區(qū)際合作中法律沖突及其困局破解
——以粵港澳大灣區(qū)一體化為例

張學博 潘 瑞

粵港澳大灣區(qū)建設作為國家戰(zhàn)略，對于推動形成新時代全面開放的新格局和“一國兩制”事業(yè)的發(fā)展所起的作用不言而喻，它不僅涉及我國經濟社會發(fā)展，還與政治、法律、文化等息息相關。①葉一舟：《粵港澳大灣區(qū)協同立法機制建設芻議》，《地方立法研究》2018 年第4 期?；浉郯牡貐^(qū)由于社會制度、適用國際條約、立法體制的不同，再加上大灣區(qū)合作法律基礎薄弱，造成粵港澳大灣區(qū)政府間合作治理過程中法律沖突頻發(fā)，而且現有的官方文件大多是綱領性、操作性不強的行政協議或者方案，無法妥善解決具體執(zhí)行過程中的實際問題，尤其是大灣區(qū)府際合作中適用法律方面的問題，如財稅領域的稅收競爭矛盾?；浉郯拇鬄硡^(qū)府際合作法律沖突問題的有效解決不能僅從完善立法角度出發(fā)，也要重點結合大灣區(qū)自身的社會制度、法律文化以及區(qū)際合作的發(fā)展目標和相關政策，借鑒國外的有益經驗，方能促進粵港澳大灣區(qū)經濟社會融合發(fā)展。②王萬里：《從域外經驗看粵港澳大灣區(qū)的法治統(tǒng)合問題》，《港澳研究》2018 年第3 期。

一、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際合作法律沖突的現實原因

（一）粵港澳大灣區(qū)法律制度存在差異

不同法系的法律制度在法律淵源、法律結構、立法技術、立法程序、訴訟程序、執(zhí)法模式等方面存在很大差異。①沈宗靈：《法理學》，北京：北京大學出版社，2003 年，第120-122 頁。香港、澳門回歸后，依照“一國兩制”和港澳基本法，兩地繼續(xù)保持原有社會制度不變，法律制度也依舊分別保留著英美法和大陸法系的特征。香港、澳門兩地均有獨立的立法權、司法權以及司法終審權，港澳立法會在制定法律時只需不抵觸全國人大制定的香港基本法、澳門基本法即可生效，而廣東屬于社會主義法系，其立法權受到嚴格限制，且并不享有司法終審權，其司法判決要受到最高人民法院的限制，粵港澳三地并無統(tǒng)一的最高立法機關、司法機關，從而在粵港澳三地府際合作中產生法律糾紛時，極有可能在適用法律、確定管轄權等方面出現法律沖突問題。例如，香港民商事管轄權制度基本上沿襲了英國的管轄權制度，包括地域管轄權、裁量管轄權、協議管轄權和應訴管轄權，澳門內地并未專門規(guī)定涉港民商事案件的管轄權，法院通常依據涉外民商事案件標準來處理，管轄權主要通過以被告住所地為原則并結合侵權行為地法院管轄來確定，當事人不可通過協商來選擇法院管轄，內地法院也沒有依據被告人出庭應訴實施管轄的權力。

（二）粵港澳大灣區(qū)國際條約適用不同

香港、澳門在經中央政府授權后享有部分對外締約權。根據《中英聯合聲明》第四項第十條、②《中英聯合聲明》第四項第七條規(guī)定，香港特別行政區(qū)可以“中國香港”的名義單獨地同各國、各地區(qū)及有關國際組織保持和發(fā)展經濟、文化關系，并簽訂有關協定?！吨袊愀厶貏e行政區(qū)基本法》第一百五十一條、③《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十一條規(guī)定，香港特別行政區(qū)可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等領域以“中國香港”的名義，單獨地同世界各國、各地區(qū)及有關國際組織保持和發(fā)展關系，簽訂和履行有關協議?！吨衅下摵下暶鳌返诙椀谄邨l、④《中葡聯合聲明》第二項第七條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)可以“中國澳門”的名義單獨同各國、各地區(qū)及有關國際組織保持和發(fā)展經濟、文化關系，并簽訂有關協議?！吨袊拈T特別行政區(qū)基本法》第一百三十六條⑤《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十六條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、科技、體育等適當領域以“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區(qū)及有關國際組織保持和發(fā)展關系，簽訂和履行有關協議。的規(guī)定，香港和澳門分別可以以“中國香港”和“中國澳門”的名義單獨與世界其他國家和地區(qū)在金融、貿易、科技、文化、航運等領域簽署雙邊、多邊協定或者進行交往并申請加入國際條約。中國內地和香港、澳門協調平衡地適用國際條約在我國來說是一個比較綜合復雜的問題，粵港澳大灣區(qū)適用國際條約的不同主要體現在以下三個方面（見表1）:

表1 粵港澳大灣區(qū)國際條約適用不同

第一，法律地位不同。香港、澳門作為中國享有高度自治權的地方行政區(qū)域被中央賦予非政治性領域的部分締約權，而廣東省并不享有對外締約權，無法根據自己的實際發(fā)展需要在經濟貿易、航運等領域單獨地與世界其他國家和地區(qū)簽訂協定或申請加入相關國際條約。第二，適用的國際條約不同。由于香港、澳門享有部分締約權，且根據《中國香港基本法》第一百五十三條⑥《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十三條規(guī)定，中華人民共和國締結的國際協議，中央人民政府可根據香港特別行政區(qū)的情況和需要，在征詢香港特別行政區(qū)政府的意見后，決定是否適用于香港特別行政區(qū)。中華人民共和國尚未參加但已適用于香港的國際協議仍可繼續(xù)適用。中央人民政府根據需要授權或協助香港特別行政區(qū)政府作出適當安排，使其他有關國際協議適用于香港特別行政區(qū)。和《中國澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十八條①《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十八條規(guī)定，中華人民共和國締結的國際協議，中央人民政府可根據情況和澳門特別行政區(qū)的需要，在證詢澳門特別行政區(qū)政府的意見后，決定是否適用于澳門特別行政區(qū)。中華人民共和國尚未參加但已適用于澳門的國際協議仍可繼續(xù)適用。中央人民政府根據情況和需要授權或協助澳門特別行政區(qū)政府作出適當安排，使其他與其有關的國際協議適用于澳門特別行政區(qū)。的規(guī)定，中國簽訂的國際條約需要根據港澳的實際情況才決定是否適用，并非一定適用，因而這就決定粵港澳三地所適用的國際條約的不同，造成條約適用的法律沖突。第三，國際條約適用方式不同。目前，國際條約在國內適用的方式主要包括兩種：納入和轉化。納入是指國際條約不需要轉化為國內法即在國內具有法律效力，可在國內直接適用，②幕亞平：《當代國際法原理》，北京：中國科學文化出版社，2003 年，第565 頁。而轉化是指國際條約必須經過國內立法程序轉化為國內法才能取得國內的法律效力，方可在國家內適用。在我國，對于政治、軍事、外交方面的效力遍及中國全部領土的國際條約采取納入即直接適用的方式，包括香港、澳門在內，但是對于其他非政治性的國際條約的適用方式卻不相同，中國內地對于國際條約在國內適用的問題上采取納入和轉化相混合的方式，當國內法和國際法出現沖突時根據條約的效力等級來處理，但由于香港、澳門享有國際條約適用方式的自主決定權，香港原則上采用轉化方式，澳門采用納入和轉化相結合的方式。

（三）粵港澳大灣區(qū)立法體制設計區(qū)別

在區(qū)域協同發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，我國地方政府各自為政的傳統(tǒng)立法體制面臨著挑戰(zhàn)，政府間的合作也極易發(fā)生法律沖突，粵港澳大灣區(qū)府際合作更為明顯。根據我國《立法法》第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。而根據《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，香港、澳門擁有自主立法權，只有少數涉及外交、國防、軍事主權事項的全國性法律在兩地區(qū)適用，其他國內法并不適用于此。因而導致內地和港澳在適用實體法和程序法時產生法律沖突，比如財稅領域的稅收制度法律沖突。

一方面，在實體法層面，內地與港澳的稅收制度差異主要體現在稅種結構和稅負兩方面?？偟膩碚f，與港澳相比，內地的稅種多，稅率高，稅負較重。香港稅種由3 種直接稅和9 種間接稅組成，最主要的稅種為利得稅③利得稅是香港稅務局對在香港經營的個人和企業(yè)來源于香港的所得征收的一種稅。和薪俸稅④薪俸稅的性質相當于內地的工資薪金所得。，基本利率分別為16.5% 和16%（利得稅最低檔優(yōu)惠稅率僅為8.25%），只對煙、酒、動力用的燃油征收關稅，其他不征收，因而不存在增值稅和土地增值稅。澳門的稅種主要有14 種，8 種直接稅和6 種間接稅，對進口貨物不征收關稅，⑤只對在澳門制造而出口到有配額限制的國家的貨品，按其離岸價格收取少量的手續(xù)費。稅率和稅負都較低且累進幅度小。內地的主體稅種有19 種，分為流轉稅、所得稅、財產稅、資源稅和行為目的稅五類，直接稅和間接稅比例接近，對大部分進口貨物和物品征收較高稅率關稅?？傊?，內地稅率較高，稅負重。

另一方面，內地與港澳稅收程序法層面的沖突主要發(fā)生在稅收征管領域。一是主要稅種管轄權沖突。作為香港主要稅種的利得稅和薪俸稅以所得來源地為征稅原則，這意味著來源于香港境外所得不需納稅，澳門的所得補充稅及職業(yè)稅的征稅原則亦是如此，但是內地所得稅適用的居民管轄權①居民管轄權是指以本國居民取得的所得為管轄對象的一種稅收管轄權。根據這一管轄權，本國居民納稅人取得的所得，不論其是來源于本國境內還是本國境外，都必須承擔向本國納稅的義務。而對外國居民納稅人取得的所得則不予課稅。參見何盛名：《財經大辭典》，北京：中國財政經濟出版社，1990 年。和所得來源地管轄權雙重征稅原則。主要稅種管轄權的不同極易產生對同一稅源重復征稅以及內地和港澳征管權限沖突的不利結果。二是稅收征管體制沖突。香港的稅務系統(tǒng)由香港稅務局、香港稅務委員會、香港上訴委員會及聯絡小組，主要負責處理征稅及納稅稽查事務、制定申請退款及減免程序、提出稅務上訴、裁決稅務上訴等事項，澳門的稅收征管工作主要由財政司下轄的財政行政廳負責，其所屬的稅捐廳是具體執(zhí)行部門，承擔稅務稽查、咨詢等職責。而內地采用分稅制模式的稅收征管體制，賦予國家稅務局和地方稅務局不同的征管權限，省級及省級以下稅務局受到國家稅務總局為主與地方人民政府的雙重領導。因而，粵港澳的稅收征管機構之間不存在管理關系，是相互獨立的，增加了大灣區(qū)在稅收征管合作方面的難度。

（四）粵港澳大灣區(qū)行政協議效力不明

法律是協調社會關系，解決社會矛盾的重要手段，因而由于法律效力不明將會造成大灣區(qū)各城市政府合作中由國際條約適用不同、立法機制設計區(qū)別等所引發(fā)的矛盾。我國《憲法》和《地方組織法》僅授權各級政府管理其轄區(qū)范圍內的事情，并未明確規(guī)定地方政府締結跨行政區(qū)域合作協定的權限、程序等內容，并且《基本法》也尚未對港澳政府與內地各級政府之間締結區(qū)際合作協定的權限作出規(guī)定。因此，香港、澳門、廣東三地簽訂的《大灣區(qū)協議》缺乏法律的明確授權，導致其法律效力不明確，即意味著在粵港澳大灣區(qū)各政府合作治理過程中很難形成法律層面的約束。《大灣區(qū)協議》的具體落實完全依賴于各地政府的自覺遵守，如果在履行協議的過程中，協議內容對其中一方不利或者發(fā)生地方利益沖突時，地方政府也可能選擇推諉或者不作為來逃避履行協議，②劉燕玲：《京津冀協同發(fā)展中政府間合作問題的法律分析》，載自周佑勇：《區(qū)域政府間合作的法治原理與機制》，北京：法律出版社，2016 年，第118 頁。不利于粵港澳大灣區(qū)的合作建設。

二、域外區(qū)際法律沖突解決的實踐觀察

區(qū)域協同立法不僅是推進區(qū)域一體化的重要抓手，更是解決府際合作中法律沖突的關鍵手段?；浉郯拇鬄硡^(qū)的協同立法應當從本區(qū)域的實踐和特點出發(fā)，吸收其他區(qū)域已有的先進立法成果。從國外視角來看，區(qū)域立法模式較為成熟的有歐盟和美國，盡管其和我國在立法體制等方面存在較大差異，但是其區(qū)域協調機制有許多可借鑒和學習之處。

（一）歐盟模式

歐盟是全球一體化發(fā)展趨勢下區(qū)域經濟一體化的典范和超國家組織，法制協調在歐盟政治經濟一體化的進程中發(fā)揮了積極且有效的作用，有力地協調歐盟（歐共體）及其成員國的利益和平衡各種復雜多元的利益關系。③陳?。骸稓W盟一體化進程中的立法協調》，《國際經濟合作》2011 年第 6 期。申言之，歐盟從由六個成員國的煤鋼共同體成長為當今具有二十八個成員國的世界上最發(fā)達的經濟體之一，這和它的法制協調密切相關，其中知識產權和稅收是協調程度最高的領域。歐盟在處理各成員國之間產生的知識產權和稅收法律沖突所采取的法制協調主要體現在以下方面：

第一，健全法律協調體系。其一，法律合作體系。例如，為了促進區(qū)域經濟一體化，歐盟建立了稅收法律合作體系，具體包括關稅、間接稅合作和直接稅合作三方面。為了消除關稅和強化間接稅合作，歐共體在1957 年就簽訂了強制成員國嚴格遵守的《羅馬條約》，此后開始增值稅改革，頒布一系列促進增值稅統(tǒng)一的法令，確定了最低為15% 的增值稅稅率，將成員國普遍使用的消費地原則④在這一原則下，無論是國內商品還是進口商品，只有在被消費的國家征收增值稅。這在一定程度上促進了內銷和外銷商品的稅收公平。但這對于商品原產地所在國來說是不利的。商品在生產過程中除了需要消耗生產要素外，還需要投入大量的公共產品。倘若無法對投入的公共產品要求支付費用，那么勢必影響到商品原產地所在國的財政收入。轉變?yōu)樵a地原則和消費地原則并存的過渡性增值稅征收原則，促進了歐盟成員國之間商品、服務、人力與資本的自由流動。其二，訴訟管轄和法律適用制度。 為了解決歐盟兩套商標制度在重疊區(qū)域出現的沖突，①歐盟形成了統(tǒng)一商標制度建立了復式商標體系，即在建立歐盟統(tǒng)一商標制度的同時，各成員國國內的商標法仍然有效?！豆餐w商標條例》規(guī)定，各成員國要將國內的一些初審以及上訴法院轉變成“共同體法院”。在法律適用上，條例明確規(guī)定的事項，成員國法院必須嚴格依條約保證實施，規(guī)定范圍之外的可依照本國法和國際私法處理。

第二，設置超國家地位組織機構。歐洲理事會和歐盟理事會為最高立法與決策機構；歐盟委員會（“歐洲政府”）是行政和常設性機構，②陳建德：《歐共體統(tǒng)一商標法律制度》，《歐洲法通訊》2006 年第9 期。居于核心位置，主要負責執(zhí)行歐盟法律，制定應用歐盟立法的一些必要規(guī)則、條例；歐洲議會是具體咨詢和執(zhí)行事務的監(jiān)督機構；歐洲法院是歐盟具有較高權威性的司法機構，建立在各成員國簽訂主權讓渡協議的基礎之上，肩負解決成員國爭端的重任，同時負責解釋歐盟各項條約和法規(guī)。歐盟的知識產權和稅收的合作與協調工作都是由獨立于各成員國的上述超國家機構負責的，通常歐洲委員會提出合作或者協調建議，在征求各成員國意見后進行修改，提交給歐洲議會表決通過，頒布正式生效的法令，再由歐盟委員會執(zhí)行落實。

（二）美國模式

美國是從殖民地發(fā)展起來的聯邦制國家，從橫向層面來看，各個州的自然環(huán)境、經濟發(fā)展方式、人口結構等不同造成不同的政治、經濟和法律制度，再加上美國實現三權分立，聯邦、州和地方政府享有不同程度的獨立立法權，法律沖突極易發(fā)生。就稅收而言，聯邦政府的主要稅種為所得稅，各州政府是消費稅，地方政府則是財產稅，雖然各級政府的主要稅種不同，但在美國各政府稅收中占有重要位置的同源稅是產生稅收競爭的關鍵原因，例如消費稅，各州政府擁有相對獨立的立法權，可以根據本地實際情況決定該地消費稅稅率，這就導致各州消費稅稅率差異巨大，激化了稅收競爭。美國為了妥善解決法律制度層面的差異，協調州際政府間的法律沖突，實施了聯邦立法機關制定統(tǒng)一實體法、建立具有統(tǒng)領地位的最高組織、賦予各州訂立州際協定權等措施。

首先，區(qū)域發(fā)展立法。美國聯邦政府為了實現區(qū)域經濟一體化的發(fā)展先后頒布了一系列的法律，如與西部開發(fā)相關的《宅地法（1862）》《擴大宅地法（1909）》《公共工程和經濟開發(fā)法（1965）》、1933 年的《田納西河流域管理局法》、1965 年的《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》等，區(qū)域立法的不斷完善實現了區(qū)域發(fā)展的平衡，有效地協調了州際之間的法律沖突。其次，設立跨州委員會等政府職能部門及自發(fā)性組織協調法律沖突，例如稅收協調領域的跨州委員會、稅收管理者聯合會。最后，州際協定。美國《聯邦憲法》第 1 條第 10 款第（3）項規(guī)定：“任何一州，未經國會同意，不得與他州或外國締結協定或盟約?！敝蓦H協定在美國憲法的充分保障下成為美國區(qū)域發(fā)展中不可或缺的法治協調機制，③何淵：《美國的區(qū)域法治協調——從州際協定到行政協議的制度變遷》，《環(huán)球法律評論》2009 年第 6 期。也是各州政府合作的重要方式，但州政府所簽訂的協定經各州立法機關批準認可后，方具有制定法的法律效力，若出現州際協定和各州法律發(fā)生沖突的情形時，優(yōu)先適用州際協定。當出現違反州際約定的情形，非違約方可以通過賠償訴訟來保障自己的合法權益。例如，美國各州采用統(tǒng)一和獨立訂立州際稅收合作協議相結合的方式實現稅收信息的交換，即美國各州可以依照《統(tǒng)一稅收交換協議》，也可通過制定州際雙邊稅收協議來交換稅收信息，減少稅收沖突。

歐盟成員國中包括大陸法系國家和英美法系國家，前者如法國和德國，后者如英國和愛爾蘭，成員國之間的政治制度、法律、經濟等都存在不同，沖突表現形式和粵港澳大灣區(qū)極為相似，但是粵港澳三地的沖突是我國主權之下的不同法域之間的沖突，此項特點和美國州際法律沖突相似。因而我國粵港澳大灣區(qū)法律沖突協調管理機制的構建可以參考歐盟和美國的有益經驗，比如完善現有法律制度，借鑒美國的州際協定，授予地方政府的簽訂協議權；參考歐盟的超國家地位機構和美國的跨州委員會，建立超政府職能的組織協調機構，協調大灣區(qū)法律沖突。

三、粵港澳大灣區(qū)府際合作中法律沖突問題的解決路徑

隨著粵港澳大灣區(qū)府際合作進一步深入，各地之間的法律沖突逐漸明顯，區(qū)域協同立法的重要性也日益凸顯，但是區(qū)域一體化發(fā)展面臨法律基礎缺失、法律依據可操作性低等問題，導致大灣區(qū)府際合作中的法律沖突更加復雜。但由于粵港澳大灣區(qū)三地社會制度、經濟發(fā)展水平等存在差異，因而，“一國兩制”原則是保持港澳長期繁榮穩(wěn)定最堅實的制度基礎，也是粵港澳大灣區(qū)政府適用法律必須牢牢堅持的中心原則?；浉郯拇鬄硡^(qū)各地之間法律沖突的解決必須牢牢樹立“一個國家”的意識，堅守“一國”之本，在尊重“兩種社會制度”差異性的前提下，實現區(qū)域發(fā)展的協調、統(tǒng)一、規(guī)范、有序。因而，假如內地和港澳之間發(fā)生了法律沖突，各方都要理解和尊重彼此的經濟政治以及法律制度，確保不同法域的主體享有平等的法律地位，使主體的合法權益獲得同等的法律保護。而未來粵港澳大灣區(qū)府際合作法律沖突的解決可在現有行政協議和官方文件的基礎上借鑒美國、歐盟的經驗，構建符合大灣區(qū)發(fā)展需要的區(qū)域協同立法機制。

（一）明確行政協議效力

根據“一國兩制”基本原則以及《香港基本法》和《澳門基本法》的相關規(guī)定，內地和港澳并沒有統(tǒng)一的上級立法部門，無法制定一部統(tǒng)一的實體法來解決粵港澳三地的法律沖突，因而可以借鑒美國各州政府間合作經驗，即在《聯邦憲法》中允許各州簽訂協議來解決不同法域的政府間合作所產生的法律沖突。第一，在內地范圍內。首先，在《憲法》中作出原則性規(guī)定。我國可以憲法形式明確政府間簽訂協議的相關原則，授予政府一定的締約權促使地方政府在職權范圍內和外部訂立協議，但所訂立的協議損害第三方利益時則需報批上級機關，若損及國家利益，則要報批國務院。其次，在行政法中對作出具體性規(guī)定。需要在《地方組織法》和《立法法》中分別明確政府在訂立協議過程中的職權范圍和制定程序，確保各級政府平等、和諧、有序地開展合作。第二，在港澳范圍內。香港澳門在《基本法》中可以借鑒內地憲法和行政法的規(guī)定，明確授權其政府可以和內地政府締結協議，實現行政協議法治化。例如，粵港澳三地政府可以針對特定的法律沖突簽訂行政協議，比如針對稅收征管沖突問題，可以簽訂協議加強稅收征管信息建設，打造粵港澳稅務信息共享平臺，保證稅收信息交流的暢通，提高稅收征管效率，加強對跨境稅源的征管。

（二）重構組織協調機構

1. 打造體系化的超政府職能機構。歐盟成員國之間法律沖突的解決關鍵在于歐盟設置了超國家地位組織管理機構，將立法、決策、執(zhí)行等職能分配給不同機構并賦予其較高權威，而美國跨州稅收委員會和稅務管理者聯合會等機構有效保證了美國州際稅收協調。我國可以借鑒歐盟與美國的經驗，整合現有組織機構，粵港澳三地的立法機關可以簽訂區(qū)際協議確立區(qū)域立法協調機構，明確該機構的具體職責，比如香港立法會聯系事務委員會、珠三角九市人大常委會、市政府法制辦公室等。針對粵港澳三地稅種結構、稅收負擔存在差異的問題，在遵循稅收法定原則前提下，可以將粵港澳三地的關稅協調適用范圍從原產地為內地與港澳的貨物擴大到原產地為第三國的貨物，減少關稅稅負，此外港澳主要稅種為直接稅，內地是直接稅與間接稅并重，其中內地間接稅的第一大稅種為增值稅且在財政收入中占比較大，基本稅率為13%，納稅人稅收負擔重，因而需要簡化間接稅稅種，逐步降低增值稅稅率。

此外，將粵港、粵澳聯席會議制度合并，成立粵港澳聯合公共平臺并將其作為協調三地法律沖突的最高決策機構，將現有的聯絡辦公室（聯絡小組）轉為常設機構，設立固定辦公地點，建立總負責辦公室，并在各地下設總辦公室的分辦公室，監(jiān)督處理整體事務，定期向聯席會議匯報項目實施情況，還需構建公共信息平臺，保證大灣區(qū)各地知識產權和稅收信息的及時有效公開。聯席會議每年舉辦一次，輪流在粵港澳三地舉行，若發(fā)生重大問題可由常設機構中的常設委員會申請召開臨時會議。處于最高領導地位和運行整體化的組織機構不僅可以明晰協調職責，提高沖突解決效率，同時有助于落實合作協議中所尋求的協調機制。

2. 建立軟硬兼?zhèn)涞臓幎私鉀Q機構。歐盟的商標權沖突由專門的共同體法院審理，我國可以創(chuàng)造性地借鑒歐盟的經驗，在粵港澳建立區(qū)域法律服務和商事爭議解決中心以及專門法院，通過調節(jié)、仲裁、審判等方式來解決粵港澳三地的法律沖突。區(qū)域法律服務和商事爭議解決中心的職責定位、協調程序等可由三地簽訂區(qū)際協議來明確。而區(qū)域專門法院由三地共同組建一個專門法院，并在三地分別設立該法院的基層法院，合議庭由三地各派一名或幾名法官組成，三地法官輪流擔任審判長，該法院應當依據粵港澳相關法律法規(guī)和合作協議審理案件，若無前述依據，可適用所在地法律。專門法院可以防止地區(qū)保護主義，避免當事人挑選法院謀求非正當利益，保證審判的公正，進而促進粵港澳大灣區(qū)合作活動。

（三）分類適用國際條約

粵港澳大灣區(qū)三地適用國際條約的情況主要分為以下三種情況：第一，粵港澳三地均適用的國際條約，比如國防、外交領域的條約、《巴黎公約》和《世界版權公約》；第二，港澳適用但內地不適用的國際條約；第三，內地適用但港澳不適用的國際條約。針對第一種情況，目前在尚未確立解決機制的情況下，優(yōu)先適用粵港澳三地共同參加的國際條約是解決粵港澳大灣區(qū)的知識產權和稅收沖突的重要途徑，具有很強的實際操作性。例如，《巴黎公約》和《世界版權公約》都是粵港澳三地共同參加的國際條約，當出現相關法律沖突時，應當優(yōu)先適用前述條約。針對后兩種情況，可先由粵港澳大灣區(qū)法律服務和商事爭端解決中心在尊重三地社會發(fā)展差異和促進區(qū)域協同發(fā)展的前提下進行協調，若協調不成，交由區(qū)域專門法院仲裁或者審判。

四、結語

粵港澳大灣區(qū)面臨著“一個國家、兩種社會制度、三個法系、三個關稅區(qū)”的復雜情形，存在適用國際條約的不同、立法體制差異等重大難題，政府間合作法律沖突十分明顯?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設處于國家新時代發(fā)展戰(zhàn)略地位，其法律沖突的解決之道必須具有全局性和前瞻性。從歐盟和美國解決法律沖突的實踐經驗來看，區(qū)域協同發(fā)展的重要前提是建立一個和諧的法律環(huán)境，在此基礎上進行治理層面的創(chuàng)新突破。因而，粵港澳大灣區(qū)法律沖突的最佳解決途徑是在堅持“一國兩制”的基礎上，明確行政協議的法律效力，構建一套超政府職能、分工明確、體系化的組織協調機構，從而實現大灣區(qū)合作的合法化、合理化，為推進區(qū)域一體化做出有獨特價值和意義的貢獻。