淺論我國(guó)自然保護(hù)地體系的新發(fā)展

鄭 潔

隨著生態(tài)文明概念的提出，國(guó)家公園體系建設(shè)成了環(huán)境治理中的熱點(diǎn)話題，很多學(xué)者從不同的角度對(duì)國(guó)家公園的體系建設(shè)進(jìn)行討論，為推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)打下了理論基礎(chǔ)[1]。另外，國(guó)家自2013年首次提出了建立國(guó)家公園體系之后，出臺(tái)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》《建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，并從2015年開始，建立了國(guó)家公園體系試點(diǎn)[2]，并取得了一定成效。國(guó)家公園是自然保護(hù)地的重要組成部分，國(guó)家公園體系的建立能進(jìn)一步推動(dòng)自然保護(hù)地發(fā)展。目前，制定國(guó)家公園法已列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，自然保護(hù)地法草案同時(shí)也在起草中。鑒于以往對(duì)建立自然保護(hù)地目的認(rèn)識(shí)不一致、自然保護(hù)地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明及其管理權(quán)混亂等問題，建立新的自然保護(hù)地制度和法律制度尤為重要。

一、自然保護(hù)地概念

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)，將自然地定義為：經(jīng)一國(guó)法律或者其他有效途徑取得國(guó)家認(rèn)可，并對(duì)其進(jìn)行管理，具有明確界限的地理空間范圍，用以實(shí)現(xiàn)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡和自然資源有效利用。此概念得到世界各國(guó)的借鑒，我國(guó)雖然未在法律層面進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，但從具體實(shí)踐來看，我國(guó)將自然保護(hù)地的概念定義為：由我國(guó)各級(jí)人民政府依法劃定或認(rèn)可，對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等，及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域。在具體實(shí)踐中，為推進(jìn)自然保護(hù)地的整體發(fā)展，在保障自然資源完整性和原始性的前提下，按自然資源的獨(dú)特性進(jìn)行分類保護(hù)。

二、自然保護(hù)地的相關(guān)概況

(一)自然保護(hù)地類型及其保護(hù)目的

明確自然保護(hù)地的管理和功能定位，是開展自然保護(hù)地保護(hù)工作的前提，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確自然保護(hù)地的文化價(jià)值功能、綜合利用自然資源及科研教育等功能，是自然保護(hù)地進(jìn)行分類保護(hù)的重要依據(jù)。我國(guó)根據(jù)自然保護(hù)地的功能特征，將自然保護(hù)地分為自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國(guó)家濕地公園、水源保護(hù)區(qū)等八類，各自具有不同的功能定位：

自然保護(hù)區(qū)：以具有原始性和典型性的自然生態(tài)圈，生物多樣性較為集中并具有重大保護(hù)意義的自然遺跡為保護(hù)對(duì)象，劃定區(qū)域范圍，進(jìn)行特殊保護(hù)。森林公園：具有一定的規(guī)模，擁有優(yōu)美的森林景觀，具有游覽、科學(xué)、文化等價(jià)值，其設(shè)立的意義在于景觀資源的保存和可持續(xù)利用。國(guó)家濕地公園：經(jīng)國(guó)家主管部門批準(zhǔn)設(shè)立，具有特殊的生態(tài)、文化功能，并能維持區(qū)域水平衡、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候、降解污染物、保護(hù)生物多樣性。風(fēng)景名勝區(qū)：該區(qū)域內(nèi)資源集中、自然環(huán)境優(yōu)美，主要供人們觀賞風(fēng)景。地質(zhì)公園：是指以珍奇秀麗和獨(dú)特的地質(zhì)景觀為主，融合自然景觀與人文景觀，具有科學(xué)研究意義的自然公園。水利風(fēng)景區(qū)：是指以水利工程為依托，具有一定觀賞價(jià)值的水資源保護(hù)區(qū)。水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)：為了保護(hù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的水產(chǎn)種質(zhì)資源，而對(duì)其生存繁殖區(qū)域進(jìn)行劃定。水資源保護(hù)區(qū)：為防止因水資源不恰當(dāng)利用造成水源污染和破壞而對(duì)水資源集中分布區(qū)采取一定的保護(hù)?？傊?，各個(gè)自然保護(hù)地因其自身自然資源的不同，價(jià)值高低不同，形成了資源豐富的自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)。

(二)自然保護(hù)地的數(shù)量及空間分布

我國(guó)自然保護(hù)地的發(fā)展歷史近70年，隨著生態(tài)文明的推進(jìn)，各類自然保護(hù)地的數(shù)量不斷增加，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年，自然保護(hù)地總數(shù)超過11 000處。其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)約400處，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)近250處，地質(zhì)公園(國(guó)家+世界)249處[3]。從全國(guó)整體分布范圍看，自然保護(hù)地的分布情況與人口密度、資源分布情況密切相關(guān)。具體表現(xiàn)為：人口少的西藏、新疆等地，分布面積廣，但數(shù)量相對(duì)少；自然資源豐富、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的四川等地，分布廣，占地面積大，數(shù)量也多；在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)且人口集中的東部沿海地區(qū)，數(shù)量多，但面積小。從這樣的分布情況來看，人類活動(dòng)對(duì)能否對(duì)自然資源進(jìn)行有效保護(hù)具有一定影響。

三、自然保護(hù)地體系存在的問題

自然保護(hù)地的設(shè)立，在資源的整合及保護(hù)管理上具有積極意義，但在各自然保護(hù)地實(shí)踐中仍存在不少問題：一是欠缺統(tǒng)一的上位法調(diào)整。雖然各個(gè)自然保護(hù)地有其獨(dú)特的行政法規(guī)，能夠有針對(duì)性地進(jìn)行管理，具有一定的進(jìn)步意義，但在具體的實(shí)踐中因?yàn)楦鱾€(gè)保護(hù)地規(guī)范不盡一致，同樣的問題解決措施不同，有時(shí)甚至存在沖突，而又沒有合適的上位法進(jìn)行協(xié)調(diào)救濟(jì)，導(dǎo)致很多問題得不到及時(shí)解決。二是各自然保護(hù)地存在空間交叉重疊，加之管理主體權(quán)限不清，所以對(duì)于資源豐富、經(jīng)濟(jì)收益好的保護(hù)地會(huì)出現(xiàn)多個(gè)管理主體，而對(duì)于收益不理想的保護(hù)地卻又沒人愿意管理。三是無論在地理空間分布上，還是行政主體的管理上，都存在碎片化現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為自然保護(hù)地被分割成多個(gè)，隔斷了各區(qū)域的管理聯(lián)系，這與保護(hù)自然資源完整性的戰(zhàn)略目標(biāo)相違背。四是自然保護(hù)地內(nèi)土地資產(chǎn)權(quán)力界定不清。歷史法律制度的不健全，保護(hù)地的土地產(chǎn)權(quán)不清晰，致使行政主體在對(duì)自然資源進(jìn)行綜合管理時(shí)，與開發(fā)利用者、當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)生利益沖突。五是資金管理機(jī)制不完善，未形成多元資金投入機(jī)制，普遍面臨資金短缺問題，目前以國(guó)家財(cái)政投入為主，融資渠道窄，有礙于生態(tài)保護(hù)工作有效推進(jìn)。

四、自然保護(hù)地體系的展望

(一)完善法律體系建設(shè)，加快《自然保護(hù)地法》的立法進(jìn)程

首先，確定立法指導(dǎo)思想。以保護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性為首要目標(biāo)，在保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的前提下，發(fā)揮自然保護(hù)地為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品及為全社會(huì)提供科研、教育、休憩等公共服務(wù)功能。

其次，制定統(tǒng)一的自然保護(hù)地法。明確各類自然保護(hù)地的土地權(quán)屬，規(guī)定居民在自然保護(hù)地上享有的基本權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。并且，針對(duì)不同類型的自然保護(hù)地的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)制定符合該自然保護(hù)地實(shí)際的地方性法規(guī)。在地方性法規(guī)中，一方面，將自然保護(hù)地法的規(guī)定細(xì)化，著重關(guān)注集體利益，完善后續(xù)生活保障制度，考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生存和發(fā)展問題，以減少因集體土地征收而引發(fā)的土地糾紛問題；另一方面，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確居民在自然保護(hù)地范圍內(nèi)的義務(wù)，禁止居民從事破壞生態(tài)環(huán)境和妨礙自然保護(hù)地建設(shè)的各種違法行為，并具體規(guī)定處罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)格依照法律法規(guī)處理。

(二)完善行政管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督

目前，自然保護(hù)地的分類標(biāo)準(zhǔn)越來越多、類型越來越復(fù)雜，涉及的管理主體也隨之增多。黨的十九大以來，國(guó)家以自然資源部為核心管理主體，雖然此制度改革具有一定效果，但針對(duì)具體實(shí)踐問題，管理主體職責(zé)、權(quán)限以及各部門之間的相互協(xié)調(diào)問題仍需系統(tǒng)解決。

第一，需要根據(jù)各個(gè)主管部門的職權(quán)，結(jié)合自然保護(hù)地的空間分布，劃清管理權(quán)限，明確規(guī)定哪些該管，哪些不該管；第二，針對(duì)跨區(qū)出現(xiàn)的管理沖突，管理部門先進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成報(bào)請(qǐng)共同上級(jí)處理，上級(jí)管理部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行處理；第三，加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)，通過提高其對(duì)資源的保護(hù)意識(shí)，強(qiáng)化自身責(zé)任感，進(jìn)一步推進(jìn)自然保護(hù)地的發(fā)展。另外，在自然資源的保護(hù)過程中，還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，增設(shè)獎(jiǎng)懲制度，對(duì)工作達(dá)標(biāo)的部門及個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，反之則給予懲罰。通過對(duì)管理主體職責(zé)和權(quán)限的監(jiān)督，為各自然保護(hù)地的有效管理保駕護(hù)航。

(三)完善自然保護(hù)地劃分體系，整合優(yōu)化自然資源

首先，根據(jù)自然保護(hù)地的實(shí)際情況，按照其資源特性和功能價(jià)值，并結(jié)合相關(guān)學(xué)科，如地理學(xué)、園林設(shè)計(jì)學(xué)、建筑學(xué)等，經(jīng)過科學(xué)合理的評(píng)估，對(duì)功能價(jià)值一致及相似的區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化整合。其次，對(duì)于各自然保護(hù)地交叉重合的區(qū)域，根據(jù)保護(hù)對(duì)象(自然資源)的價(jià)值高低，確定是否對(duì)其重新進(jìn)行劃分，把沒有必要進(jìn)行保護(hù)的區(qū)域撤出自然保護(hù)地范圍。

(四)完善我國(guó)自然保護(hù)地的資金管理機(jī)制

自然保護(hù)地健全發(fā)展離不開合理高效的資金保障制度。在充分保護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地的利用,振興觀光產(chǎn)業(yè)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，這是其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。政府應(yīng)從自身角度出發(fā)，擴(kuò)寬多元融資渠道，綜合考慮社會(huì)相關(guān)因素，不斷更新出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)大眾積極參與園區(qū)管理的政策，并對(duì)有意向的投資者進(jìn)行精準(zhǔn)引導(dǎo)，與之形成產(chǎn)業(yè)合作關(guān)系，公平合理分配利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)共贏。

(五)開通網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)，引導(dǎo)公眾積極參與

開通網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)，積極發(fā)揮社會(huì)大眾的主觀能動(dòng)性。一方面，將自然保護(hù)地的項(xiàng)目信息發(fā)布在自然保護(hù)地管理部門等責(zé)任主體的官網(wǎng)上，廣泛收集大眾建議，并及時(shí)回復(fù)；另一方面，將自然保護(hù)地的資金來源及用途在網(wǎng)站上進(jìn)行公布，公開透明地管理自然保護(hù)地保護(hù)資金。

五、結(jié)語

目前，各類型自然保護(hù)地，如國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等通過不斷地改進(jìn)與完善保護(hù)體系，在實(shí)踐中取得了一定的成效。但對(duì)于未來自然保護(hù)地的體系建設(shè)，還應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)律辦事，實(shí)現(xiàn)人民利益和公共利益最大化，真正實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。