超齡勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)制度構(gòu)建

■文／崔益華

近年來(lái)，越來(lái)越多達(dá)到或超過(guò)法定退休年齡的人員（簡(jiǎn)稱超齡勞動(dòng)者）繼續(xù)就業(yè)，其工傷保障問(wèn)題也愈顯突出。超齡勞動(dòng)者的工傷現(xiàn)狀與制度保障不匹配問(wèn)題也愈加明顯，亟需從制度層面予以完善。

工傷認(rèn)定與工傷保險(xiǎn)現(xiàn)狀

從社會(huì)實(shí)踐來(lái)看，超齡勞動(dòng)者遭受工傷事故傷害后，可適用《工傷保險(xiǎn)條例》進(jìn)行工傷認(rèn)定，已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。

在行政層面，人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（二）》（人社部發(fā)〔2016〕29 號(hào)，簡(jiǎn)稱“29 號(hào)文”）規(guī)定，達(dá)到或超過(guò)法定退休年齡，但未辦理退休手續(xù)或者未依法享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，繼續(xù)在原用人單位工作期間受到事故傷害或患職業(yè)病的，用人單位依法承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任。該文雖未明確表示可以適用《工傷保險(xiǎn)條例》進(jìn)行工傷認(rèn)定，但“承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任”的前提是認(rèn)定為工傷，其依據(jù)只能是《工傷保險(xiǎn)條例》。在司法層面，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于超過(guò)法定退休年齡的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因工傷亡的，應(yīng)否適用〈工傷保險(xiǎn)條例〉請(qǐng)示的答復(fù)》（〔2010〕行他字第10 號(hào)）、最高人民法院行政審判庭《關(guān)于超過(guò)法定退休年齡的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在工作時(shí)間內(nèi)因公傷亡的，能否認(rèn)定工傷的答復(fù)》（〔2012〕行他字第13 號(hào)）均明確“用人單位聘用的超過(guò)法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民，在工作時(shí)間內(nèi)、因工作原因傷亡的，應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定?！?9 號(hào)文與最高人民法院行政庭的答復(fù)存在一定的差異，即前者沒(méi)有對(duì)人員的身份進(jìn)行限定，而后者則限于“進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民”，但就本質(zhì)而言，兩者一致?？梢灶A(yù)見(jiàn)，最高人民法院會(huì)在“非農(nóng)民”案件中持相同觀點(diǎn)。因此在實(shí)踐中，超齡勞動(dòng)者因工作原因遭受事故傷害被認(rèn)定為工傷的狀況已很普遍。

一般而言，超齡勞動(dòng)者尚不能參加工傷保險(xiǎn)，其一旦被認(rèn)定為工傷，原則上應(yīng)由“用人單位依法承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任”。即按照未參保狀態(tài)由用人單位承擔(dān)全部工傷保險(xiǎn)待遇。29 號(hào)文規(guī)定，如用人單位招用已經(jīng)達(dá)到、超過(guò)法定退休年齡或已經(jīng)領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人員，在用工期間因工作原因受到事故傷害或患職業(yè)病的，如果招用單位已按項(xiàng)目參保等方式為其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的，應(yīng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》。該文件所指的參保系建筑業(yè)項(xiàng)目參保等特定情形下依據(jù)政策的參保，而在通常情形下是無(wú)法參保的。其根本原因在于，政策主管部門認(rèn)為，依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，除特定情形外，參加工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者與用人單位須存在勞動(dòng)關(guān)系，超齡勞動(dòng)者與用人單位不存在勞動(dòng)關(guān)系，故不能參保。由此導(dǎo)致兩方面的困境，一方面，超齡勞動(dòng)者的工傷責(zé)任完全由用人單位承擔(dān)，未能分散用人單位風(fēng)險(xiǎn)，不利于鼓勵(lì)用人單位聘用超齡人員。另一方面，超齡人員在很多方面與普通勞動(dòng)者存在顯著差異，例如，對(duì)于普通勞動(dòng)者，國(guó)家需要承擔(dān)其再就業(yè)義務(wù)；而超齡勞動(dòng)者，其生活保障應(yīng)當(dāng)依賴于養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家對(duì)其無(wú)再就業(yè)義務(wù)，由此其一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金等待遇的必要性不足，對(duì)其實(shí)行與普通勞動(dòng)者相同的工傷保險(xiǎn)待遇并不具有合理性。

視覺(jué)中國(guó)

超齡勞動(dòng)者工傷制度有益探索

為回應(yīng)廣大用人單位和超齡勞動(dòng)者工傷保障的需求，部分省市出臺(tái)了超齡勞動(dòng)者參加工傷保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)。

2018 年7 月，浙江省人社廳、財(cái)政廳、稅務(wù)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于試行職業(yè)技工等學(xué)校學(xué)生在實(shí)習(xí)期間和已超過(guò)法定退休年齡人員在繼續(xù)就業(yè)期間參加工傷保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)超齡勞動(dòng)者參保范圍進(jìn)行明確：超齡就業(yè)人員暫限于未享受機(jī)關(guān)事業(yè)單位或城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人員，且男性不超過(guò)65 周歲，女性不超過(guò)60 周歲；確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，超齡就業(yè)人員難以確定勞動(dòng)報(bào)酬的，其月繳費(fèi)基數(shù)可按全省上年度職工月平均工資計(jì)算，其繳費(fèi)費(fèi)率統(tǒng)一按所在用人（實(shí)習(xí)）單位的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。人社部工傷保險(xiǎn)司向全國(guó)轉(zhuǎn)發(fā)了該文件，推薦該做法。

2020 年12 月，江蘇省人社廳等4部門印發(fā)《江蘇省超過(guò)法定退休年齡人員和實(shí)習(xí)生參加工傷保險(xiǎn)辦法》，將超齡勞動(dòng)者納入?yún)⒓庸ｋU(xiǎn)參保范圍，規(guī)定：超過(guò)法定退休年齡人員，是指用工單位招用的已經(jīng)達(dá)到或者超過(guò)法定退休年齡但年齡不超過(guò)65 周歲、未辦理退休手續(xù)的就業(yè)人員。

2021 年9 月，四川省人社廳等7部門印發(fā)《超齡等從業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn)暫行辦法》對(duì)超齡勞動(dòng)者參保工作作了明確。參保對(duì)象為已經(jīng)達(dá)到或者超過(guò)法定退休年齡但年齡在65 周歲及以下，且未依法享受職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的從業(yè)人員；超齡等從業(yè)人員可由所在用工單位、服務(wù)單位等為其參加工傷保險(xiǎn)并繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，個(gè)人不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)；從業(yè)單位以上年度全省城鎮(zhèn)全部單位就業(yè)人員月平均工資的60%作為繳費(fèi)基數(shù)，以本單位其他人員參加工傷保險(xiǎn)的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)作為繳費(fèi)費(fèi)率，為超齡等從業(yè)人員繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)；已參加工傷保險(xiǎn)的超齡等從業(yè)人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病，按照國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》和《四川省工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定；已參加工傷保險(xiǎn)的超齡等從業(yè)人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病被認(rèn)定為工傷的，由工傷保險(xiǎn)基金按照國(guó)家和省相關(guān)規(guī)定支付治療工傷的醫(yī)療費(fèi)用和康復(fù)費(fèi)用等待遇。該文件特別規(guī)定，已參加工傷保險(xiǎn)的超齡等從業(yè)人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病被認(rèn)定為工傷，且經(jīng)勞動(dòng)能力鑒定為五級(jí)至十級(jí)傷殘的，在離開(kāi)從業(yè)單位時(shí)，由工傷保險(xiǎn)基金按規(guī)定支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金，工傷保險(xiǎn)關(guān)系終止；從業(yè)單位可不支付工傷保險(xiǎn)基金支付范圍之外的涉及勞動(dòng)關(guān)系的相關(guān)費(fèi)用。

這些探索，特別是四川省的具體規(guī)則具有較好的借鑒意義。

超齡勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)規(guī)則的特殊性

鑒于超齡勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)保障的必要性，建議國(guó)家主管部門推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)，建立完善的超齡勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)制度。

一是實(shí)行超齡勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)試點(diǎn)。雖然目前已有一些地方進(jìn)行工傷保險(xiǎn)試點(diǎn)，但主要依靠地方的主動(dòng)性與積極性，從全國(guó)層面缺乏強(qiáng)有力的推動(dòng)力，整體推進(jìn)力度并不是很大。應(yīng)由主管部門頒布規(guī)范性文件，強(qiáng)力在全國(guó)推進(jìn)；同時(shí)明確指導(dǎo)思路，盡可能對(duì)一些核心規(guī)則予以統(tǒng)一，避免差異過(guò)大阻礙未來(lái)統(tǒng)一制度。

二是分層分類適用工傷保險(xiǎn)費(fèi)率。超齡人員因其年齡相對(duì)較高、身體素質(zhì)逐年下降，更易在工作中發(fā)生工傷，在相同行業(yè)中其工傷發(fā)生率更高，若繼續(xù)沿用當(dāng)前的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率會(huì)出現(xiàn)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用和工傷發(fā)生率不相符合的情況。宜適度調(diào)整工傷保險(xiǎn)費(fèi)率以合理保障超齡勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)益及適當(dāng)減輕工傷保險(xiǎn)基金支付的壓力。鑒于超齡勞動(dòng)者繼續(xù)就業(yè)過(guò)程中所涉行業(yè)發(fā)生人身?yè)p害的不確定性及其勞動(dòng)行為能力不同，在將其納入工傷保險(xiǎn)體系確定應(yīng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率時(shí)，要考量不同行業(yè)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及不同等級(jí)的企業(yè)控制風(fēng)險(xiǎn)的能力。

三是改革用人單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工傷保險(xiǎn)待遇。四川省的試點(diǎn)辦法規(guī)定，在參保情形下用人單位不需要再支付工傷保險(xiǎn)待遇，在目前的法律體系下具有合理性，值得借鑒。由于從社會(huì)保障的體系來(lái)看，超齡勞動(dòng)者不存在法定就業(yè)保障的問(wèn)題，因此支付一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金是不恰當(dāng)?shù)?；在不存在勞?dòng)關(guān)系的整體背景下，要求用人單位承擔(dān)停工留薪期待遇和治療期間的護(hù)理待遇的法理基礎(chǔ)不足。對(duì)于超齡勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)保障，宜從“無(wú)”向“有”邁向，不宜從“無(wú)”向“全”邁進(jìn)。

四是對(duì)工傷保險(xiǎn)基金支付的待遇項(xiàng)目，可以適當(dāng)調(diào)整，不必照搬普通勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目。工傷保險(xiǎn)現(xiàn)行制度是根據(jù)普通勞動(dòng)者的職業(yè)傷害設(shè)計(jì)的，并沒(méi)有考慮高齡勞動(dòng)者的特殊情形。根據(jù)超齡勞動(dòng)者與普通勞動(dòng)者的區(qū)別，以及工傷保險(xiǎn)現(xiàn)行制度存在的問(wèn)題，對(duì)超齡勞動(dòng)者可以實(shí)行差別待遇。例如，不再支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金，超齡勞動(dòng)者舊傷復(fù)發(fā)的，可以納入工傷保險(xiǎn)基金繼續(xù)支付。