分析城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理問題與措施

田 宇 邵文帥 （沈陽(yáng)城市建設(shè)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110000）

隨著城鄉(xiāng)差距的逐漸縮小，土地管理問題備受關(guān)注，立足城鄉(xiāng)一體化建設(shè)現(xiàn)狀，分析土地科學(xué)管理方法，以此提高土地開發(fā)率和建成率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)常態(tài)發(fā)展。本文針對(duì)這一論題重點(diǎn)探究，希望能為同行提供理論借鑒，確保城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

1 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理的意義

2020 年是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵年，以城鄉(xiāng)一體化建設(shè)為視角，高度重視土地管理，以期提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化總水平實(shí)現(xiàn)程度，取得小康社會(huì)建設(shè)的良好效果。2019年土地開發(fā)率約88.50%，土地建成率約93.0%，分別比2018 年提高1.31、0.30 個(gè)百分點(diǎn)（見表1）。2019 綜合地均稅收561.65 萬元/公頃，與2018年相比，約減少0.78%[1]。

表1 2019年土地開發(fā)率及土地建成率

從數(shù)據(jù)對(duì)比中能夠看出，土地開發(fā)、土地建成工作成效顯著，一定程度上提升了土地管理水平。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求的變化，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整土地管理方案，以此深化土地管理工作改革，更好地為人民群眾謀福利，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理的常見問題

2.1 規(guī)劃缺乏合理性

土地開發(fā)、管理不能一蹴而就，此項(xiàng)工作具有投資周期長(zhǎng)、內(nèi)容繁雜、情況多變等特征。土地規(guī)劃中，多數(shù)地區(qū)為追趕城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)度，往往忽視區(qū)域特殊性，盲目向其他地區(qū)借鑒土地管理方案，即便能夠獲得利益，但僅限于短期利潤(rùn)的獲取，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的長(zhǎng)效增加[2]。之所以土地管理效果不盡如人意，還因?yàn)橄嚓P(guān)負(fù)責(zé)人環(huán)保意識(shí)淡薄、全局觀念較差，土地管理階段未妥善處理資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，即退耕還林、邊毀林開荒等環(huán)節(jié)交叉進(jìn)行。長(zhǎng)此以往，“占補(bǔ)平衡”將流于形式，并且生態(tài)環(huán)境問題接踵而至，不利于人們生產(chǎn)、生活的穩(wěn)定性。從鏈條運(yùn)作角度來看，管理規(guī)劃起到導(dǎo)向作用，一旦指導(dǎo)方向偏頗，那么土地管理成效很難全面顯現(xiàn)，最終城鄉(xiāng)一體化建設(shè)效果大打折扣。如果規(guī)劃未能科學(xué)、合理制定，那么資源浪費(fèi)、環(huán)境惡化等問題會(huì)成為土地現(xiàn)代化管理阻力，不利于人與自然的良性發(fā)展。

2.2 開發(fā)投資主體單一

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，政府部門大力支持，尤其在土地管理工作中，政府向其傾斜財(cái)政資金，以此緩解土地開發(fā)、土地管理階段的資金短缺現(xiàn)象。實(shí)際上，土地管理經(jīng)費(fèi)缺口較大，單憑政府一方進(jìn)行補(bǔ)助，難以迎合新時(shí)期土地管理需要?；诖?，定要打破投資主體以政府為主的被動(dòng)局面，適當(dāng)拓寬籌資渠道，這既能減輕政府在土地管理中的壓力，又能滿足資金持續(xù)供應(yīng)需求。

2.3 土地管理較片面

土地管理活動(dòng)在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下開展，這項(xiàng)活動(dòng)具有廣泛覆蓋特征。當(dāng)前，土地管理工作大多停留于表面，管理制度更新速度遲緩，管理實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)無據(jù)可依現(xiàn)象，導(dǎo)致土地管理效率大大降低。具體來說，農(nóng)民集體概念尚未統(tǒng)一，所以集體所有權(quán)適用范圍未具體確定，使得土地管理工作無序開展。久而久之，土地管理有效性難以保證，并不同程度阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，制約農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。個(gè)別農(nóng)村地區(qū)的土地規(guī)劃制度缺乏實(shí)用性，與土地管理相關(guān)的水利工程、環(huán)境工程、農(nóng)業(yè)設(shè)施工程等管理工作低效開展。如果土地管理工作未嚴(yán)格推進(jìn)，則城鄉(xiāng)發(fā)展差距會(huì)逐漸拉大，并且農(nóng)民利益會(huì)受損，日后城鄉(xiāng)發(fā)展難以良性循環(huán)。除此之外，監(jiān)管工作不到位，這是違規(guī)管理現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。

2.4 管理團(tuán)隊(duì)不夠?qū)I(yè)

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)效果能否優(yōu)化，重要原因之一即土地管理人員具備高素質(zhì)、高水平?，F(xiàn)今，土地管理團(tuán)隊(duì)內(nèi)部凝聚力渙散，多數(shù)管理人員的工作能力偏低，并且實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏，在土地管理活動(dòng)中，常因自身能力不足、準(zhǔn)備不充分而產(chǎn)生多樣化問題，進(jìn)而增加管理難度，影響城鄉(xiāng)一體化建設(shè)效果。如果相關(guān)部門忽視管理人員的培訓(xùn)，或者管理團(tuán)隊(duì)低效培育，管理人員從業(yè)自信心相應(yīng)弱化，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作將遇到重重阻力。

3 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中解決土地管理問題的措施

3.1 合理制定規(guī)劃

城鄉(xiāng)土地資源管理的過程中，應(yīng)事先制定科學(xué)規(guī)劃，以便正向指導(dǎo)土地管理行為，讓管理工作具體落實(shí)。其中規(guī)劃起到全局統(tǒng)領(lǐng)作用，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)土地的深度開發(fā)和合理規(guī)劃，真正加快城鄉(xiāng)一體化步伐。實(shí)際上，土地管理規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一部分，加強(qiáng)二者間聯(lián)系，促進(jìn)建設(shè)、管理活動(dòng)穩(wěn)步進(jìn)行。在此期間，相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施“占補(bǔ)平衡”原則，以此提高土地資源利用率，全面維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。需注意的是，盡最大可能維持生態(tài)平衡，在自然環(huán)境保護(hù)、生態(tài)問題解決的基礎(chǔ)上，完善土地管理規(guī)劃，避免走先污染、后治理的老路，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

3.2 豐富開發(fā)投資主體

土地管理活動(dòng)涉及多個(gè)方面，此項(xiàng)工作具有復(fù)雜性、多樣性，為逐步完成土地管理任務(wù)，勢(shì)必要增強(qiáng)管理合力，即加強(qiáng)企業(yè)、政府、個(gè)人等多元主體間聯(lián)系，為土地管理方案制定提出合理化建議，減少土地資源閑置現(xiàn)象[3]。與此同時(shí)，這能為土地開發(fā)與利用提供所需資金，讓土地管理目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橥恋毓芾硇Чc效益產(chǎn)出有一定聯(lián)系，為確保參與者利益合理配置，避免出現(xiàn)利益紛爭(zhēng)，定要啟動(dòng)多元主體協(xié)同管理機(jī)制，探索風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤(rùn)配置的平衡點(diǎn)。其中，企業(yè)有償投資、政府公益投資、個(gè)人有償投資，在調(diào)動(dòng)各主體積極性的基礎(chǔ)上，增進(jìn)主體間聯(lián)系，經(jīng)協(xié)商協(xié)作優(yōu)化土地管理效果。

3.3 加大土地管理力度

管理規(guī)劃制定后，據(jù)此進(jìn)行全過程管理，立足城鄉(xiāng)發(fā)展需求，制定短期、長(zhǎng)期管理策略，讓土地管理工作有的放矢，進(jìn)而加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐[4]。因?yàn)槌青l(xiāng)功能不盡相同，基于功能定位制定管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)特色城鎮(zhèn)打造、魅力城市建設(shè)，以此起到示范作用，推動(dòng)土地管理工作規(guī)范化進(jìn)行。從整體空間管制角度出發(fā)，適時(shí)完善空間管制體系，根據(jù)各區(qū)域特色資源及個(gè)性化管理要求制定相應(yīng)的管制策略，大大提高土地管理制度執(zhí)行效率，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)助力。規(guī)范管制行為的過程中，啟動(dòng)適度監(jiān)管模式，并配備獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，減少違規(guī)管控、隨意治理等行為，取得土地資源科學(xué)管理、高效利用的良好效果。此外，參與土地管理的人員，能夠以較高熱忱度執(zhí)行土地管理職責(zé)，并積極配合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)布置的活動(dòng)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)階段的土地管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

3.4 構(gòu)建專業(yè)管理隊(duì)伍

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)期間，勢(shì)必要成立高素質(zhì)、高技能管理隊(duì)伍，為土地管理提供人力資源支持，使管理問題逐項(xiàng)解決。培育合格的管理隊(duì)伍時(shí)，從優(yōu)秀人才聘用、內(nèi)部人才選拔等工作入手，其中，資格認(rèn)證、專業(yè)技能、綜合素養(yǎng)等內(nèi)容是外聘與內(nèi)選的必要考察點(diǎn)，也是提升土地管理質(zhì)量的基本要求。新時(shí)期下，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求逐漸提高，對(duì)于土地管理人員來說，既要提升個(gè)人能力，又要借助團(tuán)隊(duì)力量，推動(dòng)土地管理工作高質(zhì)量、高效率完成，使管理行為與管理規(guī)劃相契合。在專業(yè)管理隊(duì)伍支持下，城鄉(xiāng)差距呈縮小化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展和共同富裕。隨著時(shí)代不斷變化，應(yīng)面向土地管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，適當(dāng)提供再教育、外出學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，這既能增強(qiáng)從業(yè)人員含金量，又能為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)儲(chǔ)備優(yōu)秀人才，推動(dòng)土地管理水平邁向新臺(tái)階。

4 結(jié)論

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)已成必然趨勢(shì)，對(duì)于土地管理工作，從業(yè)者應(yīng)通過合理制定規(guī)劃、豐富開發(fā)投資主體、加大土地管理力度、構(gòu)建專業(yè)管理隊(duì)伍等措施優(yōu)化土地管理效果。這既能調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)人們的參與熱情，又能為日后土地常態(tài)管理奠定良好基礎(chǔ)。