關(guān)于城市市政公用事業(yè)市場化改革的研究

王妮妮

摘 ? ?要：城市市政公用事業(yè)是服務(wù)于公眾利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位，由政府部門為城鎮(zhèn)居民提供并監(jiān)管其生產(chǎn)、生活所需的服務(wù)性產(chǎn)品。這類行業(yè)往往具有固定成本高、生產(chǎn)規(guī)模大、邊際成本低的自然壟斷特性，以往其由政府部門直接經(jīng)營管理，政企合一導(dǎo)致生產(chǎn)效率低、經(jīng)濟效益差、產(chǎn)品服務(wù)不能切合民眾需求，城市市政公用事業(yè)市場化改革成了解決這一難題的重要舉措。然而在市場化改革進程中也逐漸顯現(xiàn)出公平與效率沖突、實際供需不均衡、尋租行為等影響社會福利改進的問題。因此，在市場化改革過程中，進一步改進政府監(jiān)管機制、持續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)體系、構(gòu)成多元化的組織結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：城市市政公用事業(yè);市場化改革;政企關(guān)系

引言

城市市政公用事業(yè)屬于地區(qū)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，具有較強的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，其發(fā)展建設(shè)情況反映了城市現(xiàn)代化程度，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要標志。市政公用事業(yè)對其他經(jīng)濟活動的投資成本和環(huán)境、城鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)具有重要影響，展現(xiàn)出強有力的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益以及社會效益，與城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量、城鎮(zhèn)環(huán)境治理、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿γ懿豢煞帧?/p>

一、傳統(tǒng)運營模式下我國城市市政公用事業(yè)的弊端

1.生產(chǎn)效率低下

政府部門直接經(jīng)營管理的市政公用事業(yè)不參與市場競爭，沒有競爭壓力和市場風(fēng)險，其根本特點是實現(xiàn)社會效益，并不以追求自身利潤最大化為目標，自主盈利能力不足，出現(xiàn)虧損時通常由政府進行補貼;企業(yè)員工待遇較為穩(wěn)定，員工自身收益與企業(yè)經(jīng)營績效好壞、企業(yè)成本與效率并不掛鉤，導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新能力、經(jīng)營績效低下。

2.缺乏競爭活力

在傳統(tǒng)管理模式背景下，市政公用事業(yè)是一種典型的政府特許壟斷案例，即由于生產(chǎn)成本的限制、公共物品的特性不得不由政府運營的壟斷行業(yè)。這就導(dǎo)致其市場競爭能力、技術(shù)創(chuàng)新力、組織結(jié)構(gòu)配置力不足，使得其生產(chǎn)成本難以降低、提供的服務(wù)性產(chǎn)品難以滿足民眾的實際需求。

3.投資源匱乏

政企合一管理模式下，市政公用事業(yè)單位獲得投資的來源主要是依靠政府部門，投資源頭活力不足且投資能力有限，一旦市政公用事業(yè)資金供求存在缺口，不僅是其自身經(jīng)營受創(chuàng)，而且連帶著其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)運行、產(chǎn)品供應(yīng)都會受到影響，最終將影響到對城鎮(zhèn)居民的服務(wù)水平，使企業(yè)的社會福利性下降。

4.價格機制硬化

市政公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品的價格由政府部門控制，普遍實施“成本加成”定價法，這使得企業(yè)盈利能力有限、利益固化，甚至在某些公益性產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域面臨虧損，無法刺激企業(yè)進行提高效率的創(chuàng)新性活動。

二、市場化改革中出現(xiàn)的問題

1.公益性與盈利性沖突

利潤最大化是企業(yè)運營的最根本原則，也是民營資本參與市場所追求的目標。城市市政公用事業(yè)市場化改革進程中，逐步放松對民營資本、國外資本的準入條件，使得事業(yè)單位組織形式多元化，這在一定程度上刺激了企業(yè)的創(chuàng)新能力，但是市政公用事業(yè)的服務(wù)特征使企業(yè)具有公益性，導(dǎo)致兩者追求的目標具有不一致性，使企業(yè)面臨公益性與盈利性沖突。

2.相關(guān)法律法規(guī)體系不完善

市政公用事業(yè)因生產(chǎn)規(guī)模大、資產(chǎn)專用性強、固定成本高、規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟顯著而導(dǎo)致特定業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出具有區(qū)域自然壟斷的性質(zhì)，從而容易產(chǎn)生尋租行為，即企業(yè)為了維持壟斷地位而進行的非經(jīng)濟性活動。而我國市場化進程相對于西方國家來說相對較短，尚未形成完善的反壟斷法，現(xiàn)代化的經(jīng)濟法規(guī)體系仍在不斷改良發(fā)展中。

3.產(chǎn)品服務(wù)供需不均衡

由于民營資本或國外資本的加入，產(chǎn)品的生產(chǎn)運營活動多了成本、績效方面的考察，所提供的產(chǎn)品會根據(jù)是否滿足企業(yè)收益原則進行決策，然而這種決策并不能滿足民眾對公共物品日益增長的多元化需求，導(dǎo)致市政公用事業(yè)產(chǎn)品服務(wù)實際供需不均衡，而如何滿足公共物品的最優(yōu)化供給和企業(yè)的最優(yōu)化生產(chǎn)之間的平衡關(guān)系，還需要更合理的機制來度量。

三、優(yōu)化改革的解決措施

1.多元化主體合作形式

突破傳統(tǒng)的政府為主、民營為輔的單一的合作方式，打造多元化主體合作新局面。將產(chǎn)業(yè)鏈上的環(huán)節(jié)進行細分抽離，把可以單獨運營的環(huán)節(jié)進行外包，使其加入市場競爭、引入民營資本和國外資本，形成自主投資運行模式、BOT模式、TOT模式、委托運營模式多種合作形式并存的新格局，從而找出適合產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的最優(yōu)模式，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的有效結(jié)合，使市政公用事業(yè)成為投融資活躍、富有吸引力的領(lǐng)域。

2.健全相關(guān)法律法規(guī)體系

要使城市市政公用事業(yè)的市場化改革能夠?qū)崿F(xiàn)公益性和效益性的有效結(jié)合，就必須明確公用事業(yè)的首要追求目標，實現(xiàn)公平與效率的均衡，而這必須依靠相關(guān)法律法規(guī)體系，使市政公用事業(yè)的市場化改革有法可依，從法律法規(guī)角度界定企業(yè)的壟斷程度，完善國民合作的產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度、管理制度。

3.完善政府職能和管理體制

以政企分離作為城市市政公用事業(yè)市場化改革的基本出發(fā)點，打破政府部門在公用事業(yè)單一主導(dǎo)的傳統(tǒng)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)形式。在企業(yè)經(jīng)營管理方面，明確政府的監(jiān)管職能，減少政府對企業(yè)的控制與干預(yù)，擴大企業(yè)經(jīng)營管理的自主權(quán)，實現(xiàn)政府監(jiān)管與市場機制的有效均衡;在企業(yè)性質(zhì)方面，以國有資金為導(dǎo)向，承擔公益性服務(wù)的責任，完善管理體制，改變自營自管的現(xiàn)象，妥善處理社會福利與經(jīng)濟績效之間的沖突。

四、小結(jié)

總之，在已有基礎(chǔ)上，鞏固和擴大市政公用事業(yè)市場化改革的現(xiàn)有成果，努力營造推進市場化改革持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境;明確公用事業(yè)發(fā)展目標，將市場化改革作為根本舉措，了解和制定配套行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，形成完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展流程圖和政府監(jiān)管體系，依法將市政公用事業(yè)市場化改革推向新階梯，引導(dǎo)市政公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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