德國《政黨法》的精神內(nèi)核和制度構(gòu)造

宋澤毅

在西方世界，德國率先在憲法中明確承認政黨的地位和作用，并率先制定了規(guī)制政黨的專門法典。從德國70年的政黨政治實踐來看，政黨對于憲法和法律的反饋也是積極的，德國的政黨政治保持了穩(wěn)定的格局?？梢哉f，德國《政黨法》起到了維護政治秩序、保持政治穩(wěn)定和促進政黨政治有序發(fā)展的重要作用。

1949年5月23日，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》頒行。德國《基本法》不僅將政黨納入憲法，而且明確承認了政黨的作用。《基本法》第21條規(guī)定：“一、政黨應(yīng)參與人民政見之形成。政黨得自由組成。其內(nèi)部組織須符合民主原則。政黨應(yīng)公開說明其經(jīng)費與財產(chǎn)之來源與使用。二、政黨依其目的及其黨員之行為，意圖損害或廢除自由、民主之基本秩序或意圖危害德意志聯(lián)邦共和國之存在者，為違憲。至于是否違憲，由聯(lián)邦憲法法院決定之。三、其細則由聯(lián)邦立法規(guī)定之?！盵1]第1款明確承認了政黨之于民主的作用，規(guī)定了德國政黨法律規(guī)制的基本精神。第2款將判斷政黨是否違憲的權(quán)力交給了聯(lián)邦憲法法院。第3款則規(guī)定由聯(lián)邦進行立法規(guī)定政黨法律規(guī)制的細則。

《基本法》頒布后，聯(lián)邦議會即開始討論依據(jù)第21條第3款制定一部更為具體的政黨專門法典。但是德國當(dāng)時正處于百廢待興之際，政黨政治面臨重建和恢復(fù)，更重要的是《基本法》也被認為具有過渡性質(zhì)。在這種考慮下，聯(lián)邦議會認為其時制定專門政黨法的條件還不太成熟。直到《基本法》頒行18年后的1967年，聯(lián)邦議會才通過了《政黨法》，這也是西方世界第一部以規(guī)制政黨為主要內(nèi)容的“政黨法”。德國現(xiàn)行《政黨法》全文共8章41條。從內(nèi)容來看，除了進一步明確政黨法律規(guī)制的基本原則，《政黨法》主要構(gòu)造了三大制度：政黨內(nèi)部民主、政黨財務(wù)和政黨違憲取締。

一、政黨法律規(guī)制的精神內(nèi)核

德國《政黨法》系依據(jù)《基本法》制定，因此其規(guī)制政黨的精神內(nèi)核源自《基本法》。《政黨法》重申了政黨的憲法地位、政黨自由原則、政黨內(nèi)部民主原則以及政黨公開原則，并在此基礎(chǔ)上對這些基本精神進行了細化規(guī)定。此外，《政黨法》還規(guī)定了政黨的定義和功能、政黨平等對待原則。

《基本法》第21條第1款賦予了德國政黨“參與人民政見之形成”的特殊地位，《政黨法》第1條重申了這一點，并對政黨的憲法地位作了直接明確的回答：“政黨是憲法所要求的自由民主基本秩序的不可或缺的組成部分”。政黨應(yīng)在公共生活的所有方面參與國民政治意愿的形成，通過影響公眾輿論、加強對國民的政治教育、促進國民積極參與政治活動、培養(yǎng)國民承擔(dān)公共事務(wù)的能力、提名政黨候選人參加選舉、參與議會和政府的政治決策等方面的努力來完成這一憲法任務(wù)。與此相應(yīng)，《政黨法》第2條首先從正面對政黨作出了定義：“政黨是以在聯(lián)邦或各州的范圍內(nèi)長期影響政治意愿的形成，并且代表國民參加德國聯(lián)邦議會或者各州議會為目標的公民團體?！庇纱?，德國政黨在議會選舉中的特殊地位和作用被明確申明。其次從反面對此進一步明確，“如果一個政黨連續(xù)6年既沒有提名候選人參與聯(lián)邦選舉，也沒有提名候選人參與州選舉，它將失去其作為政黨的法律地位?！甭?lián)邦憲法法院亦在判決中多次闡明參與選舉是政黨的核心活動，《政黨法》對于政黨的這一定義沒有超過《基本法》規(guī)定的限度，相反這是依據(jù)基本法精神的必然結(jié)果。

政黨自由原則包括政黨外部自由和內(nèi)部自由。政黨外部自由包括成立自由、組織自由和活動自由，主要宗旨是保護政黨免受國家機關(guān)，尤其是行政機關(guān)和警察機關(guān)的控制和侵犯?！痘痉ā返?1條第1款確立了政黨的成立自由，即“政黨得自由組成?！闭h自由權(quán)利被視為“雙重基本權(quán)”，它既屬于政黨，也屬于公民個人，這一觀點對政黨成立自由尤為適用。一方面，對于政黨來說，《政黨法》沒有為政黨成立設(shè)定批準、許可等前置性條件，政黨成立的自由是廣泛的、不受限制的。在政黨成立的過程中，可能需要進行協(xié)會注冊、稅務(wù)等方面的登記，這種登記需遵循的法律規(guī)定是對社會團體的一般性規(guī)定，并非對政黨成立自由的限制。另一方面，對于公民個人來說，公民也有參與成立政黨的自由。但是，成員大多數(shù)為外國人或總部位于德國境外的政治團體不被視為是政黨。組織自由的主要內(nèi)容在于政黨自由決定其名稱、組織機構(gòu)和體制，自由制定黨章及政治綱領(lǐng)。當(dāng)然，這些自由必須符合民主原則?；顒幼杂稍凇墩h法》上沒有明文規(guī)定，但被聯(lián)邦憲法法院認為是政黨基本自由的重要組成部分?；顒幼杂芍辽侔ㄘ攧?wù)自由、政治決策自由和競爭自由等。此外，由于德國政黨還可以參加歐洲議會的選舉，因而其在國外的活動也受到德國法律的保護。作為政黨自由原則的另一部分，政黨內(nèi)部自由則與政黨內(nèi)部民主原則聯(lián)系在一起，更多是對政黨內(nèi)部民主制度的要求。

《政黨法》第5條規(guī)定了政黨平等對待原則，這一原則在《基本法》中沒有明確規(guī)定，但仍是其基本精神的產(chǎn)物。政黨負有參與選舉競爭和國民意志形成的憲法任務(wù)，同時也被賦予了高度的自由。而只有在享有同等的條件和機會的競爭中，政黨的任務(wù)才可能完成，自由也才可能實現(xiàn)。政黨平等對待原則適用于所有政黨，不因政黨是否在議會擁有議席或其政治立場而受到不平等對待?！墩h法》規(guī)定公權(quán)力機構(gòu)對于政黨的平等對待主要體現(xiàn)在平等使用公共設(shè)施和平等提供公共資助兩個方面。在使用公共設(shè)施方面，德國政黨在選舉期間可以獲得免費的公共廣播和電視的播出時間用以競選宣傳。早在尚未制定《政黨法》的1957年，聯(lián)邦憲法法院即依《基本法》判決公共廣播公司拒絕給予某個政黨播出時間進行選舉宣傳違反了《基本法》的權(quán)利平等原則。在此基礎(chǔ)上，憲法法院在1962年的判決中進一步指出，公共廣播公司應(yīng)平等地給予政黨播出時間，但平等并不意味著完全相等，而是可以在一定程度上兼顧各政黨的重要性，在符合競爭機會均等原則的條件下分配播出時間。根據(jù)這些判決的精神，《政黨法》規(guī)定公權(quán)力機構(gòu)向政黨提供公共設(shè)施或公共資助的程度可以根據(jù)政黨的重要性來判斷，而政黨的重要性則根據(jù)議會選舉的結(jié)果進行評估。政黨平等對待原則的另一個重要內(nèi)容是平等提供公共資助，則與政黨財務(wù)制度密切相關(guān)，是《政黨法》的一大核心問題。

二、內(nèi)部民主：自下而上的框架建構(gòu)

《基本法》第21條第1款明確規(guī)定政黨“內(nèi)部組織須符合民主原則”。德國政黨的作用被認為是自下而上形成政治意志的中介，包括國民的政治意志和國家的政治意志兩個層面。如果說政黨外部自由是保護政黨在這兩個層面上的自由，那么政黨內(nèi)部民主則是保證國民意志轉(zhuǎn)化為國家意志的中介過程是符合民主原則的。在1952年禁止社會主義帝國黨的判決中，聯(lián)邦憲法法院將內(nèi)部民主原則解釋為“一個政黨的結(jié)構(gòu)必須是自下而上的，即黨員不能被排除在決策過程之外，而且必須保證黨員的基本平等以及加入或退出的自由?！盵2]因此，政黨內(nèi)部民主和自由的核心就是保障黨員權(quán)利?！墩h法》第二章就政黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、程序以及黨員權(quán)利構(gòu)建了一個基本框架。

政黨章程必須包括黨員的加入和退出、黨員的權(quán)利和義務(wù)、針對黨員的紀律處分和開除等內(nèi)容。政黨依據(jù)黨章自由決定是否接收黨員，但是政黨不得對入黨條件做一般性限制，以此防止政黨養(yǎng)成封閉性。黨員享有隨時退黨的自由，但是只有在故意違反黨章或政黨紀律原則，導(dǎo)致政黨遭受重大損害時，黨員才能被開除。而且，開除黨員只能由依據(jù)《政黨法》第14條建立的政黨仲裁委員會決定，仲裁委員會奉行獨立、合議、書面和回避的原則，以保障其運作的民主性。黨員還擁有言論自由的權(quán)利，但黨員的言論也應(yīng)遵守黨內(nèi)一致性原則。

黨員的自由權(quán)利只能在民主的黨內(nèi)決策中才能得以行使，因此《政黨法》對政黨的組織機構(gòu)、決策程序和候選人提名程序作出了具體規(guī)定。政黨必須有書面的黨章和綱領(lǐng)，規(guī)定政黨的各項重要事項。政黨組織體系的細節(jié)由黨章自行規(guī)定，但政黨的必要機構(gòu)是黨員大會（或者是黨員代表大會）和執(zhí)行委員會。黨員大會或黨員代表大會為政黨的最高機構(gòu)，選舉政黨領(lǐng)導(dǎo)人和決定涉及黨章、綱領(lǐng)、仲裁等的重要事項，黨員大會應(yīng)至少每兩年舉行一次。執(zhí)行委員會至少由三名成員組成，領(lǐng)導(dǎo)政黨及其地方機構(gòu)，應(yīng)至少每兩年改選一次，并向黨員大會報告工作。為了執(zhí)行日常事務(wù)和緊急事務(wù)，政黨還可以設(shè)立常務(wù)委員會，其成員從執(zhí)行委員會中產(chǎn)生。政黨內(nèi)部的決策應(yīng)采取簡單多數(shù)決，黨員代表和執(zhí)行委員會成員的選舉應(yīng)秘密進行，動議權(quán)和少數(shù)意見應(yīng)得到充分尊重。

作為政黨參與選舉的重要程序之一，《政黨法》第三章規(guī)定了選舉候選人的提名。這一章的唯一條文第17條規(guī)定候選人的內(nèi)部提名必須以秘密投票的方式?jīng)Q定，具體程序適用《聯(lián)邦選舉法》和政黨黨章的規(guī)定?！堵?lián)邦選舉法》第21條規(guī)定政黨可以通過三種方式?jīng)Q定提名，即由黨員大會直接選出、由黨員大會產(chǎn)生的黨員代表選出或由黨員大會產(chǎn)生的全權(quán)選舉代表選出候選人。

《基本法》第21條第1款規(guī)定“政黨應(yīng)公開說明其經(jīng)費與財產(chǎn)之來源與使用”。這一規(guī)定僅對政黨財務(wù)科處有公開義務(wù)，但顯然政黨需要公開的內(nèi)容不止于此。一方面，既然政黨參與國民意志的形成，而國民意志的形成應(yīng)該是公開透明的，因此面對公民，政黨也必須公開和透明。另一方面，政黨公開是政黨內(nèi)部民主的應(yīng)有之義，缺乏外在約束，可能也無法實現(xiàn)政黨內(nèi)部充分的民主。因此，《政黨法》第6條第3款規(guī)定，政黨需向聯(lián)邦選舉委員會報告其黨章、綱領(lǐng)和執(zhí)行委員會成員，如果這些事項發(fā)生變更，至遲應(yīng)在當(dāng)年12月31日前進行申報和公開。這些文件的副本應(yīng)當(dāng)根據(jù)要求向公民免費提供。

三、政黨財務(wù)：以國家資助和政黨捐款為核心

1966年，聯(lián)邦憲法法院作出了“政黨財務(wù)判決”，這一判決直接促成了《政黨法》于1967年誕生。在33條主文中，有關(guān)政黨財務(wù)的條文共14條，大約占了一半的篇幅。《政黨法》頒布之后，聯(lián)邦憲法法院對政黨財務(wù)問題作出過多項重要判決，《政黨法》大多隨著這些判決相應(yīng)修改。因此，就其制度構(gòu)造和立法過程來說，《政黨法》可以說是一部“政黨財務(wù)法”。政黨經(jīng)費的一般來源主要是黨費、黨營事業(yè)、捐款和國家資助，《政黨法》關(guān)注的核心是國家資助和政黨捐款。

根據(jù)聯(lián)邦憲法法院于1992年就政黨資助問題作出的判決，聯(lián)邦議會在1994年1月28日重新修訂了政黨法，此后除了修改國家資助的絕對上限外，這次修訂建立的政黨財務(wù)架構(gòu)大體上一直沿用至今。從德國政黨國家資助體系的演變，尤其是奠定現(xiàn)行體系的1992年憲法法院判決來看，在面對國家向政黨提供資助和政治獻金問題時，主要考慮和衡量了四個原則：政黨功能的實現(xiàn)、政黨自由原則、政黨平等對待原則和國民平等參與權(quán)利、政黨公開原則。

鑒于《基本法》第21條所宣示的政黨參與國民意志形成的功能，國家有相應(yīng)義務(wù)提供足以使政黨的功能得以實現(xiàn)的財政資助。憲法法院在前述判決中指出，“雖然《基本法》第21條宣示了政黨在選舉中的突出地位，但政黨并不僅僅是選舉籌備組織，它們對于民主秩序而言不僅在這一職能中不可或缺。……國家和國民之間的意志反饋對于民主國家的政治決策過程具有決定性作用?！盵3]參與選舉是政黨參與國民意志形成功能的主要實現(xiàn)途徑，但并不局限于此，這一功能也在政黨參與塑造的各種日?；又械靡詫崿F(xiàn)。因此，從最初的全面資助，到只補貼選舉費用，最終德國又回到了對政黨的整體政治活動進行國家資助。德國政黨每獲得一張有效選票可得到0.83歐元的補貼，每獲得一歐元的捐款可得到0.45歐元的補貼（對單個自然人的捐款最多補貼至3300歐元）。如果政黨獲得的有效選票超過400萬張，那么每張選票的補貼為1歐元。

政黨自由原則要求，植根于社會的政黨必須獨立于國家之外，或者必須保證政黨免受國家的過度干預(yù)，故而對于國家資助設(shè)置了絕對上限和相對上限。《政黨法》第18條第2款規(guī)定了絕對上限，即國家每年向所有政黨提供的資助總和不能超過1.9億歐元。第5款規(guī)定了相對上限，即國家向任一政黨提供的資助不得超過該政黨當(dāng)年度自行募集的收入總和。在這兩個上限的限制下，國家資助在德國各政黨收入中所占的比例基本維持在三分之一左右。

基于政黨平等對待原則的考慮，一方面，國家資助在分配時不能破壞政黨間平等競爭的基礎(chǔ)。《政黨法》規(guī)定在聯(lián)邦議會或者歐洲議會選舉中獲得0.5%以上，或者在州議會選舉中獲得1%以上政黨選票的政黨可以申請國家資助。除此之外，不得再設(shè)置國家資助分配的門檻或障礙。另一方面，政黨平等對待原則還要求對于政黨捐款的稅收減免采取同等限額，這也是對國民平等參與權(quán)利的尊重。憲法法院多次申明，與政黨一樣，國民參與政治意志形成的權(quán)利不僅表現(xiàn)在選舉投票上，也表現(xiàn)在通過向其支持的政黨捐款來影響政治輿論的形成上。因此，個人和團體向政黨捐款的權(quán)利是被尊重的，但政黨不得接受來自政治基金會、議會團體、非營利組織或慈善機構(gòu)，外國人或外國團體的捐款也被限制。同時，政黨不得接受明顯代表匿名第三方進行的捐贈和帶有特定經(jīng)濟或政治利益期望的捐款?；谡h和國民的平等權(quán)利，給予政黨捐款的稅收優(yōu)惠不應(yīng)偏惠特定政黨?，F(xiàn)行德國《所得稅法》第10b條第2款規(guī)定，個人對政黨捐款不超過1650歐元（夫妻不超過3300歐元）部分的所得稅可以作為特別扣除額計算。團體對政黨捐款不享有稅收優(yōu)惠。

在承認捐款的同時，為了防范可能通過捐款干擾甚至操縱政黨的危險，《政黨法》規(guī)定政黨應(yīng)向聯(lián)邦議會議長提交年度財務(wù)報表，并開放供公眾查閱。財務(wù)報表應(yīng)當(dāng)說明當(dāng)年收到的資金的來源和用途，并隨附一份政黨資產(chǎn)清單。政黨收入的詳目至少應(yīng)包括黨費、自然人捐款、法人捐款、國家資助、黨營事業(yè)收入等8個項目。政黨不得接受超過500歐元的匿名捐款，而超過10000歐元的捐款則必須在財務(wù)報表中進行公開披露，并附明捐款人姓名、地址及其捐款總數(shù)。為了保證政黨對捐款和收入進行了如實披露，政黨年度財務(wù)報表必須經(jīng)過獨立審計機構(gòu)的審計，審計報告必須隨附財務(wù)報表一并提交。如果政黨試圖隱匿財產(chǎn)或收入來源，規(guī)避財務(wù)公開義務(wù)，相關(guān)負責(zé)人依據(jù)《政黨法》可能面臨三年以下有期徒刑或罰金。同時，若政黨連續(xù)六年不向聯(lián)邦議會提交財務(wù)報表，也將失去其作為政黨的法律地位。

四、雙刃武器：違憲政黨的取締和執(zhí)行

取締違憲政黨的規(guī)定首先出現(xiàn)在德國《基本法》之中，這被視為是防范政黨危害自由民主秩序的最后武器。換個角度來說，這又是《基本法》賦予政黨的特權(quán)。由政黨成立自由的內(nèi)涵可以發(fā)現(xiàn)，政黨自由是建立在《基本法》規(guī)定的結(jié)社自由的基礎(chǔ)之上的。但同樣明確的是，德國的政黨已經(jīng)不同于一般意義上的社團，憲法和法律對于一般社團和政黨采取了不同力度的保護?！痘痉ā返?條第2款規(guī)定違反刑法或憲法的社團將被取締，《結(jié)社法》第3條將取締社團的權(quán)力賦予了聯(lián)邦或州的內(nèi)政部，《基本法》第21條第4款則將取締違憲政黨的權(quán)力唯一地給予了聯(lián)邦憲法法院。

聯(lián)邦憲法法院指出，“取締政黨是民主憲政國家對抗有組織的敵人的最鋒利的雙刃武器?！盵4]對于這一武器的使用，需要最高程度的法律確定性、透明度、可預(yù)測性和程序可靠性。自《基本法》頒布以來的七十年里，聯(lián)邦層面一共向聯(lián)邦憲法法院提交過6次取締政黨的申請，其中只有2次獲得了憲法法院的支持。在針對兩個同屬右翼極端政黨的判決中，我們可以發(fā)現(xiàn)憲法法院在政黨違憲判斷標準上的轉(zhuǎn)變。在1952年的判決中，憲法法院認為社會主義帝國黨（SRP）繼承了納粹黨的宗旨和目標，而納粹的違憲性是毋庸置疑的，因而該黨的政治“意圖”本身就具有憲法上的危害性，憲法法院據(jù)此判決取締社會主義帝國黨。而在2017年的判決中，針對同樣在政治“意圖”上與納粹存在相似性的德國民族民主黨（NPD），憲法法院認定該黨的確奉行危害自由民主憲政秩序的價值觀，確認該黨違憲。但是，憲法法院認為目前缺乏足夠的證據(jù)來證明該黨有可能達成其所追求的反憲法目標，其目標既不可能在參與政治決策過程的框架內(nèi)實現(xiàn)，也不可能通過損害政治決策自由來實現(xiàn)。因此，最終憲法法院駁回了針對德國民族民主黨的取締申請。由此可見，現(xiàn)實危害性已經(jīng)開始取代單純的“目標”違憲性，成為憲法法院判斷是否取締政黨的主要標準。

《政黨法》第七章規(guī)定了取締違憲政黨的執(zhí)行規(guī)則。政黨一旦被聯(lián)邦憲法法院判決取締，由聯(lián)邦內(nèi)政部或者各州負責(zé)公共秩序和安全的部門執(zhí)行，也可由聯(lián)邦憲法法院依據(jù)《聯(lián)邦憲法法院法》第35條自行強制執(zhí)行。聯(lián)邦憲法法院同時判決沒收財產(chǎn)和禁止替代組織的，由聯(lián)邦內(nèi)政部或州政府執(zhí)行。除非憲法法院另有決定，違憲政黨對取締判決提起異議或撤銷之訴的，不中止取締的執(zhí)行。

五、簡短的結(jié)語

在西方世界，德國率先在憲法中明確承認政黨的地位和作用，并率先制定了規(guī)制政黨的專門法典。從《基本法》和《政黨法》來看，德國對于政黨的態(tài)度總體上是積極的，憲法和法律給予了政黨相當(dāng)?shù)奶貦?quán)，當(dāng)然政黨也必須在憲法和法律規(guī)定的制度框架內(nèi)活動。從德國70年的政黨政治實踐來看，政黨對于憲法和法律的反饋也是積極的，德國的政黨政治保持了穩(wěn)定的格局。可以說，德國《政黨法》起到了維護政治秩序、保持政治穩(wěn)定和促進政黨政治有序發(fā)展的重要作用。德國較為完善的政黨法律規(guī)制體系或可為我國黨規(guī)黨法的建設(shè)和研究提供有益參照。

注 釋：

[1]在聯(lián)邦憲法法院于2017年駁回聯(lián)邦參議院對右翼極端政黨德國民族民主黨（NPD）的取締申請后，為了應(yīng)對德國民族民主黨仍然可以合法享受國家資助的問題，聯(lián)邦議會于2017年7月13日通過了對《基本法》第21條的修正案，增加了第4款和第5款。第4款規(guī)定對違憲政黨停止國家資助，第5款規(guī)定判斷是否政黨違憲，從而決定是否取締或者停止國家資助的權(quán)力屬于聯(lián)邦憲法法院。這一修正案沒有導(dǎo)致德國政黨法律規(guī)制的體系和內(nèi)容產(chǎn)生實質(zhì)變化，因此本文仍基于修正前的《基本法》第21條進行介紹。

[2]BVerfGE 2， 1 （40）.

[3]BVerfGE 85， 264 （284）.

[4]BVerfGE 107， 339 （369）.

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）

責(zé)任編輯：尚國敏