貧困山區(qū)農(nóng)地利用問題及對策
——以恩施州為例

鄧志英，黃 毅

（湖南工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 湘潭 411104；湖南工程學(xué)院管理學(xué)院，湖南 湘潭 411104）

前言

農(nóng)地（即農(nóng)業(yè)用地） 利用的水平是影響農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的關(guān)鍵性因素之一。對于貧困山區(qū)而言，在第一產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)比重相對較高、城鎮(zhèn)化水平相對較低、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)往往較為困難的情況下，提高農(nóng)地利用水平的作用更為顯著。為了加快貧困山區(qū)脫貧致富的步伐，本文擬對貧困山區(qū)農(nóng)地利用的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策。

關(guān)于農(nóng)地利用，現(xiàn)有研究集中在以下幾個方面。第一，關(guān)于農(nóng)地利用轉(zhuǎn)型的整體性研究?？籽┧傻龋?019）提出農(nóng)村土地轉(zhuǎn)型能夠緩解農(nóng)村人地關(guān)系緊張局面，提高其生態(tài)安全屏障功能，應(yīng)由分散整治向空間統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型，由問題導(dǎo)向向目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型，由以地為本向以人為本轉(zhuǎn)型［1］。龍花樓等（2019）［2］和張佰林等（2018）［3］提出必須順應(yīng)土地利用轉(zhuǎn)型規(guī)律，從耕地數(shù)量增加向生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)福祉協(xié)同提升轉(zhuǎn)型，通過土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型耦合發(fā)展，提升土地利用系統(tǒng)與鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)交互作用。第二，關(guān)于農(nóng)地利用某一方面的具體研究。例如，學(xué)者們對農(nóng)地利用中的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行了研究。在農(nóng)村土地開發(fā)過程中，可能出現(xiàn)植被減少迅速，水土流失加劇，動物多樣性降低，濕地功能退化，土壤質(zhì)量滑坡，土地污染嚴(yán)重現(xiàn)象（吳惠敏，2012）［4］，低碳農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)是農(nóng)村土地開發(fā)與利用的必然選擇，農(nóng)村土地開發(fā)與利用的目標(biāo)與低碳經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相統(tǒng)一（田廣星，2012）［5］，農(nóng)村土地開發(fā)中必須基于建設(shè)生態(tài)文明的要求，遵循生物多樣性、土地多功能性、生態(tài)性、鄉(xiāng)土性、美學(xué)性等原則（張勇，2013）［6］。第三，關(guān)于某一地區(qū)農(nóng)地利用的研究。付偉（2020）指出，在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地利用與治理中，由于歷史因素造成普遍違法，土地執(zhí)法也只能“通過模糊治理模糊”的方式進(jìn)行［7］。蘇康傳等（2019）認(rèn)為，山區(qū)農(nóng)村土地利用轉(zhuǎn)型與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)變遷相互影響，轉(zhuǎn)型重點(diǎn)體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地、耕地及林地三類用地上，山區(qū)耕地轉(zhuǎn)型促進(jìn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)變遷［8］。綜上所述，現(xiàn)有關(guān)于貧困山區(qū)農(nóng)地開發(fā)利用研究的文獻(xiàn)仍然較少，本文擬對此主題進(jìn)行探究，這有利于彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。

恩施土家族苗族自治州地處鄂西南，與湖南省、重慶市接壤，是湖北省唯一的少數(shù)民族自治州，是國家劃定的集中連片特困地區(qū)，是典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)。2019年全州人均GDP3.43萬元，顯著低于全國的7.09萬元；農(nóng)村常住居民人均可支配收入為1.16萬元，這顯著低于全國的1.60萬元；第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為15.6%，顯著高于全國的7.1%；農(nóng)村人口占比54.14%，顯著高于全國的39.4%①除有特別說明外，本文中所用的數(shù)據(jù)來源為政府官網(wǎng)發(fā)布的恩施州情概況、恩施州和全國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、恩施州統(tǒng)計年鑒等資料。。恩施州境內(nèi)絕大部分是山地，慣稱“八山半水分半田”，地貌以碳酸鹽巖組成的高原型山地為主體，兼有碳酸鹽巖組成的低山峽谷與溶蝕盆地、砂巖組成的低中山寬谷及山間紅色盆地，海拔最高處達(dá)3 032米，最低點(diǎn)為67米，平均海拔高度1 000米。從上述情況可知，以恩施州為例來研究貧困山區(qū)農(nóng)地利用問題具有典型性。

一 恩施州農(nóng)地開發(fā)利用的基本情況

近十年來，恩施州土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定變化（見表1）。2019年，恩施州國土總面積約240萬公頃，其中，農(nóng)用地面積約221萬公頃；林地約174.59萬公頃，占農(nóng)用地面積的比重為79.04%；耕地約36.27萬公頃，占16.41%，林地面積是耕地面積的四倍多，兩者占農(nóng)用地總面積的95.45%；園地面積6.08萬公頃，占2.75%；草地3.95萬公頃，占1.79%。

近年來，恩施州政府重視“三農(nóng)”問題，合理規(guī)劃土地資源，在基本農(nóng)田保護(hù)、響應(yīng)國家“退耕還林”戰(zhàn)略、特色種植業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)等方面取得了一定成效。2015年以來，當(dāng)?shù)卣投魇┲蒉r(nóng)業(yè)農(nóng)村局重視農(nóng)村土地規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)，將各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有農(nóng)田劃區(qū)保護(hù)起來，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，避免糾紛。恩施州基本農(nóng)田保有量由2009年的28.8萬公頃上升至2019年的29.28萬公頃。當(dāng)?shù)卣匾暽鷳B(tài)環(huán)境的改善，將水土流失嚴(yán)重的坡耕地和沙化耕地有步驟、因地制宜地恢復(fù)造林種草。2009—2017年恩施州退耕還林面積累計達(dá)4 900公頃。恩施州部分經(jīng)濟(jì)作物、特色農(nóng)作物種植面積和產(chǎn)量呈增加的趨勢，其中油料產(chǎn)量增加33.21%，茶葉產(chǎn)量增加63.13%，水果增產(chǎn)109.64%。全州新增特色產(chǎn)業(yè)基地面積23萬畝，從而使特色產(chǎn)業(yè)基地面積達(dá)到698萬畝，覆蓋2 000多個村，帶動20多萬貧困戶脫貧，特色產(chǎn)業(yè)帶動貧困戶的比率達(dá)94%［9］。恩施州將大面積的農(nóng)田發(fā)展成蔬菜種植和大棚基地，以發(fā)展高山蔬菜、地方特種菜、山野菜和食用菌為重點(diǎn)。高山蔬菜種植基地建設(shè)以32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)形式由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)濟(jì)結(jié)合發(fā)展。2016 年，恩施州流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地面積是 2015 年的 2.23 倍，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度的提高推動了規(guī)模經(jīng)營。

表1 2009—2019年恩施州農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)變化表

二 恩施州農(nóng)地利用存在的問題

盡管恩施州在農(nóng)地開發(fā)利用方面取得了一定成績，但仍面臨下列問題。

（一）耕地面積下降

由于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)利用農(nóng)地的機(jī)會成本較高，故而此類地區(qū)的農(nóng)地被改為建設(shè)用地的可能性較大，由此部分農(nóng)地被擠占。2019年恩施州新增農(nóng)村建設(shè)用地0.87萬公頃，農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)9.10萬公頃。其中，恩施市和利川市新增農(nóng)村建設(shè)用地最多。與此形成對照的是，2018—2019年恩施州耕地面積縮減512.87公頃。其中，恩施市與利川市的耕地面積縮減最多。從一個較長的時間段來看，恩施州耕地面積由2009年的45.31萬公頃下降至2019年的36.27萬公頃，下降了19.95%，這低于恩施州國土資源及規(guī)劃局規(guī)定的38萬公頃（570萬畝）耕地紅線，兩者的差額達(dá)到1.73萬公頃。從全國層面來看，耕地總面積由20.5億畝下降至20.23億畝，下降幅度為1.32%，這大大低于恩施州同期的下降幅度。西部開發(fā)土地調(diào)查評價結(jié)果表明，全州可供開發(fā)復(fù)墾耕地的后備資源達(dá)到25.83萬公頃，說明恩施州土地破壞較為嚴(yán)重［10］。恩施州國土總面積約240萬公頃，農(nóng)用地面積約221萬公頃，占總面積的92.08%，未利用地僅為13.77萬公頃，占土地總面積的5.74%，說明當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)利用程度高，可用于開發(fā)的后備耕地資源不多。以上數(shù)據(jù)和資料說明，恩施州每年因非農(nóng)建設(shè)、自然災(zāi)害等原因?qū)е赂販p少的數(shù)量大于因土地開發(fā)、復(fù)墾而增加耕地的數(shù)量，耕地面臨嚴(yán)重縮減危機(jī)，后備耕地資源不足，耕地保護(hù)工作仍然很艱巨。

（二）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞

第一，水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重。恩施州以山地為主，平地少，轄區(qū)內(nèi)八個縣級區(qū)域農(nóng)村的耕地基本上都分布在山坡地帶，其中坡度25度以上的耕地占耕地總面積的36.75%。由于地表平整度差，水力、肥力難以深入土壤，在水力、重力的作用下易造成水土流失。為實現(xiàn)基本農(nóng)田的保護(hù)指標(biāo)，當(dāng)?shù)卣坏貌话岩恍捌滦汀备剞D(zhuǎn)化為基本農(nóng)田，這使得基本農(nóng)田的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的矛盾加劇。自然條件和人為因素共同導(dǎo)致了恩施州成為湖北省水土流失最嚴(yán)重的區(qū)域之一。據(jù)2012年全國第一次水土保持普查數(shù)據(jù)顯示，恩施州水土流失面積為8 207平方千米，占國土面積的 34.1%［11］，恩施州八個縣市中有六個地區(qū)被列為國家級水土流失重防治區(qū)。

第二，濫用農(nóng)用化學(xué)品現(xiàn)象嚴(yán)重。由于貧困山區(qū)土壤自然條件較差，再加上當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識普遍不強(qiáng)，學(xué)習(xí)掌握和應(yīng)用有利于保護(hù)和改善生產(chǎn)環(huán)境的農(nóng)業(yè)技術(shù)（如施用商品有機(jī)肥和生物農(nóng)藥等）的能力不足，導(dǎo)致了其大多采用傳統(tǒng)掠奪式的耕種方式，濫用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜現(xiàn)象嚴(yán)重。長遠(yuǎn)來看，濫用化肥導(dǎo)致土地肥力和耕地質(zhì)量下降，這迫使農(nóng)民更加依賴化肥，從而形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致人地矛盾突出，不利于人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，加重了恩施州地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力。2017年全州農(nóng)用化肥施用量（折純）達(dá)25.85萬噸，農(nóng)用塑料薄膜使用量0.28萬噸，農(nóng)藥使用量0.13萬噸，每公頃化肥農(nóng)藥用量達(dá)0.78噸，這遠(yuǎn)高于全國同期的每公頃0.35噸。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營落后

貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營落后主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模偏小。恩施州地區(qū)山地較多，平地較少。受山體將地塊割裂開來的影響，恩施州范圍內(nèi)的耕地大多呈零散小塊分布，這使得利用農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行耕種的難度和成本較高，導(dǎo)致恩施農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多為小農(nóng)經(jīng)營。恩施州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模從 2014 年的 0.21萬公頃增至 2017 年的 0.59 萬公頃，流轉(zhuǎn)的耕地面積占耕地總面積的比例相應(yīng)從 4.46% 提高至 12.67%，但這仍遠(yuǎn)低于2017年全國35%的比例水平。農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模在很大程度上決定農(nóng)地利用的效率，因此，有必要加快推動恩施州農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程。

第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體弱質(zhì)化。貧困山區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件往往相對較差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險和成本往往更高，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模偏小，非農(nóng)行業(yè)就業(yè)機(jī)會較為缺乏，這些因素共同造成了留在當(dāng)?shù)氐膭趧恿κ杖胼^低，進(jìn)而導(dǎo)致了此類地區(qū)青壯年勞動力外出務(wù)工和村莊空心化成為普遍現(xiàn)象。青壯年勞動力的外流導(dǎo)致當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體多為留守的勞動能力和素質(zhì)相對較低的老幼婦孺。這種勞動力弱質(zhì)化的現(xiàn)象導(dǎo)致了以下幾方面的后果。首先，農(nóng)地開發(fā)利用粗放化，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)在當(dāng)?shù)氐耐茝V。其次，農(nóng)業(yè)勞動力對市場信息變化不敏感，主要考慮短期利益，沒有長期規(guī)劃，生產(chǎn)經(jīng)營隨意性較大，市場一旦變化，農(nóng)戶的損失就可能會非常慘重。最后，可能造成農(nóng)地拋荒棄耕現(xiàn)象的發(fā)生。以恩施州為例，恩施州大多數(shù)地方處于山區(qū)，海拔較高，易受冰雹和強(qiáng)降溫天氣影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境影響較大。另外，恩施州時常發(fā)生水壩庫區(qū)地震，庫區(qū)的農(nóng)田時常被淹，這導(dǎo)致農(nóng)作物播種面積縮減。2019年，全州自然災(zāi)害累計造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)5.18億元，占地區(qū)當(dāng)年生產(chǎn)總值的 0.45%［12］。從前言部分可知，恩施州農(nóng)村居民人均純收入顯著低于全國平均水平。因此，恩施農(nóng)民大量外出務(wù)工以增加家庭收入。2018年，全州農(nóng)村外出從業(yè)人員高達(dá)88.2萬人，占農(nóng)村勞動力人數(shù)的比例達(dá)到43.92%。大量勞動力外出務(wù)工導(dǎo)致少部分農(nóng)地被拋耕棄耕。據(jù)恩施州國土資源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年，恩施州共有閑置土地70宗，其總面積為231.961公頃［11］。

三 貧困山區(qū)農(nóng)地利用優(yōu)化的對策建議

對于類似恩施州的貧困山區(qū)而言，應(yīng)因地制宜，合理規(guī)劃，科學(xué)開發(fā)，有針對性地采取下列措施解決上述農(nóng)地利用中存在的問題。

（一）嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線

第一，嚴(yán)格控制占用耕地。嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林、挖湖造景；嚴(yán)禁占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地；嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)；嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地；嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地建房。例如，近年來，恩施州利川市持續(xù)深入開展了“大棚房”①大棚房，是指一些工商企業(yè)、個人及組織借建農(nóng)業(yè)設(shè)施或農(nóng)業(yè)園區(qū)之名，違法違規(guī)占用耕地甚至永久基本農(nóng)田，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為，其本質(zhì)是改變土地性質(zhì)和用途、改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，觸碰耕地保護(hù)紅線和農(nóng)地非農(nóng)化。及農(nóng)村亂占耕地建房專項清理整治，確保了農(nóng)地農(nóng)用、耕地安全。第二，強(qiáng)化占補(bǔ)平衡管理機(jī)制。嚴(yán)格落實耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，確保建設(shè)占用的耕地能夠及時保質(zhì)保量補(bǔ)充到位。根據(jù)土地整治中新增耕地的平均成本和占用耕地類型、質(zhì)量狀況等，科學(xué)制定差別化的耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)占用耕地成本，引導(dǎo)建設(shè)項目不占或盡可能少占耕地。建立完善補(bǔ)充耕地指標(biāo)省級統(tǒng)籌制度，保障重大項目落實占補(bǔ)平衡。第三，積極拓寬補(bǔ)充耕地來源。開展全域國土綜合整治，統(tǒng)籌高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾，調(diào)整優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局，增加耕地面積。例如，恩施州建始縣國土資源局在各地塊逐個查找新增耕地來源，通過現(xiàn)場踏勘、測量、編制可研報告，組織相關(guān)部門論證，先后立項實施了業(yè)州鎮(zhèn)、長梁鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個地方的土地整治項目［13］。第四，強(qiáng)化耕地保護(hù)激勵約束機(jī)制。積極推進(jìn)各級涉農(nóng)資金整合，按照誰保護(hù)、誰受益的原則，建立適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的耕地保護(hù)激勵約束機(jī)制。各級政府要統(tǒng)籌安排財政資金，根據(jù)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核情況，對耕地保護(hù)突出的給予獎勵，對耕地保護(hù)不合格的予以懲戒，充分調(diào)動基層組織和個人保護(hù)耕地的主動性，壓實地方政府耕地保護(hù)主體責(zé)任。

（二）保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境

第一，改造坡耕地，貫徹落實退耕還林政策，創(chuàng)新水土流失治理模式。貧困山區(qū)往往地理環(huán)境較為特殊，造成此類地區(qū)水土流失嚴(yán)重的一個重要原因為大量坡耕地的存在。為此，有必要對坡耕地進(jìn)行工程改造，將大量的坡耕地改造成相對平坦的梯田，這既可以有效地促進(jìn)水土保持，又能提高土地生產(chǎn)力。對于一些坡度較大，難以轉(zhuǎn)化為梯田的耕地，應(yīng)貫徹落實退耕還林政策。通過退耕還林可以增加山區(qū)植被覆蓋，提高水源涵養(yǎng)能力，解決水土流失問題。為了更好地激發(fā)貧困山區(qū)各方治理水土流失的內(nèi)生動力和積極性，應(yīng)因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，創(chuàng)新水土流失治理模式，盡量實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。例如，恩施州巴東縣茶店子鎮(zhèn)風(fēng)吹埡村將坡耕地改造成茶園和風(fēng)景區(qū)。茶園豐產(chǎn)期時，平均每戶每年收入可達(dá)1萬元。該地還將打造茶山云海觀光游、茶馬古道風(fēng)情游、茶田慢跑運(yùn)動游、茶鄉(xiāng)風(fēng)光度假游項目，探索“水土保持+旅游+產(chǎn)業(yè)+扶貧”這一嶄新的水土流失治理模式。這一模式既能讓當(dāng)?shù)氐拇迕駥崿F(xiàn)就近就業(yè)，增加老百姓的收入，又有利于水土保持［14］。

第二，加大補(bǔ)貼力度，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)展綠色和有機(jī)農(nóng)業(yè)。解決貧困山區(qū)農(nóng)用化學(xué)品濫用及由此帶來的農(nóng)業(yè)面源污染問題的關(guān)鍵在于采取對策使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體既有動力又有能力應(yīng)用農(nóng)用化學(xué)品減量減害技術(shù)和生產(chǎn)方式。不管是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，還是小農(nóng)，都具有經(jīng)濟(jì)理性。因此，欲使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實現(xiàn)由破壞生態(tài)環(huán)境向保護(hù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變，須讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體采用綠色環(huán)保型農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)方式有利可圖。故而，應(yīng)大力發(fā)展綠色和有機(jī)農(nóng)業(yè)。這是因為綠色和有機(jī)農(nóng)業(yè)在下列方面相對具有優(yōu)勢。第一，綠色和有機(jī)食品相比普通食品更受歡迎，售價更高。第二，施用有機(jī)肥和秸稈還田等措施有利于提高土地持久肥力。第三，施用農(nóng)家肥的成本相比化肥更低。為此，應(yīng)加大補(bǔ)貼力度，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，支持農(nóng)用化學(xué)品減量減害技術(shù)和生產(chǎn)方式推廣、綠色和有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展。一方面，整合各項農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金，將一部分補(bǔ)貼資金用于推廣農(nóng)用化學(xué)品減量減害技術(shù)和生產(chǎn)方式。例如，2016年，恩施州繼續(xù)加大土壤酸化治理力度，州財政安排500萬元資金對全州8個縣市的重點(diǎn)區(qū)域及示范片區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼，確保測土配方施肥覆蓋年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總面積的60%，種植綠肥30萬畝，秸稈還田215萬畝，全面完成100萬畝強(qiáng)酸性土壤的第二輪治理。另一方面，依托農(nóng)技推廣部門和“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”“專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”等多種經(jīng)營管理模式對農(nóng)戶加強(qiáng)綠色和有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的指導(dǎo)。例如，2012年以前，恩施州宣恩縣萬寨鄉(xiāng)伍家臺貢茶基地所在村的多數(shù)茶農(nóng)在冬天茶葉培管期給茶葉根部撒復(fù)混肥，春夏給葉面噴氮肥，對于茶葉發(fā)生病蟲害則用農(nóng)藥對付。結(jié)果，土壤越來越板結(jié)，產(chǎn)量越來越低，鮮葉價格也一年比一年低。2012年，村里的貢茶專業(yè)合作社開始推廣生態(tài)種植。經(jīng)合作社工作人員現(xiàn)場督促，茶農(nóng)家的茶園上底肥用牛糞、豬糞等農(nóng)家肥，茶葉追肥噴沼液，茶園里裝上殺蟲燈和粘蟲板。結(jié)果，茶葉病蟲害少了，鳥兒飛回來了。年底一算賬，勞力投入相差無幾，茶園每畝投入少了300元，收入多了1 500元［15］。

（三）因地制宜，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，培育新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

貧困山區(qū)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模偏小與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程緩慢有較大關(guān)聯(lián)。為此，除了加快農(nóng)地確權(quán)進(jìn)程、土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展外，應(yīng)因地制宜，發(fā)展符合貧困山區(qū)實際的農(nóng)業(yè)機(jī)械化。如恩施州實施了“萬畝鄉(xiāng)鎮(zhèn)千畝村特色產(chǎn)業(yè)基地現(xiàn)代農(nóng)機(jī)裝備推進(jìn)工程”，建成了一批水稻、茶葉、高山蔬菜等生產(chǎn)機(jī)械化示范區(qū)和基地［16］。一方面，針對貧困山區(qū)地勢不平的特點(diǎn)，應(yīng)發(fā)展具備靈活性、平穩(wěn)性和易于操作等特點(diǎn)的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械。利用小型農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行山區(qū)耕作，有助于降低山區(qū)農(nóng)業(yè)作業(yè)的勞動投入和強(qiáng)度，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營。另一方面，針對貧困山區(qū)較為貧困的特點(diǎn)，在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼水平方面給予政策傾斜。

針對貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體弱質(zhì)化的問題，應(yīng)從以下三個方面加快培育新型職業(yè)農(nóng)民和包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等在內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。第一，整合培訓(xùn)資源，加大培訓(xùn)力度。例如，恩施市引進(jìn)華中農(nóng)業(yè)大學(xué)、省農(nóng)科院、省高山蔬菜中心等單位專家，建立專家大院，每年培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民2 000余人次［17］。第二，從產(chǎn)業(yè)政策傾斜、財政扶持、金融支持、稅收優(yōu)惠等多個方面加大扶持力度。例如，由農(nóng)業(yè)部向恩施州農(nóng)業(yè)局提供700萬元的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持資金，作為信貸擔(dān)?；穑]儲銀行恩施州分行按照1∶10的放大比例，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供信貸資金支持，恩施州農(nóng)發(fā)信用擔(dān)保有限公司為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔(dān)保。這種郵儲農(nóng)業(yè)貸不要抵押，利率低，有利于解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所需資金的問題［18］。第三，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)。例如，恩施州建始縣有關(guān)部門強(qiáng)化家庭農(nóng)場相關(guān)政策宣傳，優(yōu)化登記注冊、商標(biāo)、合同等方面的職能服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門溝通協(xié)調(diào)，著力培育家庭農(nóng)場。同時，引導(dǎo)家庭農(nóng)場同農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場、超市對接，建立完善合作共贏機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收［19］。