農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度研究*

方琳娜,尹昌斌※,陳世雄

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081； 2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)展計(jì)劃司，北京 100125)

0 引言

負(fù)面清單是市場準(zhǔn)入管理制度的一種模式，核心機(jī)制是利用清單模式列出禁止或限制投資，實(shí)現(xiàn)清單之外“法無禁止即可為”[1， 2]。負(fù)面清單作為一種市場準(zhǔn)入調(diào)控方法，最初被運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并逐步進(jìn)入社會(huì)管理領(lǐng)域[3]。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”[4]。2013年《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)人特別管理措施(負(fù)面清單)》出臺(tái)。2016年國家發(fā)展改革委印發(fā)《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》。由此看出我國負(fù)面清單制度從最初的投資貿(mào)易領(lǐng)域逐漸進(jìn)入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等領(lǐng)域，政策體系已初步建立[5-7]。

實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度旨在依據(jù)區(qū)域功能定位、資源承載力、生態(tài)容量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間格局的約束，因地制宜地制定禁止類產(chǎn)業(yè)和限制類產(chǎn)業(yè)目錄，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件與底線約束，完善相關(guān)配套政策，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，確保嚴(yán)格按照區(qū)域功能定位謀劃發(fā)展。當(dāng)前，我國傳統(tǒng)的資源消耗型農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營方式導(dǎo)致部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題突出，土壤耕層變薄、地下水超采、農(nóng)業(yè)面源污染、生態(tài)退化等問題急需加以遏制[8， 9]。建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度，以清單形式列出區(qū)域內(nèi)不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)文明要求的產(chǎn)業(yè)，明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件、開發(fā)強(qiáng)度與底線約束，有助于因地制宜地解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。

目前，已有的“負(fù)面清單”研究主要從管理模式、法律保障等角度對(duì)投資貿(mào)易領(lǐng)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的負(fù)面清單制度建立、推廣等內(nèi)容進(jìn)行分析，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)角度開展負(fù)面清單研究較為缺乏[10， 11]。文章以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單為研究對(duì)象，在綜合考慮農(nóng)業(yè)資源承載力及區(qū)域主體功能定位基礎(chǔ)上，剖析農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的內(nèi)涵、編制原則與方法，重點(diǎn)分析農(nóng)業(yè)資源超載及生態(tài)環(huán)境退化典型區(qū)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入管控對(duì)策，探討建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的保障措施，為實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度提供決策依據(jù)。

1 意義

近年來，黨中央要求把農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展放在生態(tài)文明建設(shè)全局的突出位置，全面建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的制度體系，基本形成與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，以有效保護(hù)我國農(nóng)業(yè)資源和防止生態(tài)環(huán)境退化。2015年中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“樹立空間均衡的理念，把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)推動(dòng)發(fā)展，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長速度不能超出當(dāng)?shù)厮临Y源承載能力和環(huán)境容量”[12]。黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，落實(shí)節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化[13]。2017年中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量不減少、耕地質(zhì)量不降低、地下水不超采，化肥、農(nóng)藥使用量零增長，秸稈、畜禽糞污、農(nóng)膜全利用[14]。

建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度旨在依據(jù)區(qū)域農(nóng)業(yè)資源稟賦、生態(tài)環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和功能定位，按照“生態(tài)紅線”和“底線約束”的要求，明確種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方向和開發(fā)強(qiáng)度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)區(qū)域資源管護(hù)和生態(tài)治理，分類推進(jìn)生態(tài)脆弱區(qū)(敏感區(qū))、農(nóng)業(yè)資源超載地區(qū)以及重點(diǎn)地區(qū)資源保護(hù)和環(huán)境障礙因子治理。通過建立綠色生產(chǎn)、消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，著力解決水土資源緊張及農(nóng)業(yè)面源污染等諸多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題，充分發(fā)揮區(qū)域農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，完善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境管控制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單內(nèi)涵、編制原則與方法

2.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是以清單形式公開列明特定區(qū)域內(nèi)不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)文明、綠色發(fā)展要求的限制類、禁止類產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展管制措施； 以區(qū)域農(nóng)業(yè)資源稟賦為約束，以生態(tài)環(huán)境承載力為底線，綜合考慮資源、環(huán)境、區(qū)域主體功能定位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等多種因素確定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、強(qiáng)度與管制措施。對(duì)負(fù)面清單內(nèi)產(chǎn)業(yè)采取履行行政程序、生產(chǎn)規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度、特別要求、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等措施，實(shí)現(xiàn)透明依法管理； 清單外各類主體依法平等、自由進(jìn)入，同時(shí)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、水平與資源稟賦、生態(tài)環(huán)境容量相匹配，以此構(gòu)建透明、公平、開放的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。

2.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制原則

2.2.1 因地制宜、突出特色原則

根據(jù)區(qū)域功能定位、自然資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和限制因素，形成具有針對(duì)性地明確適用于相應(yīng)區(qū)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單。

2.2.2 用途管控、底線約束原則

將農(nóng)業(yè)資源承載力與短板作為底線從嚴(yán)確定需要禁止、限制的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型，明確區(qū)域種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方向與開發(fā)強(qiáng)度，以及相應(yīng)的資源保護(hù)、用途管控措施。

2.2.3 生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)利用原則

依據(jù)區(qū)域生態(tài)敏感因子和環(huán)境消納能力，合理確定產(chǎn)業(yè)種類與規(guī)模，限制資源高耗型的種養(yǎng)業(yè)發(fā)展，建立循環(huán)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提升生態(tài)環(huán)境與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的匹配度。

2.2.4 政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿原則

政府通過管控約束與激勵(lì)引導(dǎo)相結(jié)合的措施，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自覺、自愿按照負(fù)面清單的要求，調(diào)整生產(chǎn)決策，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型、生態(tài)安全型的綠色生產(chǎn)方式。

2.3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制方法

2.3.1 評(píng)估區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況

系統(tǒng)評(píng)估區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況是建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的基礎(chǔ)。首先，以縣域尺度作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制單元，針對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題，全面梳理區(qū)域內(nèi)與負(fù)面清單相關(guān)的法律法規(guī)、環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境。其次，綜合分析農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制因素，包括水資源、土壤質(zhì)量、地形地貌、草原載畜量、畜當(dāng)量、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等，客觀評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)資源承載力、生態(tài)環(huán)境承載力、農(nóng)業(yè)優(yōu)勢與短板對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制與影響，進(jìn)而確定區(qū)域內(nèi)符合農(nóng)業(yè)生態(tài)文明、綠色發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、強(qiáng)度、空間布局等。

2.3.2 確定限制類產(chǎn)業(yè)及管制措施

基于區(qū)域農(nóng)業(yè)資源短板因素和環(huán)境容量，依據(jù)相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、規(guī)程、規(guī)范和生態(tài)環(huán)境管控要求，確定需要調(diào)減現(xiàn)有生產(chǎn)規(guī)模、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的產(chǎn)業(yè)?；趨^(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種、規(guī)模、生產(chǎn)方式，提出限制類產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，使種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)方式符合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展要求。如，按照以水定產(chǎn)要求發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，在水資源緊缺地區(qū)控制地下水開采量，限制東北地下水超采區(qū)抽取地下水發(fā)展高耗水作物種植，實(shí)行輪作休耕，控制井灌稻面積，推廣水稻控制灌溉等節(jié)水技術(shù)； 限制華北地下水超采區(qū)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)應(yīng)用節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)，大力推廣測墑節(jié)灌、噴灌、滴灌水肥一體化、軟體集雨窖棚面集雨水肥一體化等節(jié)水技術(shù)。

2.3.3 確定禁止類產(chǎn)業(yè)及管制措施

依據(jù)區(qū)域功能定位和生態(tài)環(huán)境管控要求，按照生態(tài)敏感因子及嚴(yán)重功能障礙的土地狀況，確定需要控制規(guī)模或退出發(fā)展的禁止類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及其退出時(shí)限要求、退出方式和具體措施，包括禁止新增不符合要求的產(chǎn)業(yè)開發(fā)、項(xiàng)目投資。如，禁止工業(yè)廢水、生活污水及未經(jīng)處理的養(yǎng)殖業(yè)廢水、農(nóng)產(chǎn)品加工廢水用于農(nóng)田灌溉，否則應(yīng)嚴(yán)格按照相應(yīng)法律法規(guī)處罰； 禁止在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)建設(shè)養(yǎng)殖場或建設(shè)有污染物排放的養(yǎng)殖場； 禁止使用未達(dá)標(biāo)農(nóng)用薄膜，推廣高強(qiáng)度地膜和地膜一年多季使用，探索生物安全降解地膜應(yīng)用，開展地膜全回收等； 禁止在禁漁期、禁漁區(qū)內(nèi)開展捕撈作業(yè)等。

綜上所述，現(xiàn)階段可以縣域?yàn)槌叨戎贫ㄞr(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，通過系統(tǒng)評(píng)估區(qū)域農(nóng)業(yè)資源承載力、生態(tài)環(huán)境承載力，確定限制類、禁止類產(chǎn)業(yè)，按照“減、轉(zhuǎn)、控、退”的原則，因地制宜地實(shí)施調(diào)減產(chǎn)業(yè)規(guī)模、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、控制產(chǎn)業(yè)規(guī)?；蛲顺霎a(chǎn)業(yè)發(fā)展等管制措施，推行綠色生產(chǎn)方式，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源生態(tài)保護(hù)[15]。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、企業(yè)等多種經(jīng)營主體制定多元化的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展引導(dǎo)與激勵(lì)政策，從而有效地推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施。

3 典型區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入管控措施

依據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與形勢的迫切要求，該文選擇地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)、東北黑土區(qū)等典型區(qū)域開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入管控措施研究。

3.1 華北平原地下水漏斗區(qū)

華北平原包括河北、山東、河南、安徽、江蘇、北京、天津等省市，是典型的沖擊平原，地勢平坦，土質(zhì)肥沃，區(qū)域內(nèi)耕地面積約占全國的20%，是我國重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。但是，華北平原每年地下水超采達(dá)到60億-80億t，其中多是難以恢復(fù)的深層地下水，導(dǎo)致其成為世界最大的“地下水漏斗區(qū)”[16， 17]。為了保護(hù)不可再生的深層地下水資源，遏制地下水漏斗區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大，亟待連續(xù)多年實(shí)施季節(jié)性休耕，壓采地下水。因此，建議在華北平原地下水漏斗區(qū)積極調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，限制大規(guī)模種植需抽水灌溉的冬小麥，鼓勵(lì)種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆，探索實(shí)施節(jié)水保水型輪作模式，結(jié)合降低復(fù)種系數(shù)的休耕方式，減少地下水開采，使地下水資源得以休養(yǎng)生息。

3.2 重金屬污染區(qū)

我國土壤重金屬污染形勢嚴(yán)峻，土壤污染物點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%[18]。耕地重金屬污染在地理空間分布上沿重金屬礦冶活動(dòng)地區(qū)呈流域性或典型區(qū)域性分布，污染較重地區(qū)相對(duì)集中于云南、貴州、廣西等西南地區(qū)，江西、湖南等華中地區(qū)以及珠三角和長三角等地，其中，湖南省長株潭為重金屬超標(biāo)的重度污染區(qū)。中—重度重金屬污染的區(qū)域耕地已不適宜耕作，建議3—5年內(nèi)禁止種植食用性農(nóng)產(chǎn)品； 在輕微—輕度重金屬污染區(qū)域，探索實(shí)施清潔去污型休耕模式，限制農(nóng)作物種植品種，優(yōu)先種植生物量高、吸收積累作用強(qiáng)的富集型植物，減少耕地重金屬污染強(qiáng)度。

3.3 長江中下游地區(qū)

長江中下游地區(qū)地跨湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、浙江、上海等7省市，是我國雙季稻主產(chǎn)區(qū)，重要的糧、棉、油生產(chǎn)基地，人均耕地約0.0684hm2，低于全國平均值，但糧食總產(chǎn)量占全國的27%。該區(qū)域耕地復(fù)種指數(shù)高，水土資源高強(qiáng)度利用，影響到土壤健康和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，建議降低復(fù)種指數(shù)，適度調(diào)減雙季稻田，增加單季稻種植面積，實(shí)施“雙改單”，調(diào)整茬口，實(shí)施“綠肥—水稻—油菜”等輪作措施，推行“稻—休耕”一熟的種植制度。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖適度規(guī)模化，控制人口密集區(qū)、水網(wǎng)密集區(qū)的生豬、奶牛養(yǎng)殖規(guī)模，加快畜禽糞污資源化利用和無害化處理。適度開發(fā)草山草坡資源發(fā)展草食畜牧業(yè)，大力發(fā)展名優(yōu)水產(chǎn)品生產(chǎn)。建立水稻、生豬、水產(chǎn)健康安全生產(chǎn)模式，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，鞏固農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)供給地位，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境。

3.4 東北黑土區(qū)

東北黑土區(qū)主要分布在黑龍江、吉林、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)，總面積約為102萬km2，糧食年產(chǎn)量約占全國的20%，是我國重要的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)、最大的商品糧生產(chǎn)基地。但是，由于長期高強(qiáng)度利用，黑土區(qū)耕層變薄，土壤有機(jī)質(zhì)含量下降明顯、土壤侵蝕、土壤理化性狀與農(nóng)田生態(tài)功能退化等問題日益突出，坡耕地黑土層以0.1～0.5cm/年遞減，土壤侵蝕面積約占總面積的27%[19， 20]。亟需加強(qiáng)黑土地保護(hù)，以綜合利用水資源、推進(jìn)農(nóng)牧結(jié)合為措施，建設(shè)資源永續(xù)利用、種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的現(xiàn)代糧畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地。重點(diǎn)推進(jìn)水田休耕，合理控制地下水開發(fā)利用強(qiáng)度，適度調(diào)減水稻種植面積，在三江平原地區(qū)、吉林西部等地區(qū)控制水稻種植規(guī)模，適當(dāng)減少高緯度區(qū)玉米種植面積，增加食用大豆生產(chǎn)。推動(dòng)適度規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖，在農(nóng)牧交錯(cuò)地帶，推廣農(nóng)牧結(jié)合、糧草兼顧、生態(tài)循環(huán)的種養(yǎng)模式。

3.5 生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)

我國水土流失面積達(dá)295萬km2，年均土壤侵蝕量45億t，沙化土地173萬km2，石漠化面積12萬km2[21]。尤其是北方風(fēng)沙區(qū)、西南石漠化區(qū)和西北黃土高原區(qū)等區(qū)域的水土流失強(qiáng)度大，侵蝕重，耕地荒漠化、沙化面積巨大，已成為我國生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)。該區(qū)域應(yīng)探索實(shí)行生態(tài)修復(fù)型休耕模式，積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，限制農(nóng)作物品種，種植防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層的植物。建議在北方風(fēng)沙區(qū)，調(diào)減玉米種植面積，發(fā)展飼草產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)草食畜牧業(yè)發(fā)展； 在西南區(qū)穩(wěn)定水稻面積，擴(kuò)大馬鈴薯種植，大力發(fā)展特色園藝產(chǎn)業(yè)，合理開發(fā)利用草地、水產(chǎn)資源，發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)和特色漁業(yè)； 在西北區(qū)調(diào)減小麥種植面積，增加馬鈴薯、飼用玉米、牧草、小雜糧種植，發(fā)展適度規(guī)模草食畜牧業(yè)，推進(jìn)冷水魚類資源開發(fā)利用。

3.6 生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)

生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)包括青藏區(qū)和海洋漁業(yè)區(qū)[21]。該區(qū)域在生態(tài)保護(hù)與建設(shè)方面具有特殊重要的戰(zhàn)略地位，建議堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、限制開發(fā)，適度發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，讓草原、海洋等資源得到休養(yǎng)生息，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。其中，青藏區(qū)是我國大江大河的發(fā)源地和重要的生態(tài)安全屏障，高原特色農(nóng)業(yè)資源豐富，生態(tài)環(huán)境脆弱，在開展減載、減畜的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推行禁牧休牧輪牧和舍飼半舍飼，發(fā)展牦牛、藏系綿羊、絨山羊等特色畜牧業(yè)，繼續(xù)實(shí)施退牧還草工程和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，保護(hù)天然草場，以草定畜，實(shí)現(xiàn)草畜平衡； 海洋漁業(yè)區(qū)存在漁業(yè)資源衰退、污染突出的問題，控制近海養(yǎng)殖規(guī)模，拓展外海養(yǎng)殖空間，擴(kuò)大海洋牧場立體養(yǎng)殖、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖規(guī)模，建設(shè)海洋漁業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶。

4 建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度保障措施

4.1 開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制試點(diǎn)

盡快制定并發(fā)布國家層面的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制辦法與指南。重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化等地區(qū)試點(diǎn)編制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，試點(diǎn)建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)后逐步推開，分區(qū)域制定具有可操作性的地方性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。

4.2 完善法律法規(guī)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度必須完善與之配套的法律法規(guī)體系，按照農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的要求系統(tǒng)梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，建立以農(nóng)業(yè)資源承載力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件為核心的，涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、節(jié)水和地下水管理、草原保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)體系。利用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程與法律來規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交易、行政許可等相關(guān)行為，使農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)有法可依。

4.3 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各方利益關(guān)系，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補(bǔ)償力度，轉(zhuǎn)變政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的運(yùn)行方式，實(shí)施以終端產(chǎn)品和實(shí)施效果為主的補(bǔ)償制度。進(jìn)一步完善退耕還林政策、耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模，逐步退出25°以上陡坡耕地，納入退耕還林還草補(bǔ)助范圍。建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補(bǔ)貼制度，對(duì)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化等地區(qū)實(shí)施耕地輪作休耕的農(nóng)民給予資金補(bǔ)助。制定鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民施用有機(jī)肥料和低毒生物農(nóng)藥的補(bǔ)助政策等。通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)制度建設(shè)

加強(qiáng)相關(guān)配套制度設(shè)計(jì)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的推行提供系統(tǒng)化、法制化的保障，通過完善相關(guān)財(cái)政、投資、土地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、績效考評(píng)等政策措施，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施提供制度保障。此外，負(fù)面清單管理模式是“準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前許可為輔”，清單以外的各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入，因此，還要構(gòu)建嚴(yán)格、完備、有效的監(jiān)督管理制度對(duì)清單外產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式、規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度等監(jiān)督、引導(dǎo)，從而更好地發(fā)揮政府市場監(jiān)管作用。