動力與目的，卻也在后來的爆發(fā)式增長中成為了房地產(chǎn)行業(yè)的原罪。追逐利潤是市場的本能，完全市場化的結(jié)果，就是由于供應(yīng)的稀缺，房價的持續(xù)增長。

隨著“98房改”問題的不斷暴露，社會上對“二次房改”的呼吁聲越來越大。2008年，一些學(xué)者專家提出“二次房改”的概念。2009年，14位房地產(chǎn)界專家聯(lián)名上書國土資源部及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，建議進行二次房改，并提交了二次房改的意見稿。

牽頭這份意見稿的是遼寧省外經(jīng)貿(mào)廳企管處原副處長、住宅法專家李明，他認為提出“二次房改”時存在的問題包括：一是政府理論錯位，以住房全面市場化理論排斥住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論;二是隊伍錯位，以開發(fā)商為基本隊伍壟斷經(jīng)營，排斥政府非營利公益性的建房機構(gòu)的住房保障職能;三是服務(wù)錯位，制定政策服務(wù)于開發(fā)商的利益和政府自身利益，官商聯(lián)手與民爭利。

他們在意見稿中提出的“二次房改”的核心內(nèi)容是確立住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，基本方向就是由政府主導(dǎo)提供房屋住房服務(wù)。概括起來，就是“三種住房制度，三類供地方式，三支隊伍參與”（三三制）。

所謂三種住房制度指的是，針對低收入人群的保障性住房制度、針對中等收入家庭的公共住房和公共租賃住房制度和針對高收人家庭的商品住房體制。

相應(yīng)的三類供地方式也分別為政府劃撥方式供地、“四定兩競”招標(biāo)用地和商品房的“招拍掛”方式供地。其中，公共住房實行定地價、定建房標(biāo)準(zhǔn)、定稅費率、定5%利潤率，競房價、競建設(shè)方案的四定兩競方式，是二次房改實現(xiàn)的一個必要條件，根本目的是為了解決中間階層的夾心層問題。

三支隊伍參與是指政府、民間非營利公益性建房機構(gòu)、建筑開發(fā)商共同參與。

建議書認為，“二次房改”提出的目的是分類解決住房需求，實施后中低收入者80%會受益，高收入者也不會受到太大沖擊。但當(dāng)時“二次房改”只是在一些學(xué)者中不斷被討論，真正引起高層重視在2010年。

2010年，全國人大代表宗慶后和遲夙生分別領(lǐng)銜30余位人大代表提出的深化二次房改加快住房保障法立法的議案，“二次房改”被列入十一屆全國人大三次會議正式議案，這對推動二次房改具有重要的意義。

然而令人遺憾的是，在往后的十年中，二次房改并沒有真正大范圍地落地實施。

02

2020年，在疫情后的經(jīng)濟恢復(fù)中，“二次房改”再次被提出，而此次“二次房改”提出的重點在“安居房”。

近年來“二次房改”的倡議者徐遠表示，以安居房建設(shè)為抓手的二次房改具有非常明確的指向：房子是為在大城市打拼的中低收入流動人口建的，這個群體包括農(nóng)民工、新進入就業(yè)市場的年輕人，大概有3億～4億人。凡是在大城市就業(yè)目沒有住房的人，不限戶籍、不限學(xué)位，只要在當(dāng)?shù)乩U納社保達到一定的年限，就應(yīng)該葡生當(dāng)?shù)刭徺I安居房的資格。

關(guān)于大城市進城務(wù)工人員和新市民的住房的突出問題，國家層面也給出了解決方案。在2020年12月的中央經(jīng)濟工作會議上，提出“高度重視保障性租賃住房建設(shè)，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利，規(guī)范發(fā)展長租房市場”，且在政策角度向租賃住房建設(shè)傾斜，由此可見中央對長租房、租售并舉的決心。

長租房的確可以解決一大部分進城務(wù)工人員的住房問題，但如果想要讓新城市人口真正在城市安居樂業(yè)，從實際生活來看租房仍然不如買房具有吸引力。這背后的原因主要在于，租賃租房只能解決居住問題，對于居住人來說其落戶、教育、醫(yī)療還面臨著新的問題，他們能享受到的城市公共服務(wù)水平會受到限制。其次，在中國人“家本位”思想觀念的影響下，一套擁有所有權(quán)的房子仍是他們安居樂業(yè)的底氣。

此次“二次房改”中“安居房”的提出恰好可以作為解決大城市住房問題的一個補充，與租賃住房建設(shè)長期并行。并且，在徐遠看來，“二次房改”的方向不是簡單解決住房問題，還在于引導(dǎo)農(nóng)民市民化。

相比于租賃住房來說，安居房“為直接以成本價向中低收入家庭出售而建設(shè)的住房”，既能滿足這部分人群買房的需求，也讓他們不至于為了買房“傾家蕩產(chǎn)”，通過安居房的建設(shè)真正讓這些以農(nóng)民工為主體的流動人口在就業(yè)地安居樂業(yè)，促進社會穩(wěn)定繁榮，為經(jīng)濟增長創(chuàng)造潛力。

徐遠表示，“二次房改”如果能夠完成，現(xiàn)在6億市民未來大概增加到10億左右，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基本打破，中國基本結(jié)束農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，進入工業(yè)社會、城市社會。

在最近的演講中，徐遠進一步補充，未來中國人口將主要往城市聚集，這是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的源動力?！岸畏扛摹钡暮诵乃枷?，就是通過建設(shè)安居房，以適當(dāng)?shù)恼邇A斜，沿用商品房的辦法，把農(nóng)民工、新市民等流動人口市民化，改善城市治理的同時幫助他們積累財富，變成未來新的中產(chǎn)階級。

在疫情后的經(jīng)濟恢復(fù)中，“二次房改”也有其歷史可能性。在“98房改”中，一個不能忽略的背景是對沖東南亞金融危機，拉動經(jīng)濟增長，成為新的經(jīng)濟增長點。這使得1988年開始的各項房改試點與政策探索，積十年之功，終于一錘定音落地開花。時隔22年之后，“二次房改”再次被提出有一個相同的背景：經(jīng)濟的不確定因素，目前因為疫情影響導(dǎo)致的全球經(jīng)濟衰退對中國經(jīng)濟的影響不可忽視。

徐遠表示，啟動“二次房改”短期內(nèi)能促進經(jīng)濟快速復(fù)蘇。安居房建設(shè)政策的構(gòu)想是全年建設(shè)1000萬套安居房，按每套總投資100萬元算，年投資就是10萬億元，其中包含土地費、建筑安裝工程費。這么大規(guī)模的新增投資，不管是拆遷還是地方政府新增收入，特別是國債收入都會帶動關(guān)聯(lián)投資。

安居房還能替代掉部分低質(zhì)的房地產(chǎn)，形成新增固定資本，大概是4萬億～5萬億元規(guī)模?，F(xiàn)在的房地產(chǎn)投資規(guī)模是13萬億元，替代掉5萬億元的話，房地產(chǎn)投資領(lǐng)域還能凈增5萬億元，凈增率為30%～40%，根據(jù)經(jīng)驗大概帶動GDP增長3%，因此能解決短期經(jīng)濟增長和經(jīng)濟復(fù)蘇問題。

兼顧經(jīng)濟中長期增長。假設(shè)未來十年都遵循理想政策，新增投資大概可以托住未來10年每年經(jīng)濟增長3%的下限。

中國金融四十人論壇高級研究員張斌也認為作為二次房改抓手的安居房建設(shè)為克服疫情帶來的經(jīng)濟沖擊提供了非常好的解決思路，現(xiàn)在中國經(jīng)濟最大的短板，就是兩4z_～民工不能安定在城市生活，成為城市的新市民。讓數(shù)量龐大的農(nóng)民工融人到現(xiàn)代化城市，不僅可改善其自身生活水平，還可以釋放巨大的消費需求和潛力，進而為整體經(jīng)濟的可持續(xù)增長提供重要支撐。

03

其實，在2018年，深圳的房地產(chǎn)改革已經(jīng)邁出了第一步。

2018年深圳發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革、加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》，意味著“二次房改”在向來有“先行先試”之稱的深圳落地。

深圳新的住房制度體系圍繞“住房雙軌制”展開，將商品房和保障房比例控制在4：6。從2018年起，在新增居住用地中，人才住房、安居型商品房和公共租賃住房用地比例不低于60%，普通商品房用地供應(yīng)只有40%。到2035年，新增建設(shè)籌集各類住房將達170萬套，其中人才住房、安居型商品房和公共租賃住房三類保障性住房總量將不少于100萬套。

未來15年170萬套住房，100萬套公共住房的目標(biāo)，至少開了一個好頭。短期來看，在土地供應(yīng)大幅增加的情況下，住房供需緊張的局面有望得到明顯緩解。

比起對深圳“二次房改”具體政策的了解來說，人們更關(guān)心的是深圳房價是否會因為“二次房改”引起新的增長，畢竟2021年剛開年深圳樓市就有提前迎來“小陽春”之勢。

然而，深圳開年樓市的火熱并不是個例，上海、杭州、北京等地的樓市也在不斷升溫。從2021年1月開始，各地就已經(jīng)迎來了一波又一波的政策圍堵，各地樓市的密集調(diào)控也展現(xiàn)出政府堅持“房住不炒”的決心。

2020年，租賃住房建設(shè)在中央經(jīng)濟工作會議中被作為解決大城市住房突出問題的方案被提出，從某種程度上也在響應(yīng)者“房住不炒”的號召，但從長遠來看，租賃住房起到的更是一種過渡作用，住房問題想要得到真正解決，下一步的著力點仍在將高度市場化的房地產(chǎn)業(yè)拉回到其居住的根本屬性上。

在疫情后的經(jīng)濟恢復(fù)和樓市的降溫中，“二次房改”的提出究竟是一個理想化的狀態(tài)還是破解當(dāng)下難題的重要抓手還值得商榷。畢竟深圳“二次房改”雖然具有探索者、先行者的意味，但深圳模式無法復(fù)制，深圳的財政收入是不依賴土地財政的，深圳的“二次房改”更多層面上是屬于地方政府政策，對于全局性的指導(dǎo)意義尚顯不足。而“二次房改”中所提出的安居房建設(shè)是否能真正使人們在大城市安居樂業(yè)還需要在不斷的探索中找尋答案。