土地指標(biāo)投資的典型案例與風(fēng)險分析

關(guān) 凱,馬 理,劉冬冬

(中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計研究院有限公司，西安 710065)

0 前 言

土地是“存量資產(chǎn)”，中國隨城市化進(jìn)程不斷加快、加深，必將面臨建設(shè)用地供需矛盾突出、耕地保護(hù)日趨嚴(yán)峻等問題。目前“土地指標(biāo)”及“土地指標(biāo)投資”的概念雖在相關(guān)制度和文件中尚無嚴(yán)格定義，但市場中建筑企業(yè)已對通過土地指標(biāo)投資拉動工程承包業(yè)務(wù)增長產(chǎn)生了濃厚的興趣和參與意愿。本文嘗試梳理、歸納土地指標(biāo)及土地指標(biāo)投資的概念，并以該類工程的典型模式為案例，分析評估建筑企業(yè)參與的途徑及主要風(fēng)險，以期為建筑企業(yè)發(fā)展提供借鑒。

1.1 土地指標(biāo)的概念及趨勢

依據(jù)2019年新修正的《土地管理法》，我國實行土地用途管制制度和占用耕地補(bǔ)償制度。在用途管制方面，總量上其實現(xiàn)方式是通過各級政府編制土地利用總體規(guī)劃的方式對一定時期內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行控制，其中各級政府規(guī)劃的建設(shè)用地總量不得超過上一級總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)[1]；具體到各年，新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)采用指令性管理，沒有年度計劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地的，按照違法批準(zhǔn)用地追究法律責(zé)任[2]。而在占用耕地補(bǔ)償方面，耕地占補(bǔ)平衡采用指標(biāo)核銷方式管理，即市、縣申報單獨選址建設(shè)項目用地與城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地時，需要從縣、市相應(yīng)的儲備庫中分類分別核銷[3]。

綜上，本文認(rèn)為土地指標(biāo)是指國家在特定時期內(nèi)指令性地要求特定區(qū)域可用作建設(shè)用地加以利用的土地面積配額，一般包括新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)、土地整治補(bǔ)充耕地計劃指標(biāo)、耕地保有量計劃指標(biāo)，在部分省份還包括“三舊”改造計劃指標(biāo)[4]。

目前，我國土地指標(biāo)結(jié)構(gòu)體系正在發(fā)生深刻變化，未來建設(shè)用地新增指標(biāo)將逐步減少，建設(shè)用地流量指標(biāo)將有序增加[5]，以推動土地利用從規(guī)模擴(kuò)張向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變[6]。上述建設(shè)用地流量指標(biāo)，主要是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)，以2017年為例，當(dāng)年全國新增建設(shè)用地總量指標(biāo)40萬hm2，較2016年減少6.67萬hm2，減少約14.3%。

1.2 土地指標(biāo)投資的概念及市場機(jī)會

直接補(bǔ)充耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾利用是社會資本可參與的土地指標(biāo)投資主要領(lǐng)域，其具體建設(shè)內(nèi)容并不是完全區(qū)別、對立，而是有機(jī)統(tǒng)一的不同對象政策下的對田、水、路、林、村、房的綜合性系統(tǒng)性整治。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡稱“增減掛鉤”)最為成熟，主要原因：一是其發(fā)展成熟，交易開展的范圍最廣，自2005年增減掛鉤開展相關(guān)試點起，指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易的范圍從嚴(yán)格封閉在縣域范圍內(nèi)使用，發(fā)展到2014年可省域范圍內(nèi)跨縣、市交易[7]，再到2017年起節(jié)余指標(biāo)已可在全國范圍跨省域交易[8]，土地指標(biāo)的價值在這一過程中不斷再發(fā)現(xiàn)；二是內(nèi)涵明確、邊界清晰[9]，各地方投資制度出臺相對完備，既往操作案例相對成熟；三是開展規(guī)模較大，僅江蘇省2018年以來完成節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑任務(wù)0.25萬hm2[10]。

一般增減掛鉤的投資包括貧困地區(qū)村莊的拆遷安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如將農(nóng)村院落、道路、農(nóng)田水利設(shè)施、田坎、廢棄地、荒草地整理為耕地、規(guī)劃安置區(qū)集中居住，推進(jìn)鎮(zhèn)、村一體化等，其中工程部分是建筑企業(yè)參與投資并承擔(dān)工程承包的主要施工利潤來源。

按交易范圍劃分，增減掛鉤包括指標(biāo)跨省域交易和省域內(nèi)交易兩大類。其中指標(biāo)跨省域交易的，財政部明確完成立項備案的項目，即下達(dá)對應(yīng)項目調(diào)劑資金總額的70%，待項目驗收備案后再根據(jù)實際復(fù)墾的節(jié)余指標(biāo)數(shù)量和質(zhì)量下達(dá)剩余30%[11]。實操中，如廣西壯族自治區(qū)提出擇優(yōu)引入社會投資方，并將社會投資方所獲得的利潤控制在實際支出成本的15%以內(nèi)[12]。因此，該類項目的資金缺口不大，不需要專門成立項目法人，并引入金融機(jī)構(gòu)介入，是市場競爭激烈的優(yōu)質(zhì)項目。而指標(biāo)在省域內(nèi)交易的，在項目經(jīng)過實施、驗收、并歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑收入才可通過交易流入項目拆舊區(qū)的地方財政[9]，因此產(chǎn)生了地方政府需自籌資金完成項目投入與收益資金回籠期間2～3 a左右的時間差，顯然交易政策覆蓋的地方均屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府本就寄希望于通過增減掛鉤爭取獲取扶貧資金，而項目前期財政性投資資金的缺乏將導(dǎo)致項目推進(jìn)實質(zhì)上陷入困難，因此產(chǎn)生了建筑企業(yè)作為社會資本參與土地指標(biāo)投資的市場機(jī)會。實際上，國家政策層面也考慮到地方政府的實際困難，為地方政府引入社會資本提供了創(chuàng)新發(fā)展的政策空間，如國務(wù)院提出鼓勵PPP模式、以獎代補(bǔ)等方式[13]；國土資源部提出要吸引社會資本、金融資本等參與土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)[14]。

綜上，本文認(rèn)為土地指標(biāo)投資是在部分地方政府為實現(xiàn)土地配額在相關(guān)政府主體間交易、流轉(zhuǎn)并獲取調(diào)劑性財政資金的過程中，由相關(guān)政府通過競爭性方式引入社會資本(Special Purpose Vehicle,即SPV)負(fù)責(zé)相關(guān)項目的投融資、土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等具體任務(wù)(如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè))，并在土地指標(biāo)交易完成后通過地方政府財政預(yù)算取得合理回報的活動。

2 土地指標(biāo)投資的典型模式及風(fēng)險分析

工礦廢棄地復(fù)墾利用與增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)相同，可進(jìn)行流轉(zhuǎn)使用，但不得跨縣級行政區(qū)域使用，無法取得其他地方政府的調(diào)劑性財政資金，因此目前規(guī)模較小。本文以直接補(bǔ)充耕地、各地省域內(nèi)交易的增減掛鉤為主進(jìn)行分析。直接補(bǔ)充耕地的，在地方層面，如湖南省張家界市規(guī)定市國土資源局依據(jù)補(bǔ)充耕地項目的社會資本投資主體的申請按照實際成本支出加合理利潤(最高不得超過實際成本的5%)實行回購[15]。省域內(nèi)交易的增減掛鉤的，在地方層面，如河北省將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑使用，建立了省級增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑平臺用于節(jié)余指標(biāo)的省域內(nèi)調(diào)劑交易。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入方縣級政府與節(jié)余指標(biāo)調(diào)出方縣級政府通過協(xié)議約定交易的數(shù)量、價款、質(zhì)量等級等，其中節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑實行限價，其每畝指導(dǎo)價格最高不超過40萬元[16]。

2.1 典型案例

在增減掛鉤制度建設(shè)較為完善的四川、湖南等省份，招商引進(jìn)社會資本已開展多年，以四川省某縣2018年增減掛鉤試點項目為典型案例[17]，如下。

表1 典型案例核心條件

圖1 土地指標(biāo)投資合作模式

2.2 主要風(fēng)險分析

綜上，本文就建筑企業(yè)參與土地指標(biāo)投資的風(fēng)險分析如下。

(1) 合法合規(guī)性方面，項目的客體一般不存在問題。土地指標(biāo)具有高度政府計劃性，帶有濃厚的行政色彩。增減掛鉤的具體工作開展，需要原國土資源部批準(zhǔn)試點，各省按照當(dāng)年自然資源部下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模在已核查的項目庫中確定項目，且相關(guān)審批手續(xù)還需向自然資源部門備案；同時，節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)調(diào)劑的，一般通過各省自然資源部門的交易平臺“市場化”交易，公開透明。

(2) 項目存在履約成本、進(jìn)度不受控風(fēng)險，值得企業(yè)重點關(guān)注。主要原因：一是增減掛鉤工作一般涉及的主要投資范圍包括貧困地區(qū)村莊的拆遷安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中安置補(bǔ)償?shù)炔⒉话色@得施工利潤的建安工程，因此項目建專安裝工程費占總投資比例較低；二是各地因拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、施工條件、地質(zhì)地貌存在差異，特別是部分地區(qū)在招商或招標(biāo)文件中通常以節(jié)余指標(biāo)按比例分成，特別是調(diào)劑價格一般采用政府指導(dǎo)價固化SPV的合同收入，而項目成本進(jìn)度因拆遷工作涉及不可控因素較多且調(diào)動基層政府主動性等問題而存在風(fēng)險。

(3) 項目存在支付延期或不足風(fēng)險。節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收入應(yīng)當(dāng)作為土地出讓收入的一部分，全額繳入國庫，實行“收支兩條線”管理[18]，這就對節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收入的預(yù)期的監(jiān)管造成了較大的困難，企業(yè)不能采取如與市場主體合作中常見的設(shè)置共管賬戶等措施緩釋風(fēng)險，而當(dāng)前地方政府社會保穩(wěn)壓力較大，面對非剛性的項目支出，存在轉(zhuǎn)移、挪用收入從而導(dǎo)致支付延期或不足的可能。

(4) 項目存在債務(wù)融資風(fēng)險，企業(yè)需提供額外的擔(dān)保和增信措施。原因一是增減掛鉤缺乏類似棚戶區(qū)改造的金融政策支持，相較PPP、政府購買服務(wù)等方式，國家層面未出臺文件指引金融機(jī)構(gòu)參與項目融資，因此金融機(jī)構(gòu)對參與項目的風(fēng)險認(rèn)識上的存在差異，而可借鑒的案例較少；二是實際操作層面上業(yè)務(wù)模式特殊，如政府間雖存在“配額交易合同”，但是并沒有形成真實的交易關(guān)系和交易行為，所以不適用傳統(tǒng)的應(yīng)收賬款質(zhì)押，SPV也沒有通過投資形成固定資產(chǎn)，不適用傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)抵押。由于項目所在地多為貧困地區(qū)，地方政府下轄的國有擔(dān)保公司一般能力較弱，因此金融機(jī)構(gòu)出于現(xiàn)實的風(fēng)險控制會要求社會資本方提供抵質(zhì)押或第三方擔(dān)保等措施。

3 結(jié) 論

(1) 增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑，因政策與現(xiàn)狀要求產(chǎn)生了建筑企業(yè)投資參與項目拉動自身工程承包業(yè)務(wù)增長的市場機(jī)會，作為社會資本的建筑企業(yè)需對各省級層面出臺的文件進(jìn)行重點研究，特別是對指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制、價款形成、支付節(jié)點等方面以期形成應(yīng)對項目風(fēng)險的有效措施。

(2) 隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)，未來新增建設(shè)用地通過占用農(nóng)用地及征收集體土地的制度空間必將面臨壓縮，因此土地指標(biāo)投資或?qū)⒂瓉戆l(fā)展空間，值得建筑企業(yè)關(guān)注和探索。