項目導向型應急管理體制建設

文／中共成都市委黨校 李毅 盧瑩瑩 唐旭 成都市應急管理局 廖夢丹 中共成都市委政策研究室 白飛

黨的十九屆五中全會提出，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發(fā)公共事件應急能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國。基于不完全契約理論的項目導向型組織為優(yōu)化現(xiàn)行應急管理體制提供了思考方向。

現(xiàn)狀分析

應急管理體制僵化

當前科層化的應急管理體制較為封閉，有明顯的自上而下的單向治理特征，能夠保證應急指揮的通暢性和上下行動的一致性，具有穩(wěn)定權威和命令服從機制，能快速響應“灰犀?！笔录?，但不能自主識別和判斷“黑天鵝”事件，與復雜環(huán)境和非結構性突發(fā)事件的應急管理需求存在較大差距，應對非常規(guī)突發(fā)事件時暴露出結構僵化，適應性不足的弊端。

應急管理職能梗阻

政府機構設置多是“功能型”，即承擔某一具體職能，而應急管理是“使能型”的，這就需要在保持有關機構功能基本不變的情況下，通過統(tǒng)籌、協(xié)調、監(jiān)督發(fā)揮各機構的作用。單獨設立的應急管理部門，具有物資儲備、隊伍建設、協(xié)調聯(lián)動等職能，以實現(xiàn)應對突發(fā)事件的迅速響應，但日常管理工作中應急管理部門在協(xié)調相關部門時依然困難重重。

應急管理機制機械

為加強集中領導、統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動，當前各級應急管理部門的機構設置按照相對統(tǒng)一的形式進行了組織結構設計，以便于各級單位在各項管理職能上的銜接。但是橫向來看，各地區(qū)、各部門面臨的風險隱患不盡相同；縱向來看，同一地區(qū)或同一部門在不同的時期面臨的風險隱患也呈現(xiàn)不同態(tài)勢，這便要求應急組織體制具備靈活機動的能力。

項目導向型應急管理組織結構圖

應急管理措施保守

突發(fā)事件的應對是一個動態(tài)演化過程，當系統(tǒng)內部調節(jié)機制難以緩沖突發(fā)擾動釋放的能量時，就會導致系統(tǒng)紊亂。突發(fā)事件的應急管理全生命周期管理，需要在各個發(fā)展階段通過技術手段、科學方法進行有效干預，維持系統(tǒng)動態(tài)均衡。從實際情況來看，現(xiàn)行技術手段、組織結構、運行機制還難以適應日益復雜的耦合性突發(fā)事件。

組織模式

組織結構

由于具體情境的差異化，每一次突發(fā)事件及其應對都可視為具有獨特性與一次性的項目。項目導向型應急管理組織模式，是一種科層制管理與臨時型組織管理相結合的應急管理體制。通過應急委、項目部、項目辦層面的直線職能式組織結構與項目組層面基于臨時性契約組織的項目化運行相結合，建立應急管理體制的動態(tài)調節(jié)機制，如圖所示。

應急委。設置高規(guī)格應急管理委員會，主要職責是領導決策、資源調配、現(xiàn)場指揮等。

項目部。應急管理委員會下設四個項目部，分別對應四大類突發(fā)事件，項目部主要職責是規(guī)則制定、物資儲備、隊伍建設。

項目辦。項目部根據需要下設多個項目管理辦公室，主要職責是項目管理、信息中樞、協(xié)調聯(lián)動。

項目組。根據隱患排查和風險評估情況或突發(fā)事件響應需要，臨時設置專業(yè)化項目組，其主要職責是通過多元化、專業(yè)化、靈活化運作，為應對突發(fā)事件提供行動方案。

人員配置

應急委。選配決策型人員，發(fā)揮領導作用。平時全面統(tǒng)領應急委日常工作，戰(zhàn)時轉化為現(xiàn)場指揮部指揮長。應急委主任，由市委書記或市長擔任；常務副主任，由分管副市長擔任；副主任，由應急局局長、公安局局長、衛(wèi)健委主任擔任；成員由各相關職能部門負責人組成。應急委下設辦公室，負責日常事務管理，辦公室主任由應急局第一副局長擔任。

項目部。選配參謀型人員，發(fā)揮指揮作用。平時負責項目部日常工作，戰(zhàn)時轉化為現(xiàn)場指揮部參謀長。項目部部長，分別由應急局分管事故災難副局長、應急局分管自然災害副局長、公安局分管社會安全事件副局長、衛(wèi)健委分管公共衛(wèi)生事件副主任擔任；副部長，由各協(xié)調單位副局長（副主任）擔任；成員由項目部下屬各項目辦全體人員組成。

項目辦。選配溝通型人員，發(fā)揮協(xié)調作用。平時負責項目辦日常工作，戰(zhàn)時轉化為現(xiàn)場指揮部參謀。項目辦主任，由牽頭單位相關業(yè)務處室負責人擔任；副主任，由協(xié)調單位相關業(yè)務處室負責人擔任。

項目組。選配專業(yè)型人員，發(fā)揮智囊作用。平時各歸其位，項目組成立后由組長主持開展各工作，戰(zhàn)時轉化為現(xiàn)場指揮部工作組。項目組組長，由項目辦根據需要臨時推選產生；副組長，由應急管理專家擔任；組員，由全社會相關應急力量組成。應急管理工作結束時，由組長負責完成各項資料整理歸檔，應急管理工作結束后，項目組解散，各歸其位。

能力建設

應急決策能力。應急委領導決策層成員，通過聯(lián)席會議、主題教育、模擬演練等，加強應急決策能力建設。

項目管理能力。項目部和項目辦成員，通過定期會議、專業(yè)學習、預案演練等，加強項目管理能力，項目部領導需熟練掌握項目群組合管理的程序和方法。

組織協(xié)調能力。項目辦成員，通過不定期會議、專業(yè)培訓、預案演練等，加強組織協(xié)調能力，主要熟練掌握項目管理的程序和方法，并協(xié)調好常規(guī)業(yè)務與應急響應之間的職責轉換。

學習更新能力。所以成員應通過自我學習和組織培訓，加強個人能力與團隊合作能力，建立學習型組織文化，解放思想凝聚共識，以適應日趨復雜的應急管理形勢。

領導機制

黨的領導。突發(fā)事件的應急管理事關人民群眾的生命財產安全，必須建立統(tǒng)一的領導體制。進一步加強黨的領導，堅持貫徹落實“黨政同責，一崗雙責，失職追責”。

平戰(zhàn)結合。在日常工作中，按照專場兼?zhèn)涞脑瓌t，在應急委的統(tǒng)一領導下，項目部部長主持日常工作開展；當風險評估判定為高等級隱患或突發(fā)事件已經發(fā)生時，立即組建項目組，并根據需要轉換為現(xiàn)場指揮部領導體制。

靈活機動。項目組成立后，重心下移、資源下傾，賦予項目組足夠權限，開展信息收集、資源調配、分析研判等工作，根據實際需要應急委任一成員均可被推選為項目組組長。

決策機制

專業(yè)化。項目辦在日常管理工作中，充分發(fā)揮信息中樞的作用，全面及時對來自各成員單位、專家組、社會端的信息進行分析識別，為突發(fā)事件應急管理提供基本決策依據。

多元化。項目組以多元化、全社會力量共同參與的形式建立，應急管理人員、技術專家人員、社會多元力量，均可從不同的視角提供決策方案。

快捷化。應急管理工作往往千鈞一發(fā)，要求必須決策迅速，項目化運作一定程度上打破了部門之間、社會各主體之間的障礙，項目組組長可直接報告項目部、應急委決策層領導。

協(xié)調機制

縱向與橫向。在應急委的集中統(tǒng)一領導下，各項目部、項目辦、項目組，上傳下達協(xié)調一致；項目辦、項目組，通過依托專業(yè)化運行，實現(xiàn)各部門、全社會協(xié)同聯(lián)動。

功能與賦能。積極發(fā)揮項目辦的橋梁與紐帶作用，激發(fā)應急委各成員單位、專家組成員、社會各界應急力量的潛能。

靜態(tài)與動態(tài)。應急委、應急委辦公室、項目部、項目組等常設機構，建立定期聯(lián)席會議制度，保證應急管理工作在靜態(tài)下充滿能量；在項目組層面，通過不斷隱患排查、事件處置、項目信息化管理，實現(xiàn)知己知彼，針對突發(fā)事件精準發(fā)力。

激勵機制

以完成突發(fā)事件應急處置項目的數量和治理作為評判標準，對參與項目的個人給予工作量認定，作為年度考核依據，對參與單位給予年度考核目標分獎勵，對社會力量給予物質或榮譽獎勵。

實現(xiàn)路徑

無規(guī)矩不成方圓。進一步建立完善應急委聯(lián)席工作制度、專家決策咨詢制度、社會力量參與應急管理等制度規(guī)范，為應急管理體制高效運行提供制度保障。

兵馬未動糧草先行。通過完善應急機構聯(lián)系表、應急物資儲存表、社會應急力量情況等清單，建立與項目化組織模式相適應物資保障體制。

巧婦難為無米之炊。賦予各維度前端應急管理人員充分權限，將專業(yè)的事交給專業(yè)的人，將有限資源發(fā)揮在最需要的地方，建立與突發(fā)事件應急處置相適應的物資調配方式。

知己知彼百戰(zhàn)不殆。項目導向型運行體制，目的是應對未來可能發(fā)生的成千上萬起突發(fā)事件，通過建立項目庫，完善應急管理檔案體制，總結應急經驗，提升應急能力。（本項目為2020年成都哲學社會科學規(guī)劃項目成果，項目編號：YY2320200003）