粵港澳大灣區(qū)建筑消防規(guī)范協(xié)同的設(shè)想與展望

馬燁紅，蘇鈴筑，彭 程，朱靖哲，黃鑫炎

（1、廣東省建筑科學研究院集團股份有限公司 廣州510500；2、香港理工大學 香港999077）

0 引言

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱大灣區(qū)）包括香港特別行政區(qū)（以下簡稱香港）、澳門特別行政區(qū)（以下簡稱澳門）和廣東省九市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶）。為了進一步實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和堅持改革開放，大灣區(qū)將深化粵港澳合作，充分發(fā)揮三地綜合優(yōu)勢，促進區(qū)內(nèi)的深度融合，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展［1］。目前大灣區(qū)各地遵循著不同的消防規(guī)范［2］，廣東省九市的消防規(guī)范主要依據(jù)國家標準以及行業(yè)標準，香港的消防規(guī)范主要參考香港屋宇署和消防處頒布的規(guī)范，澳門的規(guī)范則依據(jù)澳門特別行政區(qū)政府的法令。大灣區(qū)各地本身存在著資源差異，消防規(guī)范也不一致，導致規(guī)范的可操作性和效力受到了影響。進行大灣區(qū)消防規(guī)范的協(xié)同研究有助于促進大灣區(qū)建筑和消防產(chǎn)業(yè)的融合，提高各地區(qū)的公共安全，加快大灣區(qū)智慧城市的建設(shè)。

2015 年國務(wù)院印發(fā)的《深化標準化工作改革方案》［3］提出了“將強制性國家標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全和滿足社會經(jīng)濟管理基本要求的范圍內(nèi)”的總體要求。消防安全作為公共安全的重要組成部分，其標準化工作已成為基本滿足消防領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)協(xié)調(diào)與統(tǒng)一所要求的消防標準體系［4-7］。為了進一步貫徹落實《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》［8］，加強區(qū)域內(nèi)發(fā)展的協(xié)同性、包容性，達成一定程度上總體的同質(zhì)性，建筑消防的相關(guān)技術(shù)標準急需進行協(xié)同。

為了探索大灣區(qū)建設(shè)工程標準協(xié)同體系的可行性，各區(qū)消防規(guī)范協(xié)同需考慮：①消防規(guī)范編寫的出發(fā)點不同，如是否從處理方式或者從性能化的角度出發(fā)；②消防規(guī)范架構(gòu)不同，如建筑分類、平面布置、安全疏散與避難至防火分區(qū)等，存在建筑適用上差異；③規(guī)范協(xié)同的方式和執(zhí)行的法令效力。本文基于粵港澳大灣區(qū)各地消防規(guī)范的差異化分析的前期工作［9-10］，參考國內(nèi)其他地區(qū)和美國、英國及歐盟在協(xié)同內(nèi)部各地消防規(guī)范的經(jīng)驗，結(jié)合實際并提出大灣區(qū)消防協(xié)同標準的設(shè)想。

1 內(nèi)地消防規(guī)范協(xié)同整合的方式

《標準化法》［11］規(guī)定中國實行四級標準體制：國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準和新增加的團體標準等。國家標準、行業(yè)標準分強制性標準和推薦性標準2 大類。依據(jù)《標準化法》的規(guī)定，中國目前的標準化工作實行“統(tǒng)一管理、分工負責”的管理體制。所謂“統(tǒng)一管理”是指國務(wù)院標準化行政主管部門（原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，現(xiàn)國家質(zhì)量監(jiān)督檢疫總局）統(tǒng)一管理全國的標準化工作；“分工負責”則是指各部門、各地方分工管理本部門、本地方的標準化工作。按國家、部門、地方和企業(yè)四級分工管理的消防標準化工作范圍如表1所示［5］。

表1 消防標準化分級管理Tab.1 Management for Fire Protection Standard at Different Levels

區(qū)域經(jīng)濟一體化有助于各個城市間的協(xié)同發(fā)展，如2015 年發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》［12］中要求，三地需聯(lián)合探索并建立一套適用于三地的火災(zāi)防控措施。為達成此目標具體做法包括：①健全消防安全責任體系。主要通過聯(lián)合修訂消防安全責任制實施辦法，將消防安全工作納入政府目標績效管理，完善消防安全工作考評和責任追究機制，推動三地政府落實領(lǐng)導責任制；②強化區(qū)域火災(zāi)風險預(yù)判。為有效降低火災(zāi)事故的發(fā)生幾率，組織三地行業(yè)部門及消防專業(yè)人員，集中調(diào)研及分析轄區(qū)內(nèi)的火災(zāi)隱患，并且對高危單位形成區(qū)域和部門的合作；③加強消防安全源頭管控。三地結(jié)合一體化建設(shè)，聯(lián)合制定地方標準，對落實消防法規(guī)提出更嚴格的要求。

相關(guān)文獻研究建議京津冀三地及有關(guān)部門在制定“十三五”消防規(guī)劃甚至是地方性消防法規(guī)、便民利民措施時，要科學分析制約消防事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性、體制性、瓶頸性問題，從消防行政審批、新舊規(guī)范執(zhí)行、消防監(jiān)督檢查、消防技術(shù)服務(wù)、消防教育培訓等方面，共同列出符合三地協(xié)同發(fā)展的項目清單，強化事前溝通，澄清模糊認識，共同研究制定配套的解決措施，以有效解決三地消防法規(guī)制度和政策制度間不一致的問題［13］。

2 國外協(xié)同各地消防規(guī)范的經(jīng)驗分析

2.1 美國

美國消防標準分為國家標準、聯(lián)邦政府部門標準、民間團體標準和公司標準。美國的標準多為自愿性制定，也有一些政府部門標準為強制性的技術(shù)法規(guī)。美國國會于1995年通過了《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓和進步法案》（NTTAA）［14］，即1996年國會法104-113。1998年修訂的《白宮預(yù)算辦公室第A-119 號公告》（OMB Of?fice of Manage and Budget Circular A-119）［15］，是政府部門從事與標準化相關(guān)活動的政策指導文件，成為NTTAA 的實施準則，從法律上確立了美國政府對非政府標準化組織的政策，形成了以民間組織為主體、政府參與的標準化管理模式。

由于各級地方立法的體制不同，消防相關(guān)規(guī)范的適用主要通過國會、州議會、市議會及其城鎮(zhèn)會議或其他司法管轄權(quán)來決定。而立法的執(zhí)行主要掌握在聯(lián)邦部門和州消防總署等相關(guān)機構(gòu)。盡管不同層級政府在規(guī)范執(zhí)行上有重疊部分，聯(lián)邦及州法律通?？芍鲗У胤綄蛹壱?guī)范的未明確處。美國消防協(xié)會和國際建筑理事會負責規(guī)范和標準編制程序，包含消防設(shè)計、財產(chǎn)保護與建筑規(guī)范和標準的制定［16］。

美國消防協(xié)會（NFPA）為一個非營利性的民間組織。所有NFPA在規(guī)范和標準的制定采用一種開放式協(xié)調(diào)機制，它允許所有的相關(guān)利益團體積極參與。該機制保障了所制定的規(guī)范處于科技的前沿，并滿足市場和社會的安全需要。新規(guī)范的制定建議可以由任何人發(fā)起，無論他是否隸屬于NFPA。各技術(shù)委員會負責提出提案、征求意見，并根據(jù)意見修正提案。提案需經(jīng)NFPA 成員表決，而后再經(jīng)標準評議委員的投票決定通過與否。

國際建筑理事會（ICC）創(chuàng)立于1995 年，主要目的為合并3個地方建筑規(guī)范機構(gòu)，并整合一套國家標準。此3 個機構(gòu)為：建筑官員和規(guī)范管理委員會（BOCA）、國際建筑官員大會（ICBO）及南部國際建筑規(guī)范會議（SBCCI），其建筑規(guī)范分別適用于美國東北部地區(qū)、西部地區(qū)及南部地區(qū)。經(jīng)過各方努力，2000 年ICC 統(tǒng)籌了3 個建筑規(guī)范機構(gòu)，并形成了相應(yīng)的國際建筑規(guī)范（IBC）［17］和國際防火規(guī)范（IFC）［18］。目前各州的建筑規(guī)范適用情形，主要是在IBC 的基礎(chǔ)上進行修訂成適用于該州的規(guī)范，各州亦有其須遵守的地方標準。此外，國際建筑規(guī)范內(nèi)在條文會引用NFPA相關(guān)規(guī)定，進行消防設(shè)計時仍需要遵照NFPA的標準。

除了上述介紹的規(guī)范制定機構(gòu)，私營機構(gòu)亦可進行標準的制定，如FM Global（保險機構(gòu)）、UL 實驗室（測試咨詢機構(gòu)）及美國標準學會（ANSI）。這些標準可在規(guī)范中被引用，為必須遵從的標準或者是依照實際管理需求采取自愿性的遵守。以FM Global 為例，該機構(gòu)從1835年成立至今，為了使保險客戶在世界各地減輕財產(chǎn)遭受火災(zāi)和自然災(zāi)害的損失，編制了防止財產(chǎn)損失的數(shù)據(jù)手冊［19］。該手冊是基于該公司所屬火災(zāi)研究機構(gòu)的測試成果和多年的工程經(jīng)驗，所融合的消防觀念和技術(shù)數(shù)據(jù)。其中有關(guān)防止財產(chǎn)損失的大部分內(nèi)容，數(shù)據(jù)手冊內(nèi)容相較于標準更加嚴格。工業(yè)部門、規(guī)范執(zhí)行機構(gòu)和其它保險公司常在采用NF?PA 的規(guī)范基礎(chǔ)上，同時部分地采納FM Global 的數(shù)據(jù)手冊［20］。

2.2 歐盟

由20 多個成員國共同建立的歐洲聯(lián)盟（簡稱歐盟）是區(qū)域整合的典范。在法律層面上，《歐盟法》具有直接效力，即在一定條件下，可以在成員國國內(nèi)直接適用，為個人創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)。歐盟成員國的公民和法人可以要求其國內(nèi)法院依據(jù)《歐盟法》的有關(guān)規(guī)定保護其權(quán)利，直接由國內(nèi)當事法院或當事人在法院援用《歐盟法》。法規(guī)的直接適用是指一項歐盟法規(guī)在成員國運作（產(chǎn)生效力）的方式，例如歐共體以條例形式的立法一經(jīng)歐盟立法機關(guān)通過，即自動成為成員國國內(nèi)法的組成部分，直接約束成員國，不需要國內(nèi)立法機關(guān)再采用批準、核準、接受或轉(zhuǎn)化等程序［21］。

此外，歐盟基本法架構(gòu)還包括派生法（Secondary Law），包括規(guī)則、法令、決定、建議和意見。概述規(guī)則及法令的法律效力。規(guī)則（Regulations）亦稱共同體法，普遍適用于所有成員國內(nèi)，具有全面拘束力；法令（Directives）或譯成“指令”，其特點為僅適用于其所針對的成員國。在特殊情況下，法令可以被直接適用，并可作為請求權(quán)產(chǎn)生的法律依據(jù)。例如在規(guī)定的期限內(nèi)，法令沒有被轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，則該成員國要受到歐盟的巨額罰款，同時要根據(jù)法令對因此受害的公民給予國家賠償［21］。

在整合各種法律和規(guī)則的過程中，需要制定新的法規(guī)指令或?qū)εf有的法規(guī)指令進行修訂以適應(yīng)新的情況。歐盟委員會三大標準化機構(gòu)根據(jù)各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定出相應(yīng)的歐洲標準，交由歐盟委員會進行評估。一旦評估通過，這些標準就會被歐盟委員會的官方公報所引用，正式認可其對相關(guān)法規(guī)指令的支撐作用，亦被稱為“協(xié)調(diào)標準”。此三大機構(gòu)分別是：歐洲標準化委員會（CEN）、歐洲電工標準化委員會（CEN?ELEC）和歐洲電信標準化協(xié)會（ETSI）。被Regulation（EU）No 1025/2012（以下簡稱“法規(guī)1025/2012”）［22］所認可。

法規(guī)1025/2012 賦予了協(xié)調(diào)標準“推定”的一致性，即符合協(xié)調(diào)標準只能“推定”符合法規(guī)指令的要求，最終決定產(chǎn)品合規(guī)的準繩依然是法規(guī)指令的要求。在協(xié)調(diào)標準的支持下，一種產(chǎn)品如果滿足了這些要求，該產(chǎn)品即可被貼上CE 標志在全歐洲自由流通。此外，還規(guī)定了歐洲標準的自愿性，即生產(chǎn)者既可采用官方推薦的協(xié)調(diào)標準也可采用其他更優(yōu)秀的標準，但前提是需要有足夠的證據(jù)證明采用新標準的產(chǎn)品符合法規(guī)指令的要求。為了保證歐洲標準被制定出來后在各成員國落實，法規(guī)1025/2012 規(guī)定歐洲標準必須在半年內(nèi)被各成員國轉(zhuǎn)化為本國的國家標準（可有編輯性修改），各成員國必須在此期間撤銷本國與該歐洲標準相沖突的標準［23］。

2.3 英國

大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國主要由4個行政區(qū)域主成，英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭。在建筑設(shè)計上以建筑規(guī)范2010 年為依據(jù)。由于建筑規(guī)范對于消防安全規(guī)定僅提供指導性原則，對于細節(jié)并無相關(guān)設(shè)置說明。因此各行政區(qū)域基于《建筑法》所賦予的權(quán)利，可頒布、修訂和補充建筑規(guī)范的設(shè)計指導手冊［24］。目前各行政區(qū)域廣泛使用的是各自的Ap?proved Document B 消防安全相關(guān)規(guī)定，以及采用英國標準BS 9999設(shè)計指導手冊（北愛爾蘭除外）［25］。

英國于1947 年頒布適用并于1971 年重新修訂通過《消防法》，1997 對《工作場所消防條例》進行了修訂，2004年頒布了現(xiàn)行的《消防法》［26］。英國的消防體制屬于地方自治，國家不設(shè)置專門的消防管理機關(guān)，只由各郡、市設(shè)置金、銀、銅三級消防機構(gòu)，開展防火、滅火業(yè)務(wù)工作［27］。英國標準協(xié)會（BSI）不斷發(fā)展自己的工作隊伍，完善工作機構(gòu)和體制，把標準化和質(zhì)量管理以及對外貿(mào)易緊密結(jié)合起來開展工作。其主要任務(wù)是制定和貫徹統(tǒng)一的英國標準（BS）。根據(jù)1982年的英國政府白皮書和政府與BSI 的諒解備忘錄，今后各部門將不再制定標準，在立法和貿(mào)易中要更多地采用BS標準。

3 大灣區(qū)消防法規(guī)協(xié)同的設(shè)想

粵港澳大灣區(qū)由于地域相近，經(jīng)濟與建設(shè)發(fā)展緊密。但廣東地區(qū)與香港、澳門兩地開發(fā)項目，存在不同制度、法律及政策方案、管理運營等多方差異。近期廣東、香港與澳門開展的跨境合作，以港珠澳大橋項目最為矚目，也是三方協(xié)同分階段逐步推進發(fā)展的成功案例?；浉郯娜氐墓ぷ鲄f(xié)調(diào)小組從2003 年開始進行港珠澳大橋工程的可行性分析。由三地政府界定其各自的權(quán)利、責任與義務(wù)并簽署協(xié)議。工程方面各段橋梁分別依據(jù)其所在地域，分別采用其當?shù)匾?guī)范。技術(shù)層面主要著重于交界處的協(xié)調(diào)，如橋墩設(shè)計統(tǒng)一，須在設(shè)計初期即確定。管理方面委外進行專項研究，為三地跨界通行政策提供協(xié)議框架及指導［28］。

深港邊界的落馬洲河套地區(qū)，2017以前的土地所有權(quán)屬于深圳，香港僅擁有土地管理權(quán)［29］，兩地都難以推進土地的開發(fā)。2017年《關(guān)于港深推進落馬洲河套地區(qū)共同發(fā)展的合作備忘錄》簽訂后，正式確認河套地區(qū)為香港屬地，才開始發(fā)展落馬洲河套地區(qū)“港深創(chuàng)新及科技園”。該協(xié)定為未來大灣區(qū)的聯(lián)合建設(shè)項目，新的跨區(qū)域填海土地開發(fā)計劃提供一定的參照。然而，隨著未來大灣區(qū)的融合，聯(lián)合開發(fā)項目的大量增加，依照不同項目分別簽訂協(xié)議無法實現(xiàn)高效；因此，協(xié)同大灣區(qū)內(nèi)的建設(shè)的相關(guān)標準才是加快大灣區(qū)深度融合的關(guān)鍵。

2019年國務(wù)院正式印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》［8］為未來的合作發(fā)展提供綱領(lǐng)性的指導。從早期珠海、香港與澳門跨境合作，乃至由粵港澳三區(qū)合作。全面整理三地消防規(guī)范在制度層面、技術(shù)層面及操作層面的差異化，包含各區(qū)消防規(guī)范的背景、規(guī)范條文內(nèi)容差異，結(jié)合現(xiàn)有的情況，對大灣區(qū)消防規(guī)范協(xié)同提出2個設(shè)想如下：

⑴設(shè)想Ⅰ：研究制定廣東省的大灣區(qū)標準協(xié)同體系，制定消防法規(guī)。由廣東省組織內(nèi)地、香港和澳門特別行政區(qū)的住建部門、消防部門、以及產(chǎn)業(yè)界和學術(shù)界的專家研究標準協(xié)同體系的具體框架和內(nèi)容，主持編纂《廣東省粵港澳大灣區(qū)建筑消防規(guī)范》。規(guī)范制定的原則是吸收港澳地區(qū)消防規(guī)范的優(yōu)點，將其融入現(xiàn)有的廣東省消防規(guī)范，將目前廣東省的建筑消防規(guī)范拓展為適用于大灣區(qū)的規(guī)范。如若新制定的標準與廣東省原有的標準有沖突，則需遵從新的省內(nèi)標準，并尊重地方積極性，依據(jù)國家標準維持各地區(qū)性能化設(shè)計的彈性。同時，參照該規(guī)范設(shè)計的建筑消防系統(tǒng)，即使部分內(nèi)容與港澳地區(qū)已有的消防規(guī)范不一致或相互沖突，則可作為一種性能化消防設(shè)計的方式，快速通過港澳地方政府部門的審查。

該《廣東省粵港澳大灣區(qū)建筑消防規(guī)范》應(yīng)有正式的中英文雙語版本，經(jīng)廣東省的消防規(guī)范制定部門審核并通過后，粵港澳三地需簽訂使用該規(guī)范的諒解備忘錄。之后，港澳地區(qū)的政府部門需發(fā)布執(zhí)行指南，如香港屋宇署和消防處發(fā)布的通函，進一步落實新規(guī)范在大灣區(qū)的通用性。該新規(guī)適用于粵港澳三地具有合作開發(fā)權(quán)的項目。

⑵設(shè)想Ⅱ：研究編撰適用粵港澳三地的《粵港澳大灣區(qū)建筑消防安全技術(shù)標準》，以期推進大灣區(qū)建筑產(chǎn)業(yè)的融合，提高公共安全，促進不同城市群的建設(shè)。依據(jù)粵港澳大灣區(qū)人口密度、城市規(guī)劃、城市交通、建筑密度、高層比例、大型商業(yè)數(shù)量等方面內(nèi)容，綜合考慮不同城市的消防標準編寫。整個標準是共同協(xié)商的結(jié)果，而非某一地區(qū)主體制定，更要有國際化的眼光，吸收并融合各國消防規(guī)范的優(yōu)點。通過不斷修訂和完善該建筑消防安全標準，確保其在粵港澳大灣區(qū)的成功執(zhí)行，從而累積統(tǒng)籌各地區(qū)不同消防規(guī)范的經(jīng)驗。協(xié)同的最終目的是要將消防標準推向世界，應(yīng)用在一帶一路地區(qū)的大規(guī)模基建項目，以及中資主導的海外建設(shè)項目，最終使其成為全球各國都認可的國際標準，增強國家在國際舞臺的軟實力。

4 結(jié)語與展望

粵港澳大灣區(qū)消防規(guī)范的協(xié)同，主要是尋求合適的標準互通模式，也是為了探索大灣區(qū)建設(shè)工程標準協(xié)同體系的可行性。簡述了粵港澳在消防規(guī)范規(guī)定方面的差異，并通過調(diào)研京津翼地區(qū)、美國、歐盟及英國在規(guī)范協(xié)同的相關(guān)成功經(jīng)驗，提出用于粵港澳地區(qū)發(fā)展消防標準的2 個協(xié)同設(shè)想：①制定廣東省的大灣區(qū)消防標準協(xié)同體系以及相關(guān)標準；②整合粵港澳大灣區(qū)城市的不同情況編制統(tǒng)一的系列消防技術(shù)標準。為粵港澳大灣區(qū)消防標準協(xié)同以及將中國標準推廣成為國際標準奠定基礎(chǔ)。