泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的法治保障

蘇榮瞬

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，截止至2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成，但離“鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的全面實(shí)現(xiàn)仍有一定距離。近年來，泛珠三角地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中，雖然鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)提升顯著，但是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境遭到破壞的現(xiàn)狀也屢屢出現(xiàn)。泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵不僅僅是提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，更要處理好經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村生態(tài)的關(guān)系，不能走“先破壞，再治理”的老路。

一、法治保障鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的必要性

1.農(nóng)民環(huán)境權(quán)保障不足。新時(shí)代農(nóng)民是農(nóng)村的主人，泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村振興旨在提升農(nóng)民權(quán)益，但也不能因此減損農(nóng)民環(huán)境權(quán)。目前學(xué)界認(rèn)為農(nóng)民環(huán)境權(quán)是指農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)所享有的各種環(huán)境權(quán)，主要包括在適宜的環(huán)境下的生存權(quán)、環(huán)境收益分配權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)等。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要大力進(jìn)行鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中往往容易產(chǎn)生環(huán)境破壞問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)被嚴(yán)重破壞，農(nóng)民環(huán)境權(quán)也因此受損。鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)是鏈接鄉(xiāng)村振興與保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)的重要一環(huán)，因而用法治的力量充分保障泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)對(duì)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的保護(hù)有重要意義。

2.重污染產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和城市環(huán)境污染問題的高壓打擊，大量的高污染企業(yè)“逃向”農(nóng)村地區(qū)，城市污染逐漸向農(nóng)郊轉(zhuǎn)移和分散。泛珠三角地區(qū)某縣大型養(yǎng)殖場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)部門的嚴(yán)厲打擊下，逃向了農(nóng)村，造成該村常年惡臭，水源也遭到污染。城市里的勞動(dòng)密集型及重污染產(chǎn)業(yè)逐漸失去了市場(chǎng)紅利，需要尋求新的增長(zhǎng)點(diǎn)，除了大力研發(fā)新技術(shù)外，還得尋求廉價(jià)勞動(dòng)力。事實(shí)上，這些企業(yè)除向國(guó)外落后地區(qū)轉(zhuǎn)移外，也不乏部分企業(yè)向國(guó)內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。為了脫貧致富，往往不顧企業(yè)的生態(tài)污染指標(biāo)，用生態(tài)環(huán)境來換取短暫的經(jīng)濟(jì)激增點(diǎn)。

3.“綠水青山”被嚴(yán)重破壞。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民受教育程度普遍較低，生態(tài)保護(hù)意識(shí)差，污染水土、過度砍伐森林資源的事情時(shí)有發(fā)生。通過裁判文書網(wǎng)的檢索，截止2020年7月上旬，全國(guó)僅濫伐林木所涉的刑事犯罪判決就有56208 份，泛珠三角地區(qū)有33086份，占比58.9%，在全國(guó)中占比超過一半，足以可見泛珠三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

二、鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)法治保障的現(xiàn)狀

1.鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)立法部分缺位。目前，我國(guó)現(xiàn)行有效的保障生態(tài)文明的法律主要出現(xiàn)在環(huán)境法部門，經(jīng)濟(jì)法、民法、刑法部門也略有涉及。近日，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》已經(jīng)提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，其中第五章，第三十三條至第三十九條的規(guī)定均與生態(tài)保護(hù)有關(guān)，足以可見鄉(xiāng)村生態(tài)文件建設(shè)的立法重要性。而我國(guó)目前并沒有涉及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的專門立法，僅在《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》中規(guī)定“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)自覺維護(hù)鄉(xiāng)村容貌衛(wèi)生、美化環(huán)境”等。因此，泛珠三角地區(qū)可以先于全國(guó)立法，立地方生態(tài)文明治理之法，振興泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。

2.基層法治隊(duì)伍執(zhí)法不嚴(yán)。我國(guó)的行政體制為國(guó)省市縣鄉(xiāng)五級(jí)制，農(nóng)村僅有基層群眾自治組織，而基層群眾自治組織隊(duì)伍法治素養(yǎng)有待提高，甚至部分基層管理者沒有高等學(xué)歷，更沒有足夠的法學(xué)素養(yǎng)。在實(shí)踐中，泛珠三角地區(qū)基層法治隊(duì)伍執(zhí)法不嚴(yán)的原因主要有以下幾個(gè)：首先，執(zhí)法者基于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)鄰的關(guān)系，常常徇私舞弊，面對(duì)村民破壞生態(tài)環(huán)境的行為睜一只眼、閉一只眼，甚者更是進(jìn)行包庇掩護(hù)，導(dǎo)致上級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍無法進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，即使發(fā)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境被破壞，也找不到行為人，無法收集相關(guān)證據(jù);其次，基層生態(tài)執(zhí)法隊(duì)伍人數(shù)不足，一般來說農(nóng)村基層管理者是村黨支部書記、村長(zhǎng)、村民委員會(huì)主任等人要掌管村中的大量事務(wù)，在生態(tài)執(zhí)法方面就欠缺執(zhí)法強(qiáng)度、深度和廣度，大量村中的生態(tài)環(huán)境破壞行為“管不到”;再其次，村中基層執(zhí)法隊(duì)伍為了政績(jī)，往往瞞報(bào)村中生態(tài)環(huán)境破壞行為;最后，2020年是全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝時(shí)期，基層執(zhí)法隊(duì)伍的脫貧壓力巨大，因而“以生態(tài)換快速發(fā)展”常常成了基層執(zhí)法隊(duì)伍的首選方法。實(shí)踐中，例如發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的“萬豬戶”，只顧經(jīng)濟(jì)效益，相關(guān)環(huán)境清潔工作不足，導(dǎo)致村中空氣惡臭，水資源被大量污染的現(xiàn)象屢見不鮮。

3.司法機(jī)制不夠完善。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)期，生態(tài)文明建設(shè)呼聲越來越高的背景下，泛珠三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)受理了大量的農(nóng)村環(huán)境投訴信訪，司法介入的環(huán)境資源糾紛案件雖然有所攀升，但是尚未成為解決該類案件的主要手段，這與司法系統(tǒng)司法機(jī)制不夠完善有很大關(guān)系。存在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境案件審理啟動(dòng)難、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境案件審理效果不佳、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境案件裁判執(zhí)行難、基層執(zhí)法隊(duì)伍與司法隊(duì)伍信息銜接不暢等問題。

4.農(nóng)民生態(tài)環(huán)境守法意識(shí)薄弱。農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民文化水平不高，法律意識(shí)薄弱，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的意識(shí)更加淡薄。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，很多農(nóng)民只顧自身眼前的利益，開山毀林、大興養(yǎng)殖，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。除此之外，農(nóng)民長(zhǎng)期無拘無束的生活習(xí)慣，導(dǎo)致農(nóng)村衛(wèi)生條件較差，隨處可見垃圾堆隨意處置，甚至一燒了之。

三、對(duì)泛珠三角地區(qū)在提升鄉(xiāng)村生態(tài)文明法治保障的建議

1.多維立法構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)法律體系。①多層級(jí)立法。鄉(xiāng)村振興屬于國(guó)家戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)也應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面就給予足夠重視，由全國(guó)人大及其常委會(huì)規(guī)劃出臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)立法計(jì)劃，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以先行頒行相關(guān)行政法規(guī)，泛珠三角地區(qū)地方政府部門也可以先行先試，在部分農(nóng)村地區(qū)探索鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的法律體系。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，有關(guān)部門在制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》時(shí)必須考慮到農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要性，不能因?yàn)檎衽d鄉(xiāng)村的需求，就對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)文明進(jìn)行破壞。只有這樣多層級(jí)進(jìn)行鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)立法，才能保障鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的法律體系能夠相對(duì)完備。泛珠三角地區(qū)不僅擁有一般立法權(quán)，且還有少數(shù)民族地方立法權(quán)，相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)充分利用相關(guān)立法權(quán)，做好立法立法工作，為泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興與生態(tài)文明法治保障保駕護(hù)航。②多方面立法。泛珠三角地區(qū)立法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)方面的立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)村土資源、水資源、林木資源、耕地資源、文化資源等多方面分類著手，細(xì)化立法，由點(diǎn)及面，做好鄉(xiāng)村振興背景下的生態(tài)文明建設(shè)保障工作。立法之前，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)立法的原則，做好鄉(xiāng)村調(diào)研工作，充分考慮農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展問題與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾問題。立法后要定時(shí)評(píng)估，做好法律漏洞修復(fù)工作。對(duì)于因鄉(xiāng)村振興而新出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境破壞法律問題，例如大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行登記備案，進(jìn)行法律更新修復(fù)。當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理那些不符合農(nóng)村鄉(xiāng)村振興背景的法律文件，盡可能讓法律符合泛珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

2.建立生態(tài)文明分區(qū)多級(jí)負(fù)責(zé)制。現(xiàn)有的河長(zhǎng)制度有效保護(hù)了我國(guó)水域、河流的生態(tài)，鄉(xiāng)村振興背景下，完全可以推行該制度，但是生態(tài)環(huán)境是整體的，不應(yīng)當(dāng)僅僅保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的某一環(huán)節(jié)，更要整體負(fù)責(zé)、整體保護(hù)。首先，可以以行政村為基礎(chǔ)單位再進(jìn)行細(xì)分，制定生態(tài)分區(qū)負(fù)責(zé)制地圖，保護(hù)好農(nóng)村的每一寸生態(tài)水土。同時(shí)以村鎮(zhèn)為單位制作生態(tài)分區(qū)負(fù)責(zé)制手冊(cè)，明確每一塊保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)著重保護(hù)的具體內(nèi)容，相關(guān)責(zé)任人的聯(lián)系方式等，方便其他農(nóng)民進(jìn)行有效監(jiān)督。其次，對(duì)于同一塊生態(tài)文明保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)讓環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，對(duì)保護(hù)內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)處理。再其次，建立生態(tài)文明分區(qū)多級(jí)負(fù)責(zé)制后，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完備的配套監(jiān)督體系?？衫没ヂ?lián)網(wǎng)，定時(shí)向環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行匯報(bào)，再由環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行抽檢調(diào)查，確保文明分區(qū)多級(jí)負(fù)責(zé)制的充分落實(shí)、施行。

3.健全鄉(xiāng)村生態(tài)文明司法機(jī)制。總的來說，在鄉(xiāng)村振興背景下，泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)文明司法機(jī)制不夠完善的缺點(diǎn)暴露的更加直接，大量的案件沒有得到妥善處置。司法部門首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人才培育工作，加強(qiáng)司法工作人員的生態(tài)環(huán)境法律專業(yè)素養(yǎng)，定期開展專項(xiàng)法官培訓(xùn)，測(cè)試合格的法官再上崗判案;其次給予司法機(jī)關(guān)足夠的中立地位，不受行政機(jī)關(guān)的影響，做到審案獨(dú)立、判案獨(dú)立;再其次，因地適宜，出臺(tái)有效的執(zhí)行政策，確保執(zhí)行能夠得到落實(shí)。例如某鐵路運(yùn)輸法院出臺(tái)了近20條關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)行難解決辦法的具體舉措。

4.加強(qiáng)生態(tài)文明法治宣傳。泛珠三角地區(qū)可通過現(xiàn)代化媒體、廣播、貼標(biāo)語等方式對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)文明法治宣傳教育，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，營(yíng)造鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)并進(jìn)的良好氛圍。同時(shí)，告知農(nóng)民監(jiān)督舉報(bào)的權(quán)利，并告知其相應(yīng)的監(jiān)督舉辦渠道，讓農(nóng)民成為生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督者，參與其中，并享受鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的成果。

總之，鄉(xiāng)村振興背景下，泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)刻不容緩，生態(tài)振興是泛珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵點(diǎn)。從發(fā)展生產(chǎn)力到農(nóng)民長(zhǎng)治久安的生活，都離不開良好的“綠色的”生態(tài)環(huán)境，否則鄉(xiāng)村也就失去了本來的“綠色”面貌。只有牢固樹立，“既要金山銀山，又要綠水青山”的理念，用法治保障泛珠三角地區(qū)在鄉(xiāng)村振興背景下的生態(tài)文明建設(shè)，才能使得農(nóng)村地區(qū)生機(jī)勃勃，農(nóng)民富裕，生態(tài)美麗。[基金項(xiàng)目：本文系廣西師范大學(xué)2020年廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（廣西地方法治與地方治理研究中心項(xiàng)目）“鄉(xiāng)村振興背景下少數(shù)民族地區(qū)人民法庭參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與優(yōu)化路徑研究——以廣西為例（項(xiàng)目編號(hào)：GXDFFZ2020Y01）”研究成果。]