區(qū)際合作中法律沖突及其困局破解
——以粵港澳大灣區(qū)一體化為例

張學(xué)博 潘 瑞

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)于推動(dòng)形成新時(shí)代全面開放的新格局和“一國(guó)兩制”事業(yè)的發(fā)展所起的作用不言而喻，它不僅涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還與政治、法律、文化等息息相關(guān)。①葉一舟：《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法機(jī)制建設(shè)芻議》，《地方立法研究》2018 年第4 期?；浉郯牡貐^(qū)由于社會(huì)制度、適用國(guó)際條約、立法體制的不同，再加上大灣區(qū)合作法律基礎(chǔ)薄弱，造成粵港澳大灣區(qū)政府間合作治理過程中法律沖突頻發(fā)，而且現(xiàn)有的官方文件大多是綱領(lǐng)性、操作性不強(qiáng)的行政協(xié)議或者方案，無法妥善解決具體執(zhí)行過程中的實(shí)際問題，尤其是大灣區(qū)府際合作中適用法律方面的問題，如財(cái)稅領(lǐng)域的稅收競(jìng)爭(zhēng)矛盾?；浉郯拇鬄硡^(qū)府際合作法律沖突問題的有效解決不能僅從完善立法角度出發(fā)，也要重點(diǎn)結(jié)合大灣區(qū)自身的社會(huì)制度、法律文化以及區(qū)際合作的發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)政策，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，方能促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展。②王萬里：《從域外經(jīng)驗(yàn)看粵港澳大灣區(qū)的法治統(tǒng)合問題》，《港澳研究》2018 年第3 期。

一、粵港澳大灣區(qū)區(qū)際合作法律沖突的現(xiàn)實(shí)原因

（一）粵港澳大灣區(qū)法律制度存在差異

不同法系的法律制度在法律淵源、法律結(jié)構(gòu)、立法技術(shù)、立法程序、訴訟程序、執(zhí)法模式等方面存在很大差異。①沈宗靈：《法理學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2003 年，第120-122 頁。香港、澳門回歸后，依照“一國(guó)兩制”和港澳基本法，兩地繼續(xù)保持原有社會(huì)制度不變，法律制度也依舊分別保留著英美法和大陸法系的特征。香港、澳門兩地均有獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán)以及司法終審權(quán)，港澳立法會(huì)在制定法律時(shí)只需不抵觸全國(guó)人大制定的香港基本法、澳門基本法即可生效，而廣東屬于社會(huì)主義法系，其立法權(quán)受到嚴(yán)格限制，且并不享有司法終審權(quán)，其司法判決要受到最高人民法院的限制，粵港澳三地并無統(tǒng)一的最高立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，從而在粵港澳三地府際合作中產(chǎn)生法律糾紛時(shí)，極有可能在適用法律、確定管轄權(quán)等方面出現(xiàn)法律沖突問題。例如，香港民商事管轄權(quán)制度基本上沿襲了英國(guó)的管轄權(quán)制度，包括地域管轄權(quán)、裁量管轄權(quán)、協(xié)議管轄權(quán)和應(yīng)訴管轄權(quán)，澳門內(nèi)地并未專門規(guī)定涉港民商事案件的管轄權(quán)，法院通常依據(jù)涉外民商事案件標(biāo)準(zhǔn)來處理，管轄權(quán)主要通過以被告住所地為原則并結(jié)合侵權(quán)行為地法院管轄來確定，當(dāng)事人不可通過協(xié)商來選擇法院管轄，內(nèi)地法院也沒有依據(jù)被告人出庭應(yīng)訴實(shí)施管轄的權(quán)力。

（二）粵港澳大灣區(qū)國(guó)際條約適用不同

香港、澳門在經(jīng)中央政府授權(quán)后享有部分對(duì)外締約權(quán)。根據(jù)《中英聯(lián)合聲明》第四項(xiàng)第十條、②《中英聯(lián)合聲明》第四項(xiàng)第七條規(guī)定，香港特別行政區(qū)可以“中國(guó)香港”的名義單獨(dú)地同各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化關(guān)系，并簽訂有關(guān)協(xié)定。《中國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十一條、③《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十一條規(guī)定，香港特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以“中國(guó)香港”的名義，單獨(dú)地同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。《中葡聯(lián)合聲明》第二項(xiàng)第七條、④《中葡聯(lián)合聲明》第二項(xiàng)第七條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)可以“中國(guó)澳門”的名義單獨(dú)同各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化關(guān)系，并簽訂有關(guān)協(xié)議?！吨袊?guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十六條⑤《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十六條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、科技、體育等適當(dāng)領(lǐng)域以“中國(guó)澳門”的名義，單獨(dú)地同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。的規(guī)定，香港和澳門分別可以以“中國(guó)香港”和“中國(guó)澳門”的名義單獨(dú)與世界其他國(guó)家和地區(qū)在金融、貿(mào)易、科技、文化、航運(yùn)等領(lǐng)域簽署雙邊、多邊協(xié)定或者進(jìn)行交往并申請(qǐng)加入國(guó)際條約。中國(guó)內(nèi)地和香港、澳門協(xié)調(diào)平衡地適用國(guó)際條約在我國(guó)來說是一個(gè)比較綜合復(fù)雜的問題，粵港澳大灣區(qū)適用國(guó)際條約的不同主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面（見表1）:

表1 粵港澳大灣區(qū)國(guó)際條約適用不同

第一，法律地位不同。香港、澳門作為中國(guó)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域被中央賦予非政治性領(lǐng)域的部分締約權(quán)，而廣東省并不享有對(duì)外締約權(quán)，無法根據(jù)自己的實(shí)際發(fā)展需要在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、航運(yùn)等領(lǐng)域單獨(dú)地與世界其他國(guó)家和地區(qū)簽訂協(xié)定或申請(qǐng)加入相關(guān)國(guó)際條約。第二，適用的國(guó)際條約不同。由于香港、澳門享有部分締約權(quán)，且根據(jù)《中國(guó)香港基本法》第一百五十三條⑥《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十三條規(guī)定，中華人民共和國(guó)締結(jié)的國(guó)際協(xié)議，中央人民政府可根據(jù)香港特別行政區(qū)的情況和需要，在征詢香港特別行政區(qū)政府的意見后，決定是否適用于香港特別行政區(qū)。中華人民共和國(guó)尚未參加但已適用于香港的國(guó)際協(xié)議仍可繼續(xù)適用。中央人民政府根據(jù)需要授權(quán)或協(xié)助香港特別行政區(qū)政府作出適當(dāng)安排，使其他有關(guān)國(guó)際協(xié)議適用于香港特別行政區(qū)。和《中國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十八條①《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十八條規(guī)定，中華人民共和國(guó)締結(jié)的國(guó)際協(xié)議，中央人民政府可根據(jù)情況和澳門特別行政區(qū)的需要，在證詢澳門特別行政區(qū)政府的意見后，決定是否適用于澳門特別行政區(qū)。中華人民共和國(guó)尚未參加但已適用于澳門的國(guó)際協(xié)議仍可繼續(xù)適用。中央人民政府根據(jù)情況和需要授權(quán)或協(xié)助澳門特別行政區(qū)政府作出適當(dāng)安排，使其他與其有關(guān)的國(guó)際協(xié)議適用于澳門特別行政區(qū)。的規(guī)定，中國(guó)簽訂的國(guó)際條約需要根據(jù)港澳的實(shí)際情況才決定是否適用，并非一定適用，因而這就決定粵港澳三地所適用的國(guó)際條約的不同，造成條約適用的法律沖突。第三，國(guó)際條約適用方式不同。目前，國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)適用的方式主要包括兩種：納入和轉(zhuǎn)化。納入是指國(guó)際條約不需要轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法即在國(guó)內(nèi)具有法律效力，可在國(guó)內(nèi)直接適用，②幕亞平：《當(dāng)代國(guó)際法原理》，北京：中國(guó)科學(xué)文化出版社，2003 年，第565 頁。而轉(zhuǎn)化是指國(guó)際條約必須經(jīng)過國(guó)內(nèi)立法程序轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法才能取得國(guó)內(nèi)的法律效力，方可在國(guó)家內(nèi)適用。在我國(guó)，對(duì)于政治、軍事、外交方面的效力遍及中國(guó)全部領(lǐng)土的國(guó)際條約采取納入即直接適用的方式，包括香港、澳門在內(nèi)，但是對(duì)于其他非政治性的國(guó)際條約的適用方式卻不相同，中國(guó)內(nèi)地對(duì)于國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)適用的問題上采取納入和轉(zhuǎn)化相混合的方式，當(dāng)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法出現(xiàn)沖突時(shí)根據(jù)條約的效力等級(jí)來處理，但由于香港、澳門享有國(guó)際條約適用方式的自主決定權(quán)，香港原則上采用轉(zhuǎn)化方式，澳門采用納入和轉(zhuǎn)化相結(jié)合的方式。

（三）粵港澳大灣區(qū)立法體制設(shè)計(jì)區(qū)別

在區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，我國(guó)地方政府各自為政的傳統(tǒng)立法體制面臨著挑戰(zhàn)，政府間的合作也極易發(fā)生法律沖突，粵港澳大灣區(qū)府際合作更為明顯。根據(jù)我國(guó)《立法法》第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。而根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，香港、澳門擁有自主立法權(quán)，只有少數(shù)涉及外交、國(guó)防、軍事主權(quán)事項(xiàng)的全國(guó)性法律在兩地區(qū)適用，其他國(guó)內(nèi)法并不適用于此。因而導(dǎo)致內(nèi)地和港澳在適用實(shí)體法和程序法時(shí)產(chǎn)生法律沖突，比如財(cái)稅領(lǐng)域的稅收制度法律沖突。

一方面，在實(shí)體法層面，內(nèi)地與港澳的稅收制度差異主要體現(xiàn)在稅種結(jié)構(gòu)和稅負(fù)兩方面?？偟膩碚f，與港澳相比，內(nèi)地的稅種多，稅率高，稅負(fù)較重。香港稅種由3 種直接稅和9 種間接稅組成，最主要的稅種為利得稅③利得稅是香港稅務(wù)局對(duì)在香港經(jīng)營(yíng)的個(gè)人和企業(yè)來源于香港的所得征收的一種稅。和薪俸稅④薪俸稅的性質(zhì)相當(dāng)于內(nèi)地的工資薪金所得。，基本利率分別為16.5% 和16%（利得稅最低檔優(yōu)惠稅率僅為8.25%），只對(duì)煙、酒、動(dòng)力用的燃油征收關(guān)稅，其他不征收，因而不存在增值稅和土地增值稅。澳門的稅種主要有14 種，8 種直接稅和6 種間接稅，對(duì)進(jìn)口貨物不征收關(guān)稅，⑤只對(duì)在澳門制造而出口到有配額限制的國(guó)家的貨品，按其離岸價(jià)格收取少量的手續(xù)費(fèi)。稅率和稅負(fù)都較低且累進(jìn)幅度小。內(nèi)地的主體稅種有19 種，分為流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、資源稅和行為目的稅五類，直接稅和間接稅比例接近，對(duì)大部分進(jìn)口貨物和物品征收較高稅率關(guān)稅?？傊?，內(nèi)地稅率較高，稅負(fù)重。

另一方面，內(nèi)地與港澳稅收程序法層面的沖突主要發(fā)生在稅收征管領(lǐng)域。一是主要稅種管轄權(quán)沖突。作為香港主要稅種的利得稅和薪俸稅以所得來源地為征稅原則，這意味著來源于香港境外所得不需納稅，澳門的所得補(bǔ)充稅及職業(yè)稅的征稅原則亦是如此，但是內(nèi)地所得稅適用的居民管轄權(quán)①居民管轄權(quán)是指以本國(guó)居民取得的所得為管轄對(duì)象的一種稅收管轄權(quán)。根據(jù)這一管轄權(quán)，本國(guó)居民納稅人取得的所得，不論其是來源于本國(guó)境內(nèi)還是本國(guó)境外，都必須承擔(dān)向本國(guó)納稅的義務(wù)。而對(duì)外國(guó)居民納稅人取得的所得則不予課稅。參見何盛名：《財(cái)經(jīng)大辭典》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1990 年。和所得來源地管轄權(quán)雙重征稅原則。主要稅種管轄權(quán)的不同極易產(chǎn)生對(duì)同一稅源重復(fù)征稅以及內(nèi)地和港澳征管權(quán)限沖突的不利結(jié)果。二是稅收征管體制沖突。香港的稅務(wù)系統(tǒng)由香港稅務(wù)局、香港稅務(wù)委員會(huì)、香港上訴委員會(huì)及聯(lián)絡(luò)小組，主要負(fù)責(zé)處理征稅及納稅稽查事務(wù)、制定申請(qǐng)退款及減免程序、提出稅務(wù)上訴、裁決稅務(wù)上訴等事項(xiàng)，澳門的稅收征管工作主要由財(cái)政司下轄的財(cái)政行政廳負(fù)責(zé)，其所屬的稅捐廳是具體執(zhí)行部門，承擔(dān)稅務(wù)稽查、咨詢等職責(zé)。而內(nèi)地采用分稅制模式的稅收征管體制，賦予國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局不同的征管權(quán)限，省級(jí)及省級(jí)以下稅務(wù)局受到國(guó)家稅務(wù)總局為主與地方人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。因而，粵港澳的稅收征管機(jī)構(gòu)之間不存在管理關(guān)系，是相互獨(dú)立的，增加了大灣區(qū)在稅收征管合作方面的難度。

（四）粵港澳大灣區(qū)行政協(xié)議效力不明

法律是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)矛盾的重要手段，因而由于法律效力不明將會(huì)造成大灣區(qū)各城市政府合作中由國(guó)際條約適用不同、立法機(jī)制設(shè)計(jì)區(qū)別等所引發(fā)的矛盾。我國(guó)《憲法》和《地方組織法》僅授權(quán)各級(jí)政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事情，并未明確規(guī)定地方政府締結(jié)跨行政區(qū)域合作協(xié)定的權(quán)限、程序等內(nèi)容，并且《基本法》也尚未對(duì)港澳政府與內(nèi)地各級(jí)政府之間締結(jié)區(qū)際合作協(xié)定的權(quán)限作出規(guī)定。因此，香港、澳門、廣東三地簽訂的《大灣區(qū)協(xié)議》缺乏法律的明確授權(quán)，導(dǎo)致其法律效力不明確，即意味著在粵港澳大灣區(qū)各政府合作治理過程中很難形成法律層面的約束?！洞鬄硡^(qū)協(xié)議》的具體落實(shí)完全依賴于各地政府的自覺遵守，如果在履行協(xié)議的過程中，協(xié)議內(nèi)容對(duì)其中一方不利或者發(fā)生地方利益沖突時(shí)，地方政府也可能選擇推諉或者不作為來逃避履行協(xié)議，②劉燕玲：《京津冀協(xié)同發(fā)展中政府間合作問題的法律分析》，載自周佑勇：《區(qū)域政府間合作的法治原理與機(jī)制》，北京：法律出版社，2016 年，第118 頁。不利于粵港澳大灣區(qū)的合作建設(shè)。

二、域外區(qū)際法律沖突解決的實(shí)踐觀察

區(qū)域協(xié)同立法不僅是推進(jìn)區(qū)域一體化的重要抓手，更是解決府際合作中法律沖突的關(guān)鍵手段?；浉郯拇鬄硡^(qū)的協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)從本區(qū)域的實(shí)踐和特點(diǎn)出發(fā)，吸收其他區(qū)域已有的先進(jìn)立法成果。從國(guó)外視角來看，區(qū)域立法模式較為成熟的有歐盟和美國(guó)，盡管其和我國(guó)在立法體制等方面存在較大差異，但是其區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制有許多可借鑒和學(xué)習(xí)之處。

（一）歐盟模式

歐盟是全球一體化發(fā)展趨勢(shì)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的典范和超國(guó)家組織，法制協(xié)調(diào)在歐盟政治經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中發(fā)揮了積極且有效的作用，有力地協(xié)調(diào)歐盟（歐共體）及其成員國(guó)的利益和平衡各種復(fù)雜多元的利益關(guān)系。③陳?。骸稓W盟一體化進(jìn)程中的立法協(xié)調(diào)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2011 年第 6 期。申言之，歐盟從由六個(gè)成員國(guó)的煤鋼共同體成長(zhǎng)為當(dāng)今具有二十八個(gè)成員國(guó)的世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體之一，這和它的法制協(xié)調(diào)密切相關(guān)，其中知識(shí)產(chǎn)權(quán)和稅收是協(xié)調(diào)程度最高的領(lǐng)域。歐盟在處理各成員國(guó)之間產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和稅收法律沖突所采取的法制協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，健全法律協(xié)調(diào)體系。其一，法律合作體系。例如，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，歐盟建立了稅收法律合作體系，具體包括關(guān)稅、間接稅合作和直接稅合作三方面。為了消除關(guān)稅和強(qiáng)化間接稅合作，歐共體在1957 年就簽訂了強(qiáng)制成員國(guó)嚴(yán)格遵守的《羅馬條約》，此后開始增值稅改革，頒布一系列促進(jìn)增值稅統(tǒng)一的法令，確定了最低為15% 的增值稅稅率，將成員國(guó)普遍使用的消費(fèi)地原則④在這一原則下，無論是國(guó)內(nèi)商品還是進(jìn)口商品，只有在被消費(fèi)的國(guó)家征收增值稅。這在一定程度上促進(jìn)了內(nèi)銷和外銷商品的稅收公平。但這對(duì)于商品原產(chǎn)地所在國(guó)來說是不利的。商品在生產(chǎn)過程中除了需要消耗生產(chǎn)要素外，還需要投入大量的公共產(chǎn)品。倘若無法對(duì)投入的公共產(chǎn)品要求支付費(fèi)用，那么勢(shì)必影響到商品原產(chǎn)地所在國(guó)的財(cái)政收入。轉(zhuǎn)變?yōu)樵a(chǎn)地原則和消費(fèi)地原則并存的過渡性增值稅征收原則，促進(jìn)了歐盟成員國(guó)之間商品、服務(wù)、人力與資本的自由流動(dòng)。其二，訴訟管轄和法律適用制度。 為了解決歐盟兩套商標(biāo)制度在重疊區(qū)域出現(xiàn)的沖突，①歐盟形成了統(tǒng)一商標(biāo)制度建立了復(fù)式商標(biāo)體系，即在建立歐盟統(tǒng)一商標(biāo)制度的同時(shí)，各成員國(guó)國(guó)內(nèi)的商標(biāo)法仍然有效。《共同體商標(biāo)條例》規(guī)定，各成員國(guó)要將國(guó)內(nèi)的一些初審以及上訴法院轉(zhuǎn)變成“共同體法院”。在法律適用上，條例明確規(guī)定的事項(xiàng)，成員國(guó)法院必須嚴(yán)格依條約保證實(shí)施，規(guī)定范圍之外的可依照本國(guó)法和國(guó)際私法處理。

第二，設(shè)置超國(guó)家地位組織機(jī)構(gòu)。歐洲理事會(huì)和歐盟理事會(huì)為最高立法與決策機(jī)構(gòu)；歐盟委員會(huì)（“歐洲政府”）是行政和常設(shè)性機(jī)構(gòu)，②陳建德：《歐共體統(tǒng)一商標(biāo)法律制度》，《歐洲法通訊》2006 年第9 期。居于核心位置，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行歐盟法律，制定應(yīng)用歐盟立法的一些必要規(guī)則、條例；歐洲議會(huì)是具體咨詢和執(zhí)行事務(wù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；歐洲法院是歐盟具有較高權(quán)威性的司法機(jī)構(gòu)，建立在各成員國(guó)簽訂主權(quán)讓渡協(xié)議的基礎(chǔ)之上，肩負(fù)解決成員國(guó)爭(zhēng)端的重任，同時(shí)負(fù)責(zé)解釋歐盟各項(xiàng)條約和法規(guī)。歐盟的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和稅收的合作與協(xié)調(diào)工作都是由獨(dú)立于各成員國(guó)的上述超國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的，通常歐洲委員會(huì)提出合作或者協(xié)調(diào)建議，在征求各成員國(guó)意見后進(jìn)行修改，提交給歐洲議會(huì)表決通過，頒布正式生效的法令，再由歐盟委員會(huì)執(zhí)行落實(shí)。

（二）美國(guó)模式

美國(guó)是從殖民地發(fā)展起來的聯(lián)邦制國(guó)家，從橫向?qū)用鎭砜矗鱾€(gè)州的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、人口結(jié)構(gòu)等不同造成不同的政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度，再加上美國(guó)實(shí)現(xiàn)三權(quán)分立，聯(lián)邦、州和地方政府享有不同程度的獨(dú)立立法權(quán)，法律沖突極易發(fā)生。就稅收而言，聯(lián)邦政府的主要稅種為所得稅，各州政府是消費(fèi)稅，地方政府則是財(cái)產(chǎn)稅，雖然各級(jí)政府的主要稅種不同，但在美國(guó)各政府稅收中占有重要位置的同源稅是產(chǎn)生稅收競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵原因，例如消費(fèi)稅，各州政府擁有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)，可以根據(jù)本地實(shí)際情況決定該地消費(fèi)稅稅率，這就導(dǎo)致各州消費(fèi)稅稅率差異巨大，激化了稅收競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)為了妥善解決法律制度層面的差異，協(xié)調(diào)州際政府間的法律沖突，實(shí)施了聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一實(shí)體法、建立具有統(tǒng)領(lǐng)地位的最高組織、賦予各州訂立州際協(xié)定權(quán)等措施。

首先，區(qū)域發(fā)展立法。美國(guó)聯(lián)邦政府為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展先后頒布了一系列的法律，如與西部開發(fā)相關(guān)的《宅地法（1862）》《擴(kuò)大宅地法（1909）》《公共工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)法（1965）》、1933 年的《田納西河流域管理局法》、1965 年的《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》等，區(qū)域立法的不斷完善實(shí)現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展的平衡，有效地協(xié)調(diào)了州際之間的法律沖突。其次，設(shè)立跨州委員會(huì)等政府職能部門及自發(fā)性組織協(xié)調(diào)法律沖突，例如稅收協(xié)調(diào)領(lǐng)域的跨州委員會(huì)、稅收管理者聯(lián)合會(huì)。最后，州際協(xié)定。美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第 1 條第 10 款第（3）項(xiàng)規(guī)定：“任何一州，未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，不得與他州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或盟約?！敝蓦H協(xié)定在美國(guó)憲法的充分保障下成為美國(guó)區(qū)域發(fā)展中不可或缺的法治協(xié)調(diào)機(jī)制，③何淵：《美國(guó)的區(qū)域法治協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷》，《環(huán)球法律評(píng)論》2009 年第 6 期。也是各州政府合作的重要方式，但州政府所簽訂的協(xié)定經(jīng)各州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)認(rèn)可后，方具有制定法的法律效力，若出現(xiàn)州際協(xié)定和各州法律發(fā)生沖突的情形時(shí)，優(yōu)先適用州際協(xié)定。當(dāng)出現(xiàn)違反州際約定的情形，非違約方可以通過賠償訴訟來保障自己的合法權(quán)益。例如，美國(guó)各州采用統(tǒng)一和獨(dú)立訂立州際稅收合作協(xié)議相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)稅收信息的交換，即美國(guó)各州可以依照《統(tǒng)一稅收交換協(xié)議》，也可通過制定州際雙邊稅收協(xié)議來交換稅收信息，減少稅收沖突。

歐盟成員國(guó)中包括大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家，前者如法國(guó)和德國(guó)，后者如英國(guó)和愛爾蘭，成員國(guó)之間的政治制度、法律、經(jīng)濟(jì)等都存在不同，沖突表現(xiàn)形式和粵港澳大灣區(qū)極為相似，但是粵港澳三地的沖突是我國(guó)主權(quán)之下的不同法域之間的沖突，此項(xiàng)特點(diǎn)和美國(guó)州際法律沖突相似。因而我國(guó)粵港澳大灣區(qū)法律沖突協(xié)調(diào)管理機(jī)制的構(gòu)建可以參考?xì)W盟和美國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，比如完善現(xiàn)有法律制度，借鑒美國(guó)的州際協(xié)定，授予地方政府的簽訂協(xié)議權(quán)；參考?xì)W盟的超國(guó)家地位機(jī)構(gòu)和美國(guó)的跨州委員會(huì)，建立超政府職能的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)大灣區(qū)法律沖突。

三、粵港澳大灣區(qū)府際合作中法律沖突問題的解決路徑

隨著粵港澳大灣區(qū)府際合作進(jìn)一步深入，各地之間的法律沖突逐漸明顯，區(qū)域協(xié)同立法的重要性也日益凸顯，但是區(qū)域一體化發(fā)展面臨法律基礎(chǔ)缺失、法律依據(jù)可操作性低等問題，導(dǎo)致大灣區(qū)府際合作中的法律沖突更加復(fù)雜。但由于粵港澳大灣區(qū)三地社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在差異，因而，“一國(guó)兩制”原則是保持港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定最堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，也是粵港澳大灣區(qū)政府適用法律必須牢牢堅(jiān)持的中心原則。粵港澳大灣區(qū)各地之間法律沖突的解決必須牢牢樹立“一個(gè)國(guó)家”的意識(shí)，堅(jiān)守“一國(guó)”之本，在尊重“兩種社會(huì)制度”差異性的前提下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、規(guī)范、有序。因而，假如內(nèi)地和港澳之間發(fā)生了法律沖突，各方都要理解和尊重彼此的經(jīng)濟(jì)政治以及法律制度，確保不同法域的主體享有平等的法律地位，使主體的合法權(quán)益獲得同等的法律保護(hù)。而未來粵港澳大灣區(qū)府際合作法律沖突的解決可在現(xiàn)有行政協(xié)議和官方文件的基礎(chǔ)上借鑒美國(guó)、歐盟的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合大灣區(qū)發(fā)展需要的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。

（一）明確行政協(xié)議效力

根據(jù)“一國(guó)兩制”基本原則以及《香港基本法》和《澳門基本法》的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)地和港澳并沒有統(tǒng)一的上級(jí)立法部門，無法制定一部統(tǒng)一的實(shí)體法來解決粵港澳三地的法律沖突，因而可以借鑒美國(guó)各州政府間合作經(jīng)驗(yàn)，即在《聯(lián)邦憲法》中允許各州簽訂協(xié)議來解決不同法域的政府間合作所產(chǎn)生的法律沖突。第一，在內(nèi)地范圍內(nèi)。首先，在《憲法》中作出原則性規(guī)定。我國(guó)可以憲法形式明確政府間簽訂協(xié)議的相關(guān)原則，授予政府一定的締約權(quán)促使地方政府在職權(quán)范圍內(nèi)和外部訂立協(xié)議，但所訂立的協(xié)議損害第三方利益時(shí)則需報(bào)批上級(jí)機(jī)關(guān)，若損及國(guó)家利益，則要報(bào)批國(guó)務(wù)院。其次，在行政法中對(duì)作出具體性規(guī)定。需要在《地方組織法》和《立法法》中分別明確政府在訂立協(xié)議過程中的職權(quán)范圍和制定程序，確保各級(jí)政府平等、和諧、有序地開展合作。第二，在港澳范圍內(nèi)。香港澳門在《基本法》中可以借鑒內(nèi)地憲法和行政法的規(guī)定，明確授權(quán)其政府可以和內(nèi)地政府締結(jié)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議法治化。例如，粵港澳三地政府可以針對(duì)特定的法律沖突簽訂行政協(xié)議，比如針對(duì)稅收征管沖突問題，可以簽訂協(xié)議加強(qiáng)稅收征管信息建設(shè)，打造粵港澳稅務(wù)信息共享平臺(tái)，保證稅收信息交流的暢通，提高稅收征管效率，加強(qiáng)對(duì)跨境稅源的征管。

（二）重構(gòu)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

1. 打造體系化的超政府職能機(jī)構(gòu)。歐盟成員國(guó)之間法律沖突的解決關(guān)鍵在于歐盟設(shè)置了超國(guó)家地位組織管理機(jī)構(gòu)，將立法、決策、執(zhí)行等職能分配給不同機(jī)構(gòu)并賦予其較高權(quán)威，而美國(guó)跨州稅收委員會(huì)和稅務(wù)管理者聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)有效保證了美國(guó)州際稅收協(xié)調(diào)。我國(guó)可以借鑒歐盟與美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)，粵港澳三地的立法機(jī)關(guān)可以簽訂區(qū)際協(xié)議確立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確該機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，比如香港立法會(huì)聯(lián)系事務(wù)委員會(huì)、珠三角九市人大常委會(huì)、市政府法制辦公室等。針對(duì)粵港澳三地稅種結(jié)構(gòu)、稅收負(fù)擔(dān)存在差異的問題，在遵循稅收法定原則前提下，可以將粵港澳三地的關(guān)稅協(xié)調(diào)適用范圍從原產(chǎn)地為內(nèi)地與港澳的貨物擴(kuò)大到原產(chǎn)地為第三國(guó)的貨物，減少關(guān)稅稅負(fù)，此外港澳主要稅種為直接稅，內(nèi)地是直接稅與間接稅并重，其中內(nèi)地間接稅的第一大稅種為增值稅且在財(cái)政收入中占比較大，基本稅率為13%，納稅人稅收負(fù)擔(dān)重，因而需要簡(jiǎn)化間接稅稅種，逐步降低增值稅稅率。

此外，將粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議制度合并，成立粵港澳聯(lián)合公共平臺(tái)并將其作為協(xié)調(diào)三地法律沖突的最高決策機(jī)構(gòu)，將現(xiàn)有的聯(lián)絡(luò)辦公室（聯(lián)絡(luò)小組）轉(zhuǎn)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立固定辦公地點(diǎn)，建立總負(fù)責(zé)辦公室，并在各地下設(shè)總辦公室的分辦公室，監(jiān)督處理整體事務(wù)，定期向聯(lián)席會(huì)議匯報(bào)項(xiàng)目實(shí)施情況，還需構(gòu)建公共信息平臺(tái)，保證大灣區(qū)各地知識(shí)產(chǎn)權(quán)和稅收信息的及時(shí)有效公開。聯(lián)席會(huì)議每年舉辦一次，輪流在粵港澳三地舉行，若發(fā)生重大問題可由常設(shè)機(jī)構(gòu)中的常設(shè)委員會(huì)申請(qǐng)召開臨時(shí)會(huì)議。處于最高領(lǐng)導(dǎo)地位和運(yùn)行整體化的組織機(jī)構(gòu)不僅可以明晰協(xié)調(diào)職責(zé)，提高沖突解決效率，同時(shí)有助于落實(shí)合作協(xié)議中所尋求的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2. 建立軟硬兼?zhèn)涞臓?zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。歐盟的商標(biāo)權(quán)沖突由專門的共同體法院審理，我國(guó)可以創(chuàng)造性地借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，在粵港澳建立區(qū)域法律服務(wù)和商事爭(zhēng)議解決中心以及專門法院，通過調(diào)節(jié)、仲裁、審判等方式來解決粵港澳三地的法律沖突。區(qū)域法律服務(wù)和商事爭(zhēng)議解決中心的職責(zé)定位、協(xié)調(diào)程序等可由三地簽訂區(qū)際協(xié)議來明確。而區(qū)域?qū)ｉT法院由三地共同組建一個(gè)專門法院，并在三地分別設(shè)立該法院的基層法院，合議庭由三地各派一名或幾名法官組成，三地法官輪流擔(dān)任審判長(zhǎng)，該法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)粵港澳相關(guān)法律法規(guī)和合作協(xié)議審理案件，若無前述依據(jù)，可適用所在地法律。專門法院可以防止地區(qū)保護(hù)主義，避免當(dāng)事人挑選法院謀求非正當(dāng)利益，保證審判的公正，進(jìn)而促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)合作活動(dòng)。

（三）分類適用國(guó)際條約

粵港澳大灣區(qū)三地適用國(guó)際條約的情況主要分為以下三種情況：第一，粵港澳三地均適用的國(guó)際條約，比如國(guó)防、外交領(lǐng)域的條約、《巴黎公約》和《世界版權(quán)公約》；第二，港澳適用但內(nèi)地不適用的國(guó)際條約；第三，內(nèi)地適用但港澳不適用的國(guó)際條約。針對(duì)第一種情況，目前在尚未確立解決機(jī)制的情況下，優(yōu)先適用粵港澳三地共同參加的國(guó)際條約是解決粵港澳大灣區(qū)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和稅收沖突的重要途徑，具有很強(qiáng)的實(shí)際操作性。例如，《巴黎公約》和《世界版權(quán)公約》都是粵港澳三地共同參加的國(guó)際條約，當(dāng)出現(xiàn)相關(guān)法律沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用前述條約。針對(duì)后兩種情況，可先由粵港澳大灣區(qū)法律服務(wù)和商事爭(zhēng)端解決中心在尊重三地社會(huì)發(fā)展差異和促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前提下進(jìn)行協(xié)調(diào)，若協(xié)調(diào)不成，交由區(qū)域?qū)ｉT法院仲裁或者審判。

四、結(jié)語

粵港澳大灣區(qū)面臨著“一個(gè)國(guó)家、兩種社會(huì)制度、三個(gè)法系、三個(gè)關(guān)稅區(qū)”的復(fù)雜情形，存在適用國(guó)際條約的不同、立法體制差異等重大難題，政府間合作法律沖突十分明顯?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)處于國(guó)家新時(shí)代發(fā)展戰(zhàn)略地位，其法律沖突的解決之道必須具有全局性和前瞻性。從歐盟和美國(guó)解決法律沖突的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要前提是建立一個(gè)和諧的法律環(huán)境，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行治理層面的創(chuàng)新突破。因而，粵港澳大灣區(qū)法律沖突的最佳解決途徑是在堅(jiān)持“一國(guó)兩制”的基礎(chǔ)上，明確行政協(xié)議的法律效力，構(gòu)建一套超政府職能、分工明確、體系化的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)合作的合法化、合理化，為推進(jìn)區(qū)域一體化做出有獨(dú)特價(jià)值和意義的貢獻(xiàn)。