美國(guó)污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度的建設(shè)及其啟示*

李奇?zhèn)?/p>

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410081)

污染場(chǎng)地名錄制度是實(shí)現(xiàn)污染地塊分級(jí)分類管理、優(yōu)先排序的重要制度安排。自從2016年國(guó)務(wù)院《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》正式提出“污染地塊名錄”概念以來，我國(guó)逐漸形成了以《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》為依據(jù)，以名錄制定、修改、移出為核心內(nèi)容，與污染地塊調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)制度緊密銜接的規(guī)則體系，為加強(qiáng)污染地塊環(huán)境管理、防范污染地塊生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供了制度保障。然而，污染場(chǎng)地名錄制度在我國(guó)屬于新興制度，在場(chǎng)地篩選規(guī)則、列入移出名錄規(guī)則和公眾參與機(jī)制建設(shè)等方面仍存在諸多不足，直接影響到該制度的實(shí)施效果。在這種情況下，對(duì)污染場(chǎng)地名錄制度展開進(jìn)一步的深入研究就顯得尤為必要。本文試圖以美國(guó)污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度為研究對(duì)象，通過其制度背景、發(fā)展特征、規(guī)范內(nèi)容的研究分析展現(xiàn)美國(guó)污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度的建設(shè)樣貌，并在此基礎(chǔ)上探索未來我國(guó)污染場(chǎng)地名錄制度的規(guī)范建構(gòu)路徑。

一、美國(guó)污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度的立法沿革

(一)《超級(jí)基金法》頒布實(shí)施以前相關(guān)法律調(diào)整階段

在1980年《超級(jí)基金法》出臺(tái)以前，美國(guó)并沒有污染場(chǎng)地治理的專門法律，場(chǎng)地修復(fù)活動(dòng)主要基于與“化學(xué)物質(zhì)管控”“固體廢物污染防治”“環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)”等相關(guān)的政策法律進(jìn)行規(guī)制。在化學(xué)物質(zhì)管控方面，1972年《聯(lián)邦殺蟲剎、殺菌劑和滅鼠劑法》、1976年《有毒物質(zhì)控制法》授權(quán)美國(guó)環(huán)保署對(duì)可能造成嚴(yán)重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的新型殺蟲劑和其他化學(xué)物質(zhì)實(shí)施嚴(yán)格管控；在固體廢物污染防治方面，1972年美國(guó)《聯(lián)邦水污染控制法》第311節(jié)規(guī)定了有害物質(zhì)溢流時(shí)責(zé)任人的通知、清理義務(wù)；1976年《資源保護(hù)和恢復(fù)法》規(guī)定了相關(guān)主體在危險(xiǎn)廢物識(shí)別、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、運(yùn)輸、處理、儲(chǔ)存等各環(huán)節(jié)的法定義務(wù)，形成了對(duì)危險(xiǎn)廢物“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^程管理(1)李奇?zhèn)?城市污染場(chǎng)地治理法律制度研究[M].北京：法律出版社,2017.100-101.。同時(shí)，該法第7003條授權(quán)美國(guó)環(huán)保署清理造成健康或環(huán)境的“緊急的重大危險(xiǎn)的”廢物場(chǎng)所。這一條款被廣泛運(yùn)用于清理廢棄垃圾場(chǎng)(2)羅伯特·V.珀西瓦爾.美國(guó)環(huán)境法:聯(lián)邦最高法院法官教程[M].北京：法律出版社,2014.94.。在環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)方面，1968年聯(lián)邦政府制定了《國(guó)家石油和有害物質(zhì)污染應(yīng)急計(jì)劃》以應(yīng)對(duì)石油泄漏和有害物質(zhì)排放。

然而，以《資源保護(hù)和恢復(fù)法》為中心的美國(guó)危險(xiǎn)廢物和有毒物質(zhì)管理法仍然存在巨大紕漏。在圣·巴巴拉海峽石油污染事故、羅浮水道污染事件、布里奇波特化學(xué)廢物處置設(shè)施燃燒事件、伊麗莎白廢物儲(chǔ)存設(shè)施燃燒事件，特別是拉夫運(yùn)河事件爆發(fā)以后，依賴相關(guān)法律進(jìn)行調(diào)整的規(guī)制模式面臨巨大挑戰(zhàn)。例如，《資源保護(hù)和恢復(fù)法》第7003條授權(quán)美國(guó)環(huán)保署清理造成健康或環(huán)境“緊急的重大危險(xiǎn)的”廢物場(chǎng)所，但在當(dāng)時(shí)，該條被理解為只適用于正在使用中的廢物處理場(chǎng)，而不適用于像拉夫運(yùn)河這樣的閑置或廢棄的場(chǎng)地。同樣，《清潔水法》1978年修正案擴(kuò)大了對(duì)溢油清理現(xiàn)行綜合監(jiān)管的框架，覆蓋了300多種排入到通航水域的危險(xiǎn)物質(zhì)的清理。但是這個(gè)規(guī)定沒有擴(kuò)展到大多數(shù)基于土地的污染(3)約翰·斯普蘭克林，格雷戈里·韋伯.危險(xiǎn)廢物和有毒物質(zhì)法精要[M].天津：南開大學(xué)出版社,2016.216.。其他相關(guān)法規(guī)，如《有毒物質(zhì)控制法》《清潔空氣法》《安全飲用水法》等，雖然規(guī)定有“緊急危險(xiǎn)”(Imminent Danger)條款，授權(quán)聯(lián)邦政府對(duì)嚴(yán)重環(huán)境事件采取應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)，但僅限緊急情況，對(duì)于那些歷史積累的場(chǎng)地污染上述立法也無能為力(4)賈峰.美國(guó)超級(jí)基金法研究 歷史遺留污染問題的美國(guó)解決之道[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2015.19.。在此情況下，強(qiáng)烈的社會(huì)輿論壓力和既有制度的缺失都要求立法機(jī)關(guān)立即采取行動(dòng)，推動(dòng)制定一部有力的污染場(chǎng)地治理法律以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)事件。

(二)《超級(jí)基金法》制定出臺(tái)后確立國(guó)家優(yōu)先名錄制度階段

面對(duì)洶涌的社會(huì)輿論壓力，美國(guó)參眾兩院就《超級(jí)基金法》的制定展開了激烈的立法博弈。在當(dāng)時(shí)，經(jīng)議會(huì)討論的議案主要有四個(gè)，分別是：①眾議院85號(hào)議案——在《清潔水法》的基礎(chǔ)上修改而成《石油污染責(zé)任和賠償法》；②眾議院7020號(hào)議案——在《固體垃圾處置法》的基礎(chǔ)上修改而成《危險(xiǎn)廢棄物污染法》；③參議院1480號(hào)議案——《環(huán)境緊急反應(yīng)法》；④參議院1341號(hào)議案——《石油、危險(xiǎn)物質(zhì)和危險(xiǎn)廢棄物反應(yīng)、責(zé)任和賠償法》，也被稱為卡特政府議案(5)賈峰.美國(guó)超級(jí)基金法研究 歷史遺留污染問題的美國(guó)解決之道[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2015.27.。參眾兩院對(duì)待這些議案的態(tài)度不一，但迫于即將換屆的政治形勢(shì)，在經(jīng)過復(fù)雜的政治博弈、談判妥協(xié)之后，最后提出了一個(gè)全新議案(Stafford-Randplph Substitute)并先后通過了該議案，由此誕生了對(duì)世界污染場(chǎng)地治理影響巨大的《超級(jí)基金法》(6)李奇?zhèn)?城市污染場(chǎng)地治理法律制度研究[M].北京：法律出版社,2017.103。

在立法之初，美國(guó)就已經(jīng)意識(shí)到必須將有限的治理資源運(yùn)用到那些“對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成重大威脅的場(chǎng)地”(7)Magee A S. Challenging the National Priorities List[J]. Ga. St. UL Rev., 1993, 10: 725.上，為此，需要在《超級(jí)基金法》中建立一個(gè)場(chǎng)地篩選機(jī)制以確定這些極高風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)地名單?！冻?jí)基金法》第105條規(guī)定，“作為計(jì)劃的一部分，總統(tǒng)須在全國(guó)所有已知的釋放點(diǎn)或者存有釋放威脅的地點(diǎn)中列出國(guó)家優(yōu)先次序，并以不低于每年一次的頻率修訂該目錄”，而這種優(yōu)先次序“必須建立在對(duì)公共健康、福利或者環(huán)境造成的相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)或者危害的基礎(chǔ)上”。(8)《超級(jí)基金法》第105條《國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》?！盀榱舜_保最危險(xiǎn)的場(chǎng)地立即受到關(guān)注，美國(guó)試圖通過建立危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)(Hazard Ranking System, HRS)以數(shù)值化的形式確定特定場(chǎng)地的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而據(jù)此編制場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄?！?9)Baumgarten G A. Environmental Law-Determining What Degree of Deference is Afforded EPA Decisions to Place Hazardous Waste Sites on the National Priorities List[J]. Temple L. Rev., 1993, 66: 1123.1982年，美國(guó)環(huán)保署公布了第一版的危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)，1983年，環(huán)保署使用這一篩選系統(tǒng)創(chuàng)建了首個(gè)污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄(National Priorities List，NPL)，其中，列出了具備清理優(yōu)先級(jí)的406塊污染場(chǎng)地(10)Clarke T C. A Practitioner’s View of the National Priorities List[J]. Envtl. Law., 1995, 2: 57.。由此，污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度在美國(guó)獲得法律正式確認(rèn)并運(yùn)行實(shí)施。

(三)《超級(jí)基金法》調(diào)整完善國(guó)家優(yōu)先名錄制度階段

在1980年《超級(jí)基金法》正式出臺(tái)以后，隨著實(shí)施過程中暴露出的問題不斷涌現(xiàn)，《超級(jí)基金法》進(jìn)行了幾次較大的修訂，包括1986年《超級(jí)基金修正案和再授權(quán)法案》、1992年《社區(qū)環(huán)境響應(yīng)促進(jìn)法》、1999年《超級(jí)基金回收平衡法》、2002年《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕地振興法》等，相應(yīng)的污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度也隨之調(diào)整完善。

一方面，危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)的規(guī)則不斷改進(jìn)。1986年《超級(jí)基金修正案和再授權(quán)法案》雖然保留了對(duì)總統(tǒng)編制國(guó)家優(yōu)先名錄的授權(quán)，但在《超級(jí)基金法》第105條中增加了一款：“總統(tǒng)須頒布修正案對(duì)1984年9月1日生效的危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)進(jìn)行修正。前述修正須最大限度地保證該危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)能正確地評(píng)價(jià)所審查的場(chǎng)地和設(shè)施對(duì)人體健康和環(huán)境造成風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)程度。”(11)《超級(jí)基金法》第105條《國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》。這一次修正最終于1990年完成，形成了地下水遷移、地表水遷移和空氣遷移三種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估路徑。之后，危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)在2017年又作出了一次微調(diào)，增加了基于地表層以下污染途徑的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(12)Revised HRS Final Rule. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2019-02-11)[2020-08-06].https://semspub.epa.gov/work/HQ/100002489.pdf.，從而形成了現(xiàn)行的最終規(guī)則。

另一方面，國(guó)家優(yōu)先名錄的移出規(guī)則也作出了調(diào)整。在經(jīng)歷了幾次較大的修訂之后，《超級(jí)基金法》開始朝著更加務(wù)實(shí)的方向邁進(jìn)，以重振社區(qū)和加快修復(fù)為目標(biāo)提出了建立伙伴關(guān)系、鼓勵(lì)私人投資、推動(dòng)公眾知情參與等措施。在這一趨勢(shì)影響下，國(guó)家優(yōu)先名錄的移出規(guī)則作出了相應(yīng)調(diào)整。1995年11月，美國(guó)環(huán)保署發(fā)布《部分刪除國(guó)家優(yōu)先名錄場(chǎng)址的政策變更通知》指出：“迄今為止，環(huán)保署的政策都只針對(duì)列入名錄中的整個(gè)場(chǎng)址，但整個(gè)場(chǎng)址被完全修復(fù)可能需要很多年，而在這之前場(chǎng)址的局部可能已經(jīng)被修復(fù)，可以用于生產(chǎn)用途。如果不將這一部分從名錄中移出，一些潛在的投資者或開發(fā)商可能不愿意在已經(jīng)修復(fù)的部分進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為此，環(huán)保署酌情考慮制定部分場(chǎng)址刪除規(guī)則?！?13)Notice of Policy Change for Partial Deletion from the NPL. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(1995-11-01)[2020-08-16].https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-1995-11-01/pdf/95-27069.pdf.這樣一來，污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄的移出規(guī)則變得更加符合實(shí)際，有助于列入名錄場(chǎng)址的重建和區(qū)域經(jīng)濟(jì)復(fù)興。

二、美國(guó)污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度的主要內(nèi)容

從法規(guī)范意義上看，美國(guó)污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度主要由四部分構(gòu)成：危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)、場(chǎng)地列入名錄規(guī)則、場(chǎng)地移出名錄規(guī)則以及公眾參與規(guī)則。其中，危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)是場(chǎng)地列入名錄的主要篩選工具，場(chǎng)地列入、移出名錄規(guī)則是名錄制度核心內(nèi)容，公眾參與則是貫穿名錄管理的基本要求。它們相互銜接融合共同構(gòu)成了污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄的制度整體。

(一)危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)

污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄的制定主要根據(jù)危害等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)，通過這一系統(tǒng)使制定名錄的決定建立在環(huán)境科學(xué)技術(shù)之上，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理理念。美國(guó)環(huán)保署《危害等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)指南》指出，危害等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)是美國(guó)環(huán)保署超級(jí)基金項(xiàng)目用來評(píng)估存在實(shí)際或潛在有害物質(zhì)排放威脅的評(píng)分系統(tǒng)，是確定一處污染地塊是否列入名錄的主要篩選工具(14)The Hazard Ranking System Guidance Manual[EB/OL].(2020-06-13)[2020-08-18].The United States Environmental Protection Agency，https://www.epa.gov/superfund/introduction-hazard-ranking-system-hrs.。其具體實(shí)施主要由兩級(jí)指標(biāo)構(gòu)成(見圖1)。一級(jí)指標(biāo)分為四個(gè)方面，分別是地下水遷移情況、地表水遷移情況(由對(duì)飲用水、人類食物鏈、環(huán)境等構(gòu)成威脅的因素組成)、土壤暴露情況(由對(duì)常住人口和附近人口的威脅構(gòu)成)和大氣遷移。二級(jí)指標(biāo)分為三個(gè)方面，分別是釋放的可能性(對(duì)于土壤污染則是暴露的可能性)、廢棄物的特點(diǎn)和目標(biāo)。評(píng)估的基本流程為：對(duì)單個(gè)因子進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將因子數(shù)值進(jìn)行組合，得到因子類別值。然后，將因子類別值相加并標(biāo)準(zhǔn)化為0～100的數(shù)值。在這種計(jì)算公式下，得分較高的方面對(duì)總得分的影響大于得分較低的方面。任何總得分為28.50或更高的污染地塊將有資格列入名錄(15)The Hazard Ranking System Guidance Manual. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2020-06-13)[2020-08-18].https://www.epa.gov/superfund/introduction-hazard-ranking-system-hrs.。

圖1 美國(guó)危害等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)注：根據(jù)美國(guó)環(huán)保署《危害等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)指南》繪制

(二)場(chǎng)地列入名錄規(guī)則

場(chǎng)地列入名錄規(guī)則涉及到名錄制度適用范圍、列入名錄程序、延期列入規(guī)則等問題。首先是名錄制度適用范圍。在美國(guó)，將污染場(chǎng)地列入國(guó)家優(yōu)先名錄存在三種情況：第一種也是最主要的方式是依據(jù)前述危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)的評(píng)分；第二種是依據(jù)《超級(jí)基金法》由各州優(yōu)先指定的一個(gè)場(chǎng)地，這種指定不需要根據(jù)危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)分分?jǐn)?shù)；第三種則較少使用，需要同時(shí)滿足三個(gè)條件才可以列入，包括有關(guān)機(jī)構(gòu)建議將人員從現(xiàn)場(chǎng)撤離、環(huán)保署認(rèn)為該場(chǎng)所對(duì)公共健康構(gòu)成重大威脅、修復(fù)措施比應(yīng)急清除措施更具成本效益(16)Clarke T C. A Practitioner’s View of the National Priorities List[J]. Envtl. Law., 1995, 2: 57.。其次是列入名錄的程序(圖2)。第一步是發(fā)現(xiàn)場(chǎng)地并進(jìn)行登記?！肮瘛⒅菡畽C(jī)構(gòu)和環(huán)保署地區(qū)辦事處都可能發(fā)現(xiàn)污染地塊。一旦發(fā)現(xiàn)，污染場(chǎng)地信息就將被輸入‘綜合環(huán)境響應(yīng)，補(bǔ)償和責(zé)任信息系統(tǒng)’”。第二步是初步評(píng)估(The Preliminary Assessment，PA)和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查(Site Inspection，SI)。第三步是運(yùn)用危害等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)評(píng)分，得分等于或高于既定水平的污染地塊將有資格列入國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)清單(17)National Priorities List (NPL) Site Listing Process. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2020-04-13)[2020-08-28].https://www.epa.gov/superfund/about-superfund-cleanup-process#tab-2.。再者是延期列入規(guī)則。根據(jù)美國(guó)《超級(jí)基金法》第105條的規(guī)定，名錄可以因?yàn)橹莸淖栽盖謇矶悠?，也可以因?yàn)橥瓿闪撕侠淼姆磻?yīng)行動(dòng)或者達(dá)成清理協(xié)議而延期列入(18)《超級(jí)基金法》第105條。。

圖2 美國(guó)列入國(guó)家優(yōu)先控制名錄步驟注：根據(jù)內(nèi)容進(jìn)行整理

(三)場(chǎng)地移出名錄規(guī)則

場(chǎng)地移出名錄規(guī)則涉及移出條件、移出程序、部分移出規(guī)則和移出后管理等問題。首先是移出條件的規(guī)定。根據(jù)美國(guó)國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃第300.425(e)節(jié)，如果環(huán)保署確定滿足以下條件之一就可以移出該地塊：1.環(huán)保署與州一起確定了責(zé)任方或者其他方已采取所需的所有適當(dāng)應(yīng)對(duì)措施；2.環(huán)保署與該州進(jìn)行磋商后，已確定《超級(jí)基金法》規(guī)定的所有由超級(jí)基金資助的適當(dāng)措施均已實(shí)施，并且責(zé)任方不采取進(jìn)一步措施是適當(dāng)?shù)模?.進(jìn)一步補(bǔ)救調(diào)查/可行性研究表明，釋放對(duì)公眾健康或環(huán)境沒有重大威脅，因此，采取修復(fù)措施是不合適的(19)How Sites are Deleted from the NPL. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2017-07-14)[2020-08-28].https://www.epa.gov/superfund/superfund-national-priorities-list-deletion.。其次是移出程序規(guī)定。大致為五步：第一步是區(qū)域管理員批準(zhǔn)關(guān)閉報(bào)告，該報(bào)告確定已采取所有適當(dāng)?shù)捻憫?yīng)措施或不需要采取任何措施；第二步是報(bào)告獲得聯(lián)邦政府同意；第三步是聯(lián)邦政府將移出名錄公告發(fā)布到《聯(lián)邦公報(bào)》中；第四步是環(huán)保署在有關(guān)社區(qū)附近的主要報(bào)紙上發(fā)布刪除意向通知，并提供公眾意見征詢期；第五步是環(huán)保署對(duì)公眾評(píng)論做出回應(yīng)。如果仍然認(rèn)為地塊應(yīng)被刪除，則在聯(lián)邦公報(bào)中發(fā)布刪除通知(20)How Sites are Deleted from the NPL. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2017-07-14)[2020-08-28].https://www.epa.gov/superfund/superfund-national-priorities-list-deletion.。再者是部分移出規(guī)則。經(jīng)州政府同意，當(dāng)環(huán)境保護(hù)署根據(jù)《超級(jí)基金法》確定不需要展開進(jìn)一步反應(yīng)時(shí)，可將場(chǎng)址的一部分從國(guó)家優(yōu)先名錄中刪除。在作出這一決定時(shí)，環(huán)保署通常會(huì)考慮這些因素：責(zé)任方或其他方面是否采取了所有適當(dāng)和必要的反應(yīng)行動(dòng)；是否已執(zhí)行《超級(jí)基金法》下各項(xiàng)資金資助活動(dòng)；有害物質(zhì)的釋放是否對(duì)公共衛(wèi)生、福利和生態(tài)環(huán)境造成重大威脅，從而消除采取補(bǔ)救行動(dòng)的必要性(21)Notice of Policy Change for Partial Deletion from the NPL. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(1995-11-01)[2020-08-16].https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-1995-11-01/pdf/95-27069.pdf.。最后是移出后管理規(guī)則。美國(guó)環(huán)保署規(guī)定，移出名錄后的場(chǎng)地仍然需要每隔五年進(jìn)行審查。如果未來有需要，可以使用超級(jí)基金或者要求潛在責(zé)任方采取其他響應(yīng)措施，而不用重新列入名錄(22)Superfund: NPL Deletion Guidance and Policy. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2018-09-18)[2020-08-30].https://www.epa.gov/superfund/superfund-npl-deletion-guidance-and-policy.。

(四)公眾參與規(guī)則

公眾參與規(guī)則主要涉及信息公開、設(shè)置評(píng)議期、制定社區(qū)參與計(jì)劃等內(nèi)容。在美國(guó)，當(dāng)環(huán)保署建議在國(guó)家優(yōu)先控制名錄中增加某一污染地塊時(shí)，環(huán)保署會(huì)在聯(lián)邦公告上發(fā)布有關(guān)其意圖的公告，并在當(dāng)?shù)孛襟w上發(fā)布消息以通知相關(guān)社區(qū)。在規(guī)定的評(píng)議期內(nèi)，社區(qū)居民可以對(duì)提議發(fā)表評(píng)論，環(huán)保署會(huì)回應(yīng)這些評(píng)論。在評(píng)議期后，如果此地塊仍然符合《超級(jí)基金法》規(guī)定的清理?xiàng)l件，環(huán)保署會(huì)正式將其列入國(guó)家優(yōu)先控制名錄(23)National Priorities List (NPL) Site Listing Process. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2020-04-13)[2020-08-30].https://www.epa.gov/superfund/about-superfund-cleanup-process#tab-2.。同樣，在特定污染地塊準(zhǔn)備被移出名錄時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)也會(huì)在聯(lián)邦公報(bào)上發(fā)布信息，設(shè)置評(píng)議期并回復(fù)收到的評(píng)論。環(huán)保署還可以發(fā)布情況說明或傳單通知受該地塊影響的社區(qū)。此外，在一個(gè)污染地塊被正式列入后，環(huán)保署將進(jìn)行社區(qū)探訪，并制定社區(qū)參與計(jì)劃(Community Involvement Plan，CIP)，同時(shí)建立和維持一個(gè)相關(guān)資料庫，并向公眾告知具體使用方法。技術(shù)援助基金(Technical Assistance Grants，TAG)會(huì)為社區(qū)團(tuán)體參與決策活動(dòng)提供資金(24)A Community Guide to EPA’s Superfund Program. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2019-11-13)[2020-08-18].https://www.epa.gov/superfund/superfund-community-involvement.。

三、對(duì)健全我國(guó)污染場(chǎng)地名錄制度的啟示

從我國(guó)立法現(xiàn)狀看，2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》雖然確立了建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度，但對(duì)該制度的規(guī)定較為原則，并且傾向于由地方政府主導(dǎo)開展場(chǎng)地名錄管理(25)《土壤污染防治法》第58條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度。建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄由省級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同自然資源等主管部門制定，按照規(guī)定向社會(huì)公開，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)情況適時(shí)更新。”；從法律實(shí)施情況看，截止2020年9月，雖然全國(guó)有30個(gè)省份已依法建立并公開建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，但仍然發(fā)生了“個(gè)別地方將列入名錄的污染地塊作為公共服務(wù)場(chǎng)所使用”“個(gè)別企業(yè)在建設(shè)用地地塊沒有達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)目標(biāo)要求的情況下，就急于開發(fā)利用”(26)《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)土壤污染防治法〉實(shí)施情況的報(bào)告》。的情況。換言之，中國(guó)版的污染場(chǎng)地名錄制度仍然處在探索當(dāng)中，亟需借鑒域外法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本國(guó)國(guó)情逐步構(gòu)建完善。在這種情況下，借鑒美國(guó)污染場(chǎng)地國(guó)家優(yōu)先名錄制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，健全、完善我國(guó)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度就顯得尤為必要。

(一)建立基于量化指標(biāo)的污染地塊危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)

按照《土壤污染防治法》的規(guī)定，進(jìn)行土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的條件是明確的，即土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告表明污染物含量超過土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(27)《土壤污染防治法》第60條。，而經(jīng)過評(píng)審最終列入名錄的條件是模糊的——“需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)的地塊”(28)《土壤污染防治法》第61條。。在具體評(píng)審過程中，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控及修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告評(píng)審指南》主要規(guī)定了評(píng)審方式、評(píng)審程序、評(píng)審時(shí)限等程序問題，對(duì)地塊是否需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)等實(shí)質(zhì)問題并未作出明確界定，也未要求對(duì)地塊進(jìn)行優(yōu)先排序。由于列入名錄的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰，容易導(dǎo)致的后果就是列入名錄時(shí)主觀隨意性會(huì)增加，列入名錄的地塊數(shù)量可能因未優(yōu)先排序而過多，在現(xiàn)有污染場(chǎng)地治理資源不足的情況下反而不利于對(duì)污染最嚴(yán)重的地塊實(shí)施管控修復(fù)。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境部不僅應(yīng)該“指導(dǎo)地方建立建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄”(29)《生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)環(huán)境部落實(shí)2019年政務(wù)公開工作要點(diǎn)實(shí)施方案〉的通知》。，實(shí)施個(gè)案指導(dǎo)，還應(yīng)該盡早出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)指南明確地塊列入標(biāo)準(zhǔn)。其中，最為重要的是借鑒域外經(jīng)驗(yàn)制定污染地塊危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)。

在具體進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：首先，從主體看，設(shè)定污染地塊危險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)規(guī)則的主體應(yīng)該是生態(tài)環(huán)境部，而不是省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門，但省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)地方特點(diǎn)增加指標(biāo)或者制定更加嚴(yán)格的系統(tǒng)規(guī)則；其次，從內(nèi)容看，應(yīng)基于量化指標(biāo)設(shè)定具體規(guī)則。可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)設(shè)置兩級(jí)指標(biāo)：一級(jí)指標(biāo)(地下水遷移情況、地表水遷移情況、土壤暴露情況、大氣遷移情況)；二級(jí)指標(biāo)(釋放的可能性、廢棄物的特點(diǎn)、目標(biāo))；再者，從流程看，應(yīng)該先進(jìn)行單因子評(píng)價(jià)，再將因子數(shù)值組合得到因子類別值，然后將因子類別值相加并標(biāo)準(zhǔn)化為0～100的數(shù)值；最后，從臨界值看，列入名錄的臨界值應(yīng)該進(jìn)行綜合考慮，適度從緊。

(二)構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)管控理念的場(chǎng)地名錄列入、移出規(guī)則

從美國(guó)污染場(chǎng)地治理制度的發(fā)展看，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)管控理念的深入，它開始朝著“更富有彈性、更具誘因、以績(jī)效評(píng)估為導(dǎo)向”的場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方向邁進(jìn)(30)李奇?zhèn)?域外城市污染場(chǎng)地治理制度的范式轉(zhuǎn)換及其啟示[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2018,47(1):50-61.，也帶動(dòng)國(guó)家優(yōu)先名錄制度向更加務(wù)實(shí)的方向發(fā)展，圍繞重振社區(qū)和加快修復(fù)修訂名錄列入、移出規(guī)則。這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)污染場(chǎng)地名錄制度的建設(shè)也具有借鑒意義。首先，在《土壤污染防治法》修正時(shí)考慮引入延期列入名錄規(guī)則。規(guī)定在名錄公示階段，當(dāng)土壤污染責(zé)任人承諾接受風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)決定，并實(shí)質(zhì)性開展修復(fù)活動(dòng)后，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可以決定延期列入名錄。這樣做將有助于激勵(lì)土壤污染責(zé)任人展開自愿清理。其次，設(shè)置部分移出規(guī)則。

只要地塊可以實(shí)質(zhì)分割，且滿足移出條件：“達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)”“可以安全利用”(31)《土壤污染防治法》第42條。，并對(duì)公眾健康或者生態(tài)環(huán)境不構(gòu)成重大威脅，就可以申請(qǐng)部分移除。再者，加強(qiáng)移出后管理。可以規(guī)定，移出名錄后的場(chǎng)地仍然需要每隔一定年限進(jìn)行審查。如果未來有需要，可以直接采取修復(fù)措施而不用重新列入名錄。最后，規(guī)定重新列入規(guī)則。如果移出名錄后發(fā)現(xiàn)新的污染情況，例如較高風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物或者致污物釋放就應(yīng)當(dāng)考慮將該地塊重新列入名錄。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時(shí)，為了提升名錄管理效率應(yīng)該降低列入標(biāo)準(zhǔn)。

(三)以透明、公開為原則健全名錄管理公眾參與機(jī)制

美國(guó)超級(jí)基金法修訂完善的一個(gè)重要變化就是更加注重信息公開與公眾參與。例如，1992年制定《社區(qū)環(huán)境響應(yīng)促進(jìn)法》、1993年、1995年聯(lián)邦政府行政改革強(qiáng)化了政府信息公開，要求確保社區(qū)更加了解情況并參與決策。在這方面，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》已經(jīng)做出了原則性規(guī)定，要求場(chǎng)地列入和移出名錄向社會(huì)公開。未來，還應(yīng)該以透明、公開為原則進(jìn)一步細(xì)化場(chǎng)地名錄公眾參與規(guī)則。首先，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范涉及名錄管理的政府信息公開。設(shè)置統(tǒng)一規(guī)范的公示格式，規(guī)定公開的內(nèi)容要素；規(guī)定依申請(qǐng)公開的條件，對(duì)利益相關(guān)者的知情權(quán)予以保障；由分批次公開污染地塊轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)每一處污染地塊進(jìn)行個(gè)案公開；公示時(shí)，應(yīng)在網(wǎng)站上附帶公布土壤污染狀況調(diào)查或者風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的鏈接。其次，應(yīng)加強(qiáng)土地使用權(quán)人的信息公開?！段廴镜貕K土壤環(huán)境管理辦法(試行)》原則性的規(guī)定了土地使用權(quán)人的信息公開義務(wù)，但并不詳實(shí)。未來，在頒布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)人公示內(nèi)容、方式、程序作出具體規(guī)定，并設(shè)置未公示或者公示不完整的法律責(zé)任。再者，健全公眾參與機(jī)制。例如，在擬定列入名錄時(shí)設(shè)置公眾評(píng)議期，接受公眾意見并實(shí)質(zhì)反饋意見；設(shè)置援助基金為社區(qū)團(tuán)體參與決策活動(dòng)提供資金；規(guī)定社區(qū)參與計(jì)劃等。