失信聯(lián)合懲戒的地方立法實(shí)踐及反思

汪亞楓，劉茂林

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073；2.湖北警官學(xué)院，湖北武漢 430035）

失信聯(lián)合懲戒發(fā)端于人民法院執(zhí)行環(huán)節(jié)，在破解“執(zhí)行難”的問題上取得了顯著效果。因此，其被廣泛借鑒應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的其他領(lǐng)域，一躍成為社會(huì)信用體系建設(shè)的重要支撐和核心機(jī)制，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。近幾年國家出臺(tái)大量的文件，影射出失信聯(lián)合懲戒制度從產(chǎn)生到發(fā)展的重要過程。原本只是應(yīng)用于司法領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒制度，逐漸向行政領(lǐng)域滲透蔓延，為其發(fā)展開辟了新的階段。①2014 年，國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》，我國社會(huì)信用體系建設(shè)全面展開。2015 年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出建立失信聯(lián)合懲戒制度。2016 年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，失信聯(lián)合懲戒制度正式在國家層面形成。2018 年，中共中央在《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》中指出，要建立健全失信聯(lián)合懲戒制度，黨的十九屆四中全會(huì)也指出要加強(qiáng)失信懲戒。2019 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》對失信聯(lián)合懲戒提出了具體要求。2020 年，中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025 年）》也明確提出要推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)，建立完善失信懲戒制度，推動(dòng)出臺(tái)社會(huì)信用方面的法律。失信聯(lián)合懲戒制度的實(shí)施方興未艾，在社會(huì)信用體系建設(shè)中正在發(fā)揮著積極有效的作用。有關(guān)于社會(huì)信用方面的全國性立法雖然尚未出臺(tái)，但是已經(jīng)納入了十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。目前，很多地方已經(jīng)有了地方立法先行先試的實(shí)踐，出臺(tái)了多部涉及失信聯(lián)合懲戒的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，積累了諸多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但這些地方性法規(guī)和政府規(guī)章之間差異性較大，立法技術(shù)參差不齊，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)操作標(biāo)準(zhǔn)異化等問題。本文對相關(guān)立法進(jìn)行實(shí)證分析，希冀為失信聯(lián)合懲戒地方立法的完善和全國性法律的出臺(tái)提供參考，加快推進(jìn)國家治理法治化進(jìn)程。

一、失信聯(lián)合懲戒的地方立法現(xiàn)狀

失信聯(lián)合懲戒制度是社會(huì)信用立法的核心內(nèi)容，全國性社會(huì)信用立法正在研究論證階段，雖尚未出臺(tái)，但在地方立法先行先試的過程中已經(jīng)出臺(tái)了大量的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，并且有關(guān)失信聯(lián)合懲戒的規(guī)范性文件也鋪天蓋地，囊括的社會(huì)領(lǐng)域十分廣泛，這為其發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為方便比較分析，本文從省級(jí)地方立法、設(shè)區(qū)的市地方立法以及規(guī)范性文件三個(gè)維度來歸納分析。

（一）省級(jí)地方立法

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有北京、上海、河北、河南等省級(jí)地方立法14 部（見表1），出臺(tái)時(shí)間主要集中在2015－2020 年之間。由此可見，2014 年國務(wù)院出臺(tái)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》對失信聯(lián)合懲戒的地方立法起到了積極的促進(jìn)和指導(dǎo)作用。此外，有天津、黑龍江、湖南、廣東、江蘇、甘肅、重慶、青海以及貴州等省級(jí)社會(huì)信用立法已經(jīng)形成了立法草案，處于公開征求意見狀態(tài)。在這14 部社會(huì)信用省級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，有河南、遼寧、山東以及浙江四個(gè)省份的地方性法規(guī)中對失信聯(lián)合懲戒有專章規(guī)定，且篇幅占比大，如《河南省社會(huì)信用條例》共有70 個(gè)條文，涉及失信聯(lián)合懲戒制度的有14 條，占比達(dá)20%，失信聯(lián)合懲戒制度的重要性可見一斑。其中，河南、遼寧、山東三個(gè)省份的地方性法規(guī)的施行日期均為2020 年，浙江省則為2018 年?？梢哉f，這四部地方性法規(guī)在一定程度上代表著地方最新立法動(dòng)態(tài)和立法水平，也能間接看出失信聯(lián)合懲戒獨(dú)立成章，使用大量法律條文進(jìn)行專門規(guī)定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和立法需求。

表1 涉及失信聯(lián)合懲戒的省級(jí)地方立法統(tǒng)計(jì)

（二）設(shè)區(qū)的市地方立法

除了省級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章之外，還有許多設(shè)區(qū)的市也相繼出臺(tái)有關(guān)失信聯(lián)合懲戒的社會(huì)信用地方性法規(guī)與政府規(guī)章，如《宿遷市社會(huì)信用條例》《南京市社會(huì)信用條例》《福州市社會(huì)信用管理辦法》等，因數(shù)量龐大，在此不一一列舉。自《立法法》修改，授予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)以來，地方立法活動(dòng)火熱開展，開啟了地方立法的新階段，失信聯(lián)合懲戒地方立法亦迎來了機(jī)遇。使用北大法寶數(shù)據(jù)庫，以“社會(huì)信用”為關(guān)鍵詞，檢索地方性法規(guī)1077 部（含尚未生效），除去省級(jí)地方立法，設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量也有一千多部。①如無特殊說明，本文數(shù)據(jù)均來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫。設(shè)區(qū)的市失信聯(lián)合懲戒地方立法在很大程度上能夠因地制宜，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況開展失信聯(lián)合懲戒，既是對上位法的進(jìn)一步實(shí)施，也是一種重要補(bǔ)充。

（三）規(guī)范性文件

規(guī)范性文件在行政領(lǐng)域具有法定的效力，是實(shí)施失信聯(lián)合懲戒制度的重要載體。以“失信聯(lián)合懲戒”為關(guān)鍵詞，檢索出地方規(guī)范性文件2408 部。檢索結(jié)果顯示，關(guān)于失信聯(lián)合懲戒的現(xiàn)行規(guī)范性文件主要分布于2016-2020 年。另外，截至目前，國家有關(guān)部門還聯(lián)合簽署了46 部聯(lián)合懲戒備忘錄。②數(shù)據(jù)來源于信用中國官網(wǎng)，http://credit.qj.gov.cn/staticPage/c6c43495-2ba1-4ec5-a195-00de51e bbe40.html，2020 年8 月8 日訪問。從中央到地方都發(fā)布了大量的失信聯(lián)合懲戒規(guī)范性文件，這說明失信聯(lián)合懲戒制度進(jìn)入了發(fā)展熱潮，同時(shí)也能在一定程度上看出地方立法需要有規(guī)范性文件作為補(bǔ)充和細(xì)化。

失信聯(lián)合懲戒地方立法已然呈蓬勃發(fā)展之勢，未來將會(huì)有更多擁有地方立法權(quán)的地方出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章。健全失信聯(lián)合懲戒制度對于信用中國的建設(shè)至關(guān)重要。長久來看，失信聯(lián)合懲戒制度必將更加成熟，社會(huì)信用體系亦將更加完善。但是，短期來看，目前失信聯(lián)合懲戒地方立法依然面臨著諸多困難，地方立法難度相當(dāng)大，如重慶市自2017 年將社會(huì)信用立法納入立法調(diào)研項(xiàng)目以來，立法草案經(jīng)歷過40 余次修改。[1]失信聯(lián)合懲戒是信用體系的核心機(jī)制和本質(zhì)特征，[2]失信聯(lián)合懲戒的地方立法實(shí)踐所積累的成功經(jīng)驗(yàn)需要推廣，存在的問題也亟待解決，如此才能完善社會(huì)信用體系和失信聯(lián)合懲戒地方立法體系，并為國家層面的社會(huì)信用法律的出臺(tái)奠定根基。

二、失信聯(lián)合懲戒的地方立法檢視

上文列舉的14 部省級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章基本可以描繪出失信聯(lián)合懲戒的地方立法現(xiàn)狀，通過對這14 部法律文本中有關(guān)失信聯(lián)合懲戒的條款進(jìn)行比較研究，不難發(fā)現(xiàn)出目前失信聯(lián)合懲戒存在的問題。

（一）對失信聯(lián)合懲戒制度本身的規(guī)制缺位

法治體系是國家治理體系的重要依托，[3]對失信聯(lián)合懲戒制度進(jìn)行法律規(guī)制，才能讓社會(huì)信用體系朝著法治化方向健康發(fā)展。失信懲戒會(huì)對企業(yè)和失信人員的聲譽(yù)、信譽(yù)造成諸多影響，[4]在社會(huì)信用體系建設(shè)中，給予失信主體一定的懲罰措施十分必要，而更為重要的是對失信聯(lián)合懲戒制度本身的監(jiān)督和規(guī)制。伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張性，失信聯(lián)合懲戒制度在行政領(lǐng)域亦呈井噴之勢，對社會(huì)信用體系的發(fā)展和失信主體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了十分重要的影響，但對該制度本身的法律規(guī)制卻處于缺位狀態(tài)。地方對失信聯(lián)合懲戒的制定主體有不同的規(guī)定，各級(jí)行政機(jī)關(guān)都能夠成為制定主體，實(shí)施主體涵蓋行政機(jī)關(guān)、市場主體、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等，關(guān)于失信聯(lián)合懲戒的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件多達(dá)上千部，涉及領(lǐng)域廣泛。如此龐大的一個(gè)制度尚無機(jī)制對其進(jìn)行法律規(guī)制和監(jiān)管，失信主體的合法權(quán)益如何能夠得到源頭上的保障？實(shí)踐中，對失信主體產(chǎn)生最直接影響的應(yīng)當(dāng)是數(shù)量龐大的地方規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件在出臺(tái)之前是否進(jìn)行過專門的合法性審查值得深究。此外，失信聯(lián)合懲戒中的“聯(lián)合”該作何理解，“聯(lián)合”的范圍和邊界是什么？對此尚無定論。對于失信聯(lián)合懲戒制度本身，不管其是否違反“一事不再罰”抑或是“一事多罰”，①胡建淼教授認(rèn)為失信聯(lián)合懲戒違反“一事不再罰”原則，而王偉教授則認(rèn)為對失信主體的懲戒是“多罰”而不是“再罰”，是一種“事后評價(jià)”。無疑都增加了失信主體的實(shí)體負(fù)擔(dān)，因而對該制度本身的規(guī)制萬不可缺。

（二）失信行為的種類劃分標(biāo)準(zhǔn)參差不齊

失信行為的種類劃分是適用何種懲戒措施的先決條件，將某一失信行為準(zhǔn)確歸類，影響著失信主體的實(shí)體權(quán)利，對失信主體所要承擔(dān)的后果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。在實(shí)踐中，有些地方依據(jù)行政處罰的結(jié)果，將失信行為劃分為三類，即一般（較輕）失信行為、嚴(yán)重失信行為和較重失信行為。②參見興化市統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于做好統(tǒng)計(jì)失信行為分類工作的通知》（興統(tǒng)〔2014〕23 號(hào)）、《清遠(yuǎn)市重點(diǎn)人群守信激勵(lì)、失信懲戒管理暫行辦法（試行）》等。而在地方立法實(shí)踐中，失信行為一般只作兩類區(qū)分，即一般失信行為和嚴(yán)重失信行為。即便如此，在上述14 部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，鮮有條款對一般失信行為詳細(xì)規(guī)定，對嚴(yán)重失信行為有具體規(guī)定的也只有河南、山東和湖北三個(gè)省份。并且這三個(gè)省份在立法中均是以列舉式的方式規(guī)定何種行為屬于嚴(yán)重失信行為，且標(biāo)準(zhǔn)各異?！逗幽鲜∩鐣?huì)信用條例》第33 條列舉了十大類嚴(yán)重失信行為，《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》第29 條規(guī)定了五種行為屬于嚴(yán)重失信行為，且均被河南省列舉的十種嚴(yán)重失信行為所涵蓋。而《山東省社會(huì)信用條例》第29 條規(guī)定的五種失信行為，其中有四種與河南省、湖北省的標(biāo)準(zhǔn)一致，但不同的是，山東省將“拒不履行法定義務(wù)，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公信力的行為”也作為嚴(yán)重失信行為。此外，在這三部地方性法規(guī)的條文中，還有一個(gè)極為重要的表述：河南、山東兩省在認(rèn)定失信主體不履行生效法律文書時(shí)，表述為“拒不履行”，而湖北省的表述為“有能力履行但拒不履行”。二者表述不同，結(jié)果千差萬別，是兩個(gè)完全不一樣的概念。

地方性法規(guī)作為地方立法中具有最高效力的法律文件，應(yīng)當(dāng)對失信行為的種類作出明確和一致的區(qū)分。實(shí)踐中有諸多較低位階的法律文件對失信行為作具體歸類，但如果只以規(guī)范性文件或是地方政府規(guī)章的形式加以規(guī)定，容易出現(xiàn)因法律位階低而引發(fā)同一失信行為卻面臨不同懲戒措施的尷尬局面。

（三）失信主體的救濟(jì)措施缺失

沒有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利。為失信主體開拓救濟(jì)渠道是失信聯(lián)合懲戒制度的一體兩面，二者不可偏廢，缺一不可。失信聯(lián)合懲戒的一般表現(xiàn)形式為取消或限制優(yōu)惠待遇、重點(diǎn)督察、禁止進(jìn)入特定領(lǐng)域、禁止特定任職資格、增加交易成本等，但無論是何種形式，其實(shí)質(zhì)都是對失信主體合法權(quán)利的克減。因此，對失信主體進(jìn)行法律救濟(jì)尤為必要。在社會(huì)信用體系的建構(gòu)中，失信聯(lián)合懲戒是能夠發(fā)揮積極功效的核心機(jī)制，同時(shí)也是社會(huì)信用體系建設(shè)中迄今為止頗具威懾力亦具侵害性的手段之一。[5]然而，懲戒只是建設(shè)社會(huì)信用體系的一個(gè)重要抓手，而并不是最終的目的。從地方立法實(shí)踐中可以看到，對失信主體的救濟(jì)措施最多僅是一個(gè)模糊性表達(dá)，實(shí)施難度大，缺乏實(shí)際意義，更有甚者，在一些地方的信用立法中沒有對失信主體的救濟(jì)條款。如《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》第31 條規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)決定對失信信用主體采取懲戒措施的，應(yīng)當(dāng)告知實(shí)施理由、依據(jù)和救濟(jì)途徑以及解除懲戒措施的條件”。如前所述，權(quán)利救濟(jì)的重要程度不亞于失信聯(lián)合懲戒，用大量篇幅規(guī)定如何懲戒，但是對于如何救濟(jì)卻一筆帶過。該條款雖然提到了“救濟(jì)途徑”，但對于救濟(jì)途徑究竟為何，其使用程序、具體方式卻沒有明確說明。內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省和河南省等少數(shù)地方的社會(huì)信用立法也是類似的模糊性表達(dá)和概括性條款。當(dāng)然，這還是比較樂觀的現(xiàn)象，尚有更多地方的信用立法對“救濟(jì)途徑”只字未提。這種立法現(xiàn)象的存在并不是法治進(jìn)步的表現(xiàn)，反而極有可能為公權(quán)力侵犯私權(quán)利提供一條隱藏的通道，對公民合法權(quán)益的保護(hù)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)性威脅。

近年來中國立法學(xué)的發(fā)展有目共睹，積累的立法經(jīng)驗(yàn)寶貴而豐富。對失信聯(lián)合懲戒立法來說，中國立法學(xué)不存在技術(shù)上的難題，而更多的立法困難在于無法對失信行為予以囊括。這個(gè)困難是隨著社會(huì)發(fā)展而動(dòng)態(tài)變化的，因而無法完全解決。但充分保障公民合法權(quán)益，提供更加完善的救濟(jì)途徑是立法者有能力而為之的。

（四）地方失信聯(lián)合懲戒體系互異

有關(guān)失信聯(lián)合懲戒的法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件數(shù)量龐大，覆蓋范圍之廣，但實(shí)則雜亂無章，毫無體系可言。以上文表1 中所列舉的14 部地方性法規(guī)與政府規(guī)章為研究基礎(chǔ)，進(jìn)一步分析失信聯(lián)合懲戒制度之具體內(nèi)容（見表2）。

表2 地方立法中失信聯(lián)合懲戒制度概況

在這14 部法律文本中，沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)失信聯(lián)合懲戒定義的條款，目前理論界和信用信息主管部門亦沒有對失信聯(lián)合懲戒進(jìn)行過正式的定義，其概念、特征以及本質(zhì)等要素有待進(jìn)一步探索。在這些基礎(chǔ)問題沒有廓清之前，失信聯(lián)合懲戒制度的發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)很多問題，其體系便難以完備，各地方便難以做到制度的有機(jī)統(tǒng)一。如表2 所示，有關(guān)失信聯(lián)合懲戒的14 部法律規(guī)范中，法律位階不同，有6 部屬于地方政府規(guī)章，有8 部屬于地方性法規(guī)。具體來看，該14 個(gè)地方中，有山東、湖北以及內(nèi)蒙古3 個(gè)地方在立法中規(guī)定省、自治區(qū)人民政府為失信聯(lián)合懲戒的制定主體，其余11 個(gè)地方對失信聯(lián)合懲戒制定主體的規(guī)定各異，而《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》未明確規(guī)定失信聯(lián)合懲戒制度的制定主體。此外，對失信聯(lián)合懲戒的實(shí)施主體亦有不同的規(guī)定，如從北京市和內(nèi)蒙古自治區(qū)的立法中可以看出行政機(jī)關(guān)是失信聯(lián)合懲戒的實(shí)施主體，而上海市則規(guī)定實(shí)施主體為行業(yè)協(xié)會(huì)、行政機(jī)關(guān)，山東省則規(guī)定有關(guān)部門和單位是實(shí)施主體等。此外，不同地方對于懲戒措施的設(shè)置也有不同的規(guī)定。以河北省與河南省的立法為例，《河北省社會(huì)信用條例》規(guī)定，對于失信主體應(yīng)當(dāng)采取六種懲戒措施，而《河南省社會(huì)信用條例》規(guī)定的懲戒措施則在河北省的六種懲戒措施基礎(chǔ)之上，增加了一種，即“在實(shí)施行政許可等工作中，列為重點(diǎn)審查對象，不適用告知承諾等簡化程序”。此外，河南省還規(guī)定對于嚴(yán)重失信行為，可以采取限制高消費(fèi)等九種懲戒措施。各地對于失信聯(lián)合懲戒的不同規(guī)定造成了制度制定與實(shí)施上的差異化，實(shí)際上還會(huì)引發(fā)失信行為認(rèn)定與懲戒措施執(zhí)行的多重標(biāo)準(zhǔn)，這將會(huì)極大限制該制度的發(fā)展。

三、失信聯(lián)合懲戒地方立法的基本遵循

通過立法建立健全失信聯(lián)合懲戒制度，推進(jìn)誠信建設(shè)，優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)法治中國的必由之路。完善以失信聯(lián)合懲戒為核心制度的社會(huì)信用體系，是推進(jìn)國家治理法治化的有機(jī)組成部分。就此而言，失信聯(lián)合懲戒制度應(yīng)當(dāng)受到法治國原則的規(guī)范和約束，具言之，失信聯(lián)合懲戒的地方立法要以合法原則、后果與行為相當(dāng)、必要限度以及責(zé)任自負(fù)為基本遵循。

（一）合法原則

合法原則指的是失信聯(lián)合懲戒制度從立法到實(shí)施的整個(gè)過程均應(yīng)當(dāng)符合法律的規(guī)定。失信聯(lián)合懲戒制度的立法權(quán)限、制定主體、實(shí)施主體、懲戒措施的設(shè)定等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)在法律的框架之下進(jìn)行。

第一，失信聯(lián)合懲戒的立法權(quán)限要符合法律規(guī)定，既不能越位立法，也不能抵觸上位法。根據(jù)《立法法》第72 條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”和“歷史文化保護(hù)”三個(gè)授權(quán)事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)可以對這三個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行相關(guān)的失信聯(lián)合懲戒立法。除此之外，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)不得越位立法。另外，地方立法機(jī)關(guān)在失信聯(lián)合懲戒立法時(shí)還要遵循上位法的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行立法時(shí)除了要維護(hù)法制統(tǒng)一，還要獲得省級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法批準(zhǔn)。第二，失信聯(lián)合懲戒制度的制定主體與實(shí)施主體要符合法律規(guī)定，沒有獲得授權(quán)的單位和組織不得進(jìn)行制定和實(shí)施?，F(xiàn)行的地方社會(huì)信用立法應(yīng)當(dāng)遵守省級(jí)地方性法規(guī)、政府規(guī)章對于失信聯(lián)合懲戒制度制定主體與實(shí)施主體的規(guī)定（同表2）。第三，懲戒措施的設(shè)定要合法合規(guī)。懲戒措施主要表現(xiàn)為對失信主體權(quán)利的克減和義務(wù)的增加，對于地方立法機(jī)關(guān)無權(quán)設(shè)定的懲戒措施則不得設(shè)定。同時(shí)，懲戒措施的設(shè)定要充分尊重與保障公民基本權(quán)利。根據(jù)《立法法》第8 條的規(guī)定，對于國家保留事項(xiàng)地方不得立法，如對“稅率的確定”，地方在設(shè)定失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)不得提高稅率、增加失信主體應(yīng)繳納的稅費(fèi)等。隨著失信聯(lián)合懲戒制度在行政領(lǐng)域的應(yīng)用，許多懲戒措施呈現(xiàn)出行政處罰性，因而還要依照《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，對于地方無權(quán)設(shè)定的懲戒措施，不得違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而設(shè)定。

（二）后果與行為相當(dāng)

后果與行為相當(dāng)是說采取失信聯(lián)合懲戒措施要考慮失信行為的嚴(yán)重程度，既不能過輕也不能過重，充分考慮違法違約行為的性質(zhì)及其后果，避免過罰失當(dāng)。[6]正如刑法中的罪責(zé)刑相適應(yīng)原則和行政法領(lǐng)域的比例原則一樣，失信聯(lián)合懲戒領(lǐng)域中的懲戒措施與失信行為也要相適應(yīng)、成比例。后果與行為相當(dāng)應(yīng)當(dāng)至少包含以下三種含義：其一是失信主體的失信行為顯著輕微，所產(chǎn)生的消極影響可以輕易消除，則不必要采取聯(lián)合懲戒措施對失信主體進(jìn)行懲罰；其二是懲戒措施的輕重應(yīng)與失信行為的嚴(yán)重程度相適應(yīng)，對于一般失信行為應(yīng)采取較輕程度的懲戒措施，對于嚴(yán)重失信行為應(yīng)采取較重程度的懲戒措施；其三是指懲戒措施的實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)在自由裁量的范圍內(nèi)理性作出懲戒決定，把握好懲罰幅度，依法依規(guī)、合情合理行使自由裁量權(quán)。特別是在對嚴(yán)重失信行為的處理當(dāng)中，地方立法實(shí)踐中的做法較為寬泛，對此應(yīng)當(dāng)作出限縮解釋?！逗幽鲜∩鐣?huì)信用條例》第32 條與第34 條規(guī)定的是對一般失信行為與嚴(yán)重失信行為的懲戒措施，但是第32 條還規(guī)定了對待嚴(yán)重失信主體，不僅要采取第32 條規(guī)定的七種懲戒措施，還應(yīng)當(dāng)采取第34 條規(guī)定的九種懲戒措施。失信聯(lián)合懲戒本身就是對失信主體的額外處罰，所以嚴(yán)重失信主體面臨的懲戒措施力度很大，接受的負(fù)擔(dān)更多?；诖?，對于第32 條和第34 條的所列舉的兜底條款“國家和本省規(guī)定的其他懲戒措施”務(wù)必作限縮解釋，對相關(guān)條款也應(yīng)當(dāng)作狹義上的理解。當(dāng)然，法律的實(shí)施也不宜過于畏手畏腳，在懲罰失信主體時(shí)，也應(yīng)當(dāng)做到讓失信主體的失信成本高于失信收益。[7]

（三）必要限度

必要限度是指對失信主體實(shí)施的懲戒措施與失信行為之間不僅具有必要的關(guān)聯(lián)，還應(yīng)當(dāng)遵循一定的限度?！氨匾毕薅ǖ氖菓徒浯胧┑姆N類，“限度”限定的是懲戒措施的實(shí)施程度。在懲戒措施的制定和實(shí)施過程中都應(yīng)當(dāng)遵循必要限度，保障失信主體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)良法善治。必要限度與公法領(lǐng)域中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則有一定的重合但又不完全等同，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則指的是行政機(jī)關(guān)的行政行為與人民的付出之間，若無實(shí)質(zhì)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不得互相結(jié)合，禁止“與事件無關(guān)之考慮”。[8]而失信聯(lián)合懲戒制度下的必要限度則包含了兩點(diǎn)內(nèi)容：其一是說決定對失信主體實(shí)施懲戒措施的單位或組織想要實(shí)現(xiàn)的目的或效果與采取的懲戒措施之間應(yīng)當(dāng)有必要的關(guān)聯(lián)，對于“此領(lǐng)域”的失信行為則不宜課以“彼領(lǐng)域”的懲戒措施；其二是說失信聯(lián)合懲戒中想要“聯(lián)合”的范圍不是無邊界的，“處處受限”也應(yīng)當(dāng)是有邊界的，而此中的“處處”范圍有多大，領(lǐng)域有多廣，都涉及“限度”的問題。例如，曾經(jīng)一度在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)熱議的高鐵“霸座”現(xiàn)象，某地方對失信主體的懲戒措施之一為“限制高消費(fèi)”，假使該地方有人在高鐵上“霸座”被記錄為失信主體，那么對其進(jìn)行高消費(fèi)限制就存在合理性爭議。

（四）責(zé)任自負(fù)

責(zé)任自負(fù)是指對失信主體的懲罰只能限定于失信主體自身，而不能波及其他與失信行為無關(guān)的單位或者個(gè)人。如果說合法原則、后果與行為相當(dāng)以及必要限度是對失信主體合法權(quán)益的保障，責(zé)任自負(fù)則是對與失信主體有一定社會(huì)關(guān)系的其他單位或者個(gè)人合法權(quán)益的保障。責(zé)任自負(fù)也包含兩點(diǎn)內(nèi)容：其一是要保證失信主體承擔(dān)失信責(zé)任，接受懲罰；其二是要保證與失信行為無關(guān)的單位或者個(gè)人不受牽連?，F(xiàn)代社會(huì)中，每一個(gè)人都是獨(dú)立的自然人，行為人對自己的行為負(fù)責(zé)，并且無需對他人的行為負(fù)責(zé)，此乃法治的體現(xiàn)，失信聯(lián)合懲戒制度自然應(yīng)當(dāng)秉承責(zé)任自負(fù)的原則?！豆珓?wù)員法》第26 條雖然規(guī)定了“被依法列為失信聯(lián)合懲戒對象的”不得錄用為公務(wù)員，但卻沒有規(guī)定其親屬也不得被錄用為公務(wù)員，然而實(shí)踐中出現(xiàn)很多父母被列為失信被執(zhí)行人而子女報(bào)考公務(wù)員、轉(zhuǎn)學(xué)等卻屢屢受限的案例。這種做法雖然在一定程度上可以促使失信被執(zhí)行人履行相關(guān)義務(wù)，但是對第三人的合法權(quán)利造成了侵害，不符合現(xiàn)代法治的基本原則?！赌暇┦猩鐣?huì)信用條例》第42 條第4 款規(guī)定了“不得對失信主體以外的第三人實(shí)施社會(huì)信用懲戒措施”，很好地踐行了現(xiàn)代法治原則，明確了失信主體應(yīng)當(dāng)責(zé)任自負(fù)而不牽連他人。

四、失信聯(lián)合懲戒地方立法的完善路徑

失信聯(lián)合懲戒是當(dāng)前社會(huì)信用立法中的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)，[9]其制度的完善將影響著整個(gè)社會(huì)信用體系功能的運(yùn)轉(zhuǎn)。對于實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，想要從根本上解決，就需要從制度的本身尋求答案。對于失信聯(lián)合懲戒所面臨的困境，需要在立法中建立規(guī)范，完善規(guī)范，使問題在源頭上能夠得到有效解決。

（一）加強(qiáng)法律控制，對相關(guān)法律文件進(jìn)行合法性審查

法律規(guī)范是失信聯(lián)合懲戒制度運(yùn)轉(zhuǎn)的根基，法律法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件對失信聯(lián)合懲戒的設(shè)計(jì)直接決定了制度未來的實(shí)施形態(tài)。在制度實(shí)施過程中出現(xiàn)侵害失信主體權(quán)利的問題，對其進(jìn)行救濟(jì)，屬于實(shí)施環(huán)節(jié)的救濟(jì)，是信用體系建設(shè)的次生問題。而對涉及失信聯(lián)合懲戒制度的法律法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件進(jìn)行法律控制，在制定環(huán)節(jié)最大限度保障合法權(quán)利，是信用體系建設(shè)的原生問題，其重要程度不亞于救濟(jì)機(jī)制的設(shè)定。當(dāng)然，二者都是不可或缺的。

對于法律法規(guī)和規(guī)章的合法性審查，實(shí)踐中已有成型的解決機(jī)制，而更容易出現(xiàn)合法性風(fēng)險(xiǎn)的是諸多規(guī)范性文件。近年來，每年都會(huì)撤銷、糾正大量的違法規(guī)范性文件。[10]如何解決失信聯(lián)合懲戒規(guī)范性文件的“不規(guī)范”問題，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)務(wù)之急。一般事項(xiàng)的規(guī)范性文件管轄范圍多是單一領(lǐng)域，而失信聯(lián)合懲戒的特殊性在于“聯(lián)合”的多領(lǐng)域、“聯(lián)合”的廣泛性提高了合法性審查的難度。應(yīng)當(dāng)開通專門的合法性審查渠道，并涵蓋事前審查和事后審查。第一，事前審查。制定失信聯(lián)合懲戒規(guī)范性文件的牽頭單位應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他相關(guān)的部門，組成合法性審查聯(lián)合工作組，根據(jù)信用法律法規(guī)和規(guī)章以及上級(jí)部門的規(guī)范性文件，逐一對照，對于違反上位法的規(guī)定，要及時(shí)予以刪除或修改。制定機(jī)關(guān)自我審查之后，還應(yīng)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)或政府備案。第二，事后審查。對于已經(jīng)生效的規(guī)范性文件，造成失信主體權(quán)利受損的，失信主體有權(quán)向制定機(jī)關(guān)的上級(jí)部門提起復(fù)議或人民法院提起訴訟，并附帶規(guī)范性文件審查。若規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)該規(guī)范性文件存在違法之處或因法律環(huán)境的變化已經(jīng)不合時(shí)宜，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出修改、撤銷或是廢止。

（二）明確區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將失信行為分門別類

地方現(xiàn)行的社會(huì)信用立法普遍將失信行為分為一般失信行為和嚴(yán)重失信行為，然而，二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)卻難以統(tǒng)一。目前在地方立法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了不對輕微失信行為予以信用懲戒的人性化趨勢，如《江蘇省社會(huì)信用條例（草案）》（征求意見稿）第26 條規(guī)定：“信用主體的輕微失信行為記入失信行為記錄，不進(jìn)行披露和信用懲戒?！敝匾氖牵獙{入信用懲戒范圍的失信行為進(jìn)行類型化整合和精細(xì)化區(qū)分。而失信聯(lián)合懲戒是一個(gè)極其龐大的系統(tǒng)，既有違反社會(huì)治安的失信行為，也有破壞民商事法律關(guān)系的失信行為，更有進(jìn)行刑事犯罪的失信行為，故對失信行為不能一概而論，籠統(tǒng)劃分。

失信界定是失信聯(lián)合懲戒的基礎(chǔ)，[11]直接關(guān)系失信主體的權(quán)利義務(wù)變化。失信行為劃分“一刀切”的亂象應(yīng)當(dāng)極力避免，僅區(qū)分失信輕重程度還不足以稱為精細(xì)化管理，[12]建議從橫縱兩個(gè)維度確定區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即橫向上先將失信行為按照社會(huì)領(lǐng)域分門別類，縱向上按照不同領(lǐng)域分類后再將失信行為進(jìn)行程度劃分。具體而言，在失信聯(lián)合懲戒立法中規(guī)定，由失信聯(lián)合懲戒制定主體或者社會(huì)信息主管部門將失信行為按照行政領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、刑事領(lǐng)域以及社會(huì)生活等領(lǐng)域等標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)歸類，再由前述各個(gè)領(lǐng)域的省級(jí)主管部門對該領(lǐng)域內(nèi)的失信行為作程度劃分，即一般失信行為和嚴(yán)重失信行為。在作程度劃分時(shí)，應(yīng)按照懲戒法定性的要求，考察信用主體違法行為嚴(yán)重性和主觀故意性。[13]一方面，信用懲戒的覆蓋面廣，對失信主體的影響較大，應(yīng)當(dāng)確保遵循后果與行為相當(dāng)原則。若失信主體的失信行為顯著輕微，能夠及時(shí)糾正或已經(jīng)糾正，則不宜納入懲戒范圍。另一方面，要重點(diǎn)關(guān)注失信主體的主觀方面。若失信主體的主觀心理狀態(tài)為過失，也不應(yīng)當(dāng)納入懲戒范圍。這是因?yàn)閷τ谑胖黧w來說，其已經(jīng)為違法失信行為承擔(dān)過法律責(zé)任（民事、行政或刑事責(zé)任），而過失行為并不是出于其真正意愿，與誠實(shí)信用原則聯(lián)系不大，因而不宜對過失失信主體實(shí)施信用懲戒。

（三）完善立法設(shè)計(jì)，建立失信主體救濟(jì)機(jī)制

有權(quán)利，必有救濟(jì)。對失信主體進(jìn)行法律救濟(jì)是現(xiàn)代法治的必然要求和應(yīng)有之義。在失信聯(lián)合懲戒體系尚不完善的情況下，失信主體的合法權(quán)利很容易受到公權(quán)力的侵犯，即使是在法律規(guī)范完備的情況下，也難免存在違法執(zhí)行的情形。在“聯(lián)合”領(lǐng)域不斷擴(kuò)張的背景下，亟待立法建立完善的失信主體救濟(jì)機(jī)制，在頂層設(shè)計(jì)上保障失信主體合法權(quán)益。

復(fù)議和訴訟是傳統(tǒng)的救濟(jì)方式，不足以完全保障失信主體的合法權(quán)利。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建新型的救濟(jì)機(jī)制，給予失信主體與懲戒實(shí)施主體之間更多的自主解決爭議的法律空間。這種新型的救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)環(huán)節(jié)，即異議、申訴、信息更正與刪除、信用修復(fù)。第一，異議。失信主體對被列入失信聯(lián)合懲戒名單有異議的，可以以書面或者口頭形式向?qū)嵤C(jī)關(guān)提出，有事實(shí)依據(jù)的還應(yīng)當(dāng)提交相應(yīng)的事實(shí)材料。實(shí)施機(jī)關(guān)在收到材料后應(yīng)當(dāng)記錄在案，并在一定的合理期限內(nèi)進(jìn)行異議審查，以書面形式告知異議申請人處理進(jìn)度和結(jié)果。在異議期間，對異議申請人的信用懲戒應(yīng)當(dāng)暫停。第二，申訴。申訴是對異議的一道保障，若異議申請人對異議的處理結(jié)果不認(rèn)可，可以向?qū)嵤C(jī)關(guān)的上級(jí)部門提出申訴，上級(jí)部門在一定的合理期限內(nèi)對事實(shí)展開調(diào)查，并以書面形式將處理結(jié)果告知申請人。申訴期間，對異議申請人的信用懲戒應(yīng)當(dāng)暫停，但異議和申訴的期限不計(jì)入失信主體的失信信息保存期限。第三，信息更正與刪除。在對失信主體的懲戒期間，若實(shí)施機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)事實(shí)有誤，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷懲戒決定，立即將失信主體的失信信息予以刪除。對失信主體造成一定負(fù)面社會(huì)影響的，實(shí)施機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)公開致歉，幫助失信主體消除影響。此外，對于已經(jīng)經(jīng)過失信信息保存期限的，亦應(yīng)當(dāng)及時(shí)刪除不良記錄。第四，信用修復(fù)。在懲戒期間，失信主體主動(dòng)履行義務(wù)或者改正失信行為的，可以向?qū)嵤C(jī)關(guān)提出信用修復(fù)申請。實(shí)施機(jī)關(guān)經(jīng)過審查后可以刪除失信主體的失信信息，解除對失信主體的懲戒措施。

（四）推進(jìn)社會(huì)信用法律出臺(tái)，構(gòu)建統(tǒng)一的失信聯(lián)合懲戒體系

地方立法應(yīng)當(dāng)與上位法保持協(xié)同性，地方立法的先行先試對推動(dòng)地方立法的完善有著重要的意義，但維護(hù)法制統(tǒng)一原則，與上位法相協(xié)調(diào)，不越權(quán)不抵觸，是地方立法的“底線”。目前在沒有出臺(tái)失信聯(lián)合懲戒的全國性法律的情況下，地方立法工作應(yīng)當(dāng)以較高法律位階的行政法規(guī)為藍(lán)本，避免出現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒標(biāo)準(zhǔn)的異化。雖然社會(huì)信用立法已經(jīng)納入立法規(guī)劃，但是立法條件不成熟，需要進(jìn)一步論證，所以短期內(nèi)仍無望出臺(tái)。目前，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定失信聯(lián)合懲戒，其合法性存在一定的爭議。[14]在此背景下，構(gòu)建統(tǒng)一的失信聯(lián)合懲戒體系，可以分為兩步走，根據(jù)《立法法》第65 條的相關(guān)規(guī)定，先由全國人大授權(quán)及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院，在地方立法實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡早制定出失信聯(lián)合懲戒具體實(shí)施細(xì)則，待立法條件成熟后，再由國務(wù)院提請全國人大及其常委會(huì)制定法律。

當(dāng)前跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒已經(jīng)在全國各地如火如荼地開展，卻因?yàn)槿鄙俳y(tǒng)一的上位法依據(jù)而標(biāo)準(zhǔn)各異。在完善全國性立法的前提下，構(gòu)建統(tǒng)一的失信聯(lián)合懲戒體系應(yīng)當(dāng)具體從制定主體、實(shí)施主體、失信行為的認(rèn)定、懲戒程序以及懲戒措施的設(shè)定等方面出發(fā)。第一，制定主體。“聯(lián)合”決定了該制度無法由單獨(dú)的某個(gè)單位或者部門來實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)由多方合作共同完成，考慮到各個(gè)地方的地方特色、立法水平等實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)由設(shè)區(qū)的市人大或人民政府統(tǒng)一制定。第二，實(shí)施主體。實(shí)施主體的確定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行授權(quán)，對于有權(quán)實(shí)施懲戒的單位應(yīng)當(dāng)明確在立法中予以明確，對于無權(quán)實(shí)施懲戒的單位則堅(jiān)決不得違法授權(quán)。第三，失信行為的認(rèn)定。對失信行為的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮失信主體的主觀方面，也要兼顧該行為是否具有社會(huì)影響力，是否限制了他人合法權(quán)利的行使等因素，避免“一刀切”的情況。第四，懲戒程序。形式正義是看得見的正義，在行政法領(lǐng)域，行政行為合法有效必然要求程序合法。懲戒程序要根據(jù)國家和省級(jí)關(guān)于失信聯(lián)合懲戒的相關(guān)文件來設(shè)定，讓失信信息的采集、報(bào)送、公示、清除等環(huán)節(jié)更加規(guī)范透明。第五，懲戒措施的設(shè)定。懲戒措施涉及失信主體的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《立法法》第82 條的規(guī)定，在無上位法依據(jù)的情況下，地方政府規(guī)章不得作出增加失信主體義務(wù)和減損權(quán)利的規(guī)定。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，合法設(shè)定懲戒措施。

結(jié)語

社會(huì)信用體系建設(shè)不僅關(guān)乎誠信建設(shè)的問題，更關(guān)乎國家治理的問題。[15]作為國家治理的一個(gè)組成部分，失信聯(lián)合懲戒制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)置于國家治理的框架下來考量。改革開放以來，市場活力得到充分釋放，市場經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，但是市場經(jīng)濟(jì)賴以生存的誠信根基卻遭到了一定程度的侵蝕，失信聯(lián)合懲戒不得不承擔(dān)起懲罰失信行為、倒逼誠實(shí)守信的歷史使命。實(shí)際上，失信聯(lián)合懲戒的開展也是為了應(yīng)對復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境而必須作出的重要改革抉擇，構(gòu)建統(tǒng)一、有效的失信聯(lián)合懲戒體系迫在眉睫。強(qiáng)化失信聯(lián)合懲戒的制度實(shí)施，在法律層面精準(zhǔn)定位失信聯(lián)合懲戒責(zé)任，同樣是現(xiàn)階段的重要任務(wù)。而失信聯(lián)合懲戒責(zé)任往往夾雜于傳統(tǒng)法律責(zé)任之中，建立在傳統(tǒng)法律責(zé)任之上，這就產(chǎn)生了失信聯(lián)合懲戒責(zé)任是“再罰”還是“多罰”的思考。將失信聯(lián)合懲戒責(zé)任作為一種新型法律責(zé)任，與傳統(tǒng)的民事、刑事和行政責(zé)任并列，[16]可作為一種路徑選擇。在法治道路上，要注意保護(hù)好公民基本權(quán)利，還要特別注意失信聯(lián)合懲戒不能只約束公民和企業(yè)，政府誠信問題亦應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。社會(huì)信用體系作為國家治理體系的重要環(huán)節(jié)，要在地方立法的實(shí)踐中找到最佳路徑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用體系的法治化和規(guī)范化。