新形勢(shì)下《森林防火條例》修訂有關(guān)問題探討

杜秋洋　郭贊?rùn)?quán)　楊少斌　李偉克　武英達(dá)

摘要：隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革持續(xù)深化，森林防滅火工作職能重新劃分，國(guó)家森防指辦公室也由林草部門調(diào)整至應(yīng)急管理部，由此涉及了工作分工及人員的系列調(diào)整變化。面對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)森林草原防滅火工作任務(wù)，2009年由國(guó)務(wù)院頒布的《森林防火條例》《草原防火條例》部分內(nèi)容已不再適用，亟需修訂完善。本文通過調(diào)研部分省份，在條例適用范圍、管理體制、火災(zāi)預(yù)防、火災(zāi)撲救、災(zāi)后處置、保障措施、法律責(zé)任等方面，對(duì)下步《森林防火條例》修訂提出了參考性建議，供專家學(xué)者探討交流。

關(guān)鍵詞：森林火災(zāi);森林防火條例;修訂;問題;探討

中圖分類號(hào)：S762.3? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1227（2021）02-0043-02

2009年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《森林防火條例》《草原防火條例》，兩大條例的頒布實(shí)施對(duì)我國(guó)預(yù)防和撲救森林草原火災(zāi)、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、保護(hù)森林資源和維護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了非常重要的作用。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革持續(xù)深化，給我國(guó)森林草原防滅火工作帶來了新的機(jī)遇，同時(shí)也帶來了新的情況和問題，亟需在立法層面上予以規(guī)范和保障。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是領(lǐng)導(dǎo)管理體制發(fā)生調(diào)整變化。國(guó)家森林草原防滅火指揮部的機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及森林草原火災(zāi)的預(yù)防和撲救職能進(jìn)行了重大調(diào)整，森林草原防滅火的主管部門發(fā)生了重大變化。同時(shí)，應(yīng)急管理部門與國(guó)家林業(yè)草原部門在森林草原火災(zāi)防治管理中的職責(zé)也需要進(jìn)一步明確，尤其是細(xì)化雙方在“預(yù)防和撲救”“小火和大火”“平常和應(yīng)急”等方面的職責(zé)。

二是隊(duì)伍保障措施需要規(guī)范明確。近年來發(fā)生的森林火災(zāi)撲救重大傷亡事件，暴露出在各地在資金投入、隊(duì)伍建設(shè)等方面存在的問題。今后我國(guó)森林草原火災(zāi)的預(yù)防和撲救力量將呈現(xiàn)多元化發(fā)展方向，為有效保證預(yù)防和撲救力量的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)政策，保證廣大消防人員在職業(yè)發(fā)展、福利待遇、榮譽(yù)激勵(lì)等方面的實(shí)際需求，促進(jìn)森林草原防滅火人才和隊(duì)伍建設(shè)健康發(fā)展。

三是督導(dǎo)檢查機(jī)制需要持續(xù)強(qiáng)化。在森林草原火災(zāi)的預(yù)防和撲救方面，細(xì)化地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相關(guān)內(nèi)容，規(guī)范森林草原監(jiān)督巡查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止各類森林草原防滅火違法違規(guī)行為，落實(shí)具體規(guī)定和可操作性強(qiáng)的措施，將督導(dǎo)、檢查、巡查、約談以法規(guī)形式加以明確，全面推進(jìn)森林草原督導(dǎo)檢查工作制度化，促進(jìn)森林草原防滅火工作落實(shí)落地。

四是違法違規(guī)懲戒需要加大力度?，F(xiàn)行兩個(gè)條例的“法律責(zé)任”部分規(guī)定的比較原則，有的禁止性規(guī)定沒有相應(yīng)的保障措施，有的處罰條款明顯過輕，難以起到打擊違法、教育群眾的目的，有必要予以完善。

五是應(yīng)急法制體系需要健全完善。隨著我國(guó)應(yīng)急管理法制體系的不斷發(fā)展，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《自然災(zāi)害防治法》等相應(yīng)法規(guī)和預(yù)案的修訂出臺(tái)，需要森林草原防滅火立法跟進(jìn)完善。尤其是兩個(gè)條例的上位法《森林法》已經(jīng)修訂并正式實(shí)施，《草原法》正在修訂中，要求條例也應(yīng)依據(jù)上位法的相關(guān)變化，盡快修訂完善。

筆者通過赴黑龍江、吉林、云南、廣東、廣西等全國(guó)重點(diǎn)森林防滅火省份實(shí)地調(diào)研、與各地防滅火專家座談交流，向基層林業(yè)工作者了解情況，搜集了條例修改的有關(guān)意見建議，供上層決策及專家學(xué)者討論交流。

一、關(guān)于條例適用范圍

隨著近年來國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視，以及城市市區(qū)范圍擴(kuò)大和森林城市建設(shè)的推進(jìn)，許多城市的市區(qū)范圍建立了大型森林公園、大塊綠化林地（草地）等，而這些又不屬于城市消防的管轄范圍，工作中易形成管理的空白，存在一定的安全隱患，可在條例修訂時(shí)將城市中的森林草地納入管理范疇，劉萌等[3]也有此建議。

二、關(guān)于管理體制

在國(guó)家層面管理體制上，機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急和林草部門重新劃分了森林草原防滅火相關(guān)職能，部分市縣林草管理機(jī)構(gòu)合并到自然資源部門，原森林公安劃歸至公安部管理，在森林草原防滅火工作改革“一分為三”的情況下，各方職能劃分需要進(jìn)一步理順細(xì)化，明確“消”與“防”的具體責(zé)任邊界。

在地方層面管理體制上，目前大部分地市森防指辦公室都未實(shí)體運(yùn)行，一定程度制約了業(yè)務(wù)工作開展，可將森防指辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)固定下來，將人員配置、經(jīng)費(fèi)保障等納入各級(jí)人民政府預(yù)算統(tǒng)籌安排。

在基層末端落實(shí)上，進(jìn)一步壓實(shí)基層防火責(zé)任，切實(shí)解決森林防滅火責(zé)任落實(shí)“最后一公里”問題?？稍跅l例修訂時(shí)明確村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等基層組織應(yīng)儲(chǔ)備一定的防滅火物資和裝備，制定村規(guī)民約、居民公約等提高村民森林防火意識(shí)，并采取相應(yīng)措施預(yù)防森林火災(zāi)，協(xié)助做好森林火災(zāi)應(yīng)急處置工作等。

三、關(guān)于火災(zāi)預(yù)防

1.批準(zhǔn)權(quán)限。在國(guó)家深化“放、管、服”改革的大背景下，為便于落實(shí)火源管控，可在條例修訂時(shí)將野外生產(chǎn)性用火審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，方便林草經(jīng)營(yíng)管理。同時(shí)，科學(xué)制定審批要求，簡(jiǎn)化審批流程，形成由護(hù)林員或村居審批并向?qū)俚亓謽I(yè)、應(yīng)急主管部門報(bào)備的行政審批制度，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，積極開發(fā)集巡山護(hù)林、野外用火審批、火情報(bào)送等功能的APP系統(tǒng)，林區(qū)群眾因生產(chǎn)、生活需要在森林防火區(qū)內(nèi)用火時(shí)，可通過APP系統(tǒng)呈報(bào)，護(hù)林員或村居干部現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)批準(zhǔn)，報(bào)鎮(zhèn)街備案等流程，既方便群眾辦理野外用火審批又能有效監(jiān)管野外用火行為。同時(shí)，也可作為護(hù)林員日常管理和引導(dǎo)森林消防隊(duì)伍向火場(chǎng)開進(jìn)的工具。

2.火源監(jiān)管。目前生態(tài)公益林有財(cái)政安排的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，而非生態(tài)公益林則沒有相應(yīng)管護(hù)資金，部分地區(qū)使用生態(tài)公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)的護(hù)林員則需要統(tǒng)籌兼顧非生態(tài)公益林管理，致使基層每名護(hù)林員管護(hù)面積大、管護(hù)要求難落實(shí)。在條例修訂時(shí)非生態(tài)公益林可按照生態(tài)公益林管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，采取多級(jí)財(cái)政投入方式落實(shí)資金聘請(qǐng)護(hù)林員，做好巡山護(hù)林工作，切實(shí)加強(qiáng)野外火源管理，減少森林火災(zāi)發(fā)生。

3.野外用火管理。當(dāng)前，農(nóng)事煉山作業(yè)已基本被禁止，但林區(qū)群眾在森林防火區(qū)內(nèi)非林地上仍有大量的燒垃圾、燒果園草、燒田基草等生產(chǎn)生活用火需求，可將野外生產(chǎn)生活用火納入審批范圍，培養(yǎng)群眾良好用火行為習(xí)慣。

4.經(jīng)營(yíng)單位防火責(zé)任。當(dāng)前由“樹線矛盾”引發(fā)的森林火災(zāi)需高度關(guān)注，經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)及時(shí)排除隱患堵塞漏洞，防止森林草原火災(zāi)的發(fā)生?？稍跅l例修訂時(shí)補(bǔ)充增加電力部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)架空電力線路沿線樹木、林地和草原的巡查、巡護(hù)，及時(shí)清除可燃物，避免因樹木高度和架空電力線路之間距離過小引起火花，造成線路下方可燃物燃燒引發(fā)森林火災(zāi)。明確電信線路、石油天然氣管道和加油（氣）站經(jīng)營(yíng)單位的森林防火責(zé)任，應(yīng)采取必要的防靜電、防雷擊、防火花等技術(shù)性防火措施，或在森林火災(zāi)危險(xiǎn)地段開設(shè)防火隔離帶，并組織人員定時(shí)巡護(hù)。

5.宣傳教育。加大森林防火宣傳教育力度，明確森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)設(shè)置森林防火警示宣傳標(biāo)志，并對(duì)進(jìn)入其經(jīng)營(yíng)范圍的人員進(jìn)行森林防火安全宣傳教育。 新聞、文旅、教育、交通、民政等部門積極做好森林防火宣傳教育工作，利用廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體播放或者刊登森林防火公益廣告，重點(diǎn)地段重點(diǎn)時(shí)段采取超常措施加大宣傳教育及警示力度，使森林防火宣傳深入到田間地頭、深入到鄉(xiāng)村學(xué)校、深入到千家萬戶。

四、關(guān)于火災(zāi)撲救

1.火情報(bào)告。群眾對(duì)“119”的知曉程度要普遍高于“12119”，縣級(jí)政府可將森林火警12119并入119火警系統(tǒng)，并明確具體值守部門，向群眾普及公布森林草原火災(zāi)報(bào)警電話，實(shí)行統(tǒng)一接警，統(tǒng)一調(diào)度救援。引導(dǎo)單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)森林草原火災(zāi)，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告有關(guān)部門。

2.預(yù)警及響應(yīng)機(jī)制。加強(qiáng)森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障，可在條例修訂時(shí)明確縣級(jí)以上人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，配備必要的設(shè)備和設(shè)施以及專職或兼職人員，提升森林火險(xiǎn)預(yù)警、火情監(jiān)測(cè)能力。

3.隊(duì)伍建設(shè)。為有效加強(qiáng)防滅火力量建設(shè)，達(dá)到“打早、打小、打了”的目的，可在條例修訂時(shí)明確各地按照一定比例標(biāo)準(zhǔn)，如每1000公頃需配置1名專業(yè)隊(duì)員，在市、縣兩級(jí)和重點(diǎn)國(guó)有林業(yè)企事業(yè)單位組建綜合性森林消防專業(yè)隊(duì)伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建森林消防半專業(yè)隊(duì)伍，建立完善的保障機(jī)制，并為隊(duì)員辦理人身保險(xiǎn)，從根本上解決專業(yè)隊(duì)伍編制及經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位的問題。

五、關(guān)于災(zāi)后處置

在現(xiàn)行防火條例中，災(zāi)后恢復(fù)重建主要表述為由林業(yè)經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人負(fù)責(zé)恢復(fù)，但林業(yè)恢復(fù)具有專業(yè)性、法定性及責(zé)任追究的問題，若缺少政府林業(yè)主管部門介入，難以實(shí)現(xiàn)?？稍跅l例修訂時(shí)明確森林火災(zāi)災(zāi)后重建由政府林業(yè)部門進(jìn)行責(zé)任調(diào)查，并采取相應(yīng)措施指導(dǎo)督促植被恢復(fù)，適時(shí)組織檢查，以保障林地重建和植被恢復(fù)。

六、關(guān)于保障措施

為保障森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效落實(shí)，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施在森林防滅火中的支撐和保障作用，可將其建設(shè)納入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、納入當(dāng)?shù)亓謽I(yè)與應(yīng)急管理發(fā)展總體規(guī)劃。針對(duì)各類林內(nèi)或林草經(jīng)營(yíng)管理單位，明確森林防火設(shè)施最低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。參照“城市消防”落實(shí)特殊行業(yè)津貼的做法，對(duì)各級(jí)各類防滅火工作人員的值班補(bǔ)助、崗位津貼、保障單位（部門）予以明確，保障撲火人員待遇，提高預(yù)防和撲救森林草原火災(zāi)的積極性。

七、關(guān)于法律責(zé)任

法律責(zé)任是行政法規(guī)的重要組成部分， 是強(qiáng)化依法治火的重要手段?？稍跅l例修訂時(shí)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督主體違反條例規(guī)定的作為或不作為，作出科學(xué)具體的處罰規(guī)定，對(duì)原處罰過輕條款進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，加重對(duì)未經(jīng)申請(qǐng)或?qū)徟赐舛没鸬奶幜P。明確對(duì)無民事行為能力人和限制民事行為能力人負(fù)有監(jiān)護(hù)責(zé)任的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，防止被監(jiān)護(hù)人進(jìn)入森林防火區(qū)用火、玩火引發(fā)森林火災(zāi)。

隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不斷深入，各部門工作職能逐步理順，條例的修訂必將成為新時(shí)期我國(guó)森林草原防滅火工作的基本遵循，有力指導(dǎo)我國(guó)森林防滅火工作朝著科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化不斷邁進(jìn)，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。

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