鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的意義

何武林

摘 要：近年來，為解決我國(guó)各類空間規(guī)劃自成體系、互不銜接等問題，國(guó)家推動(dòng)了以“多規(guī)合一”為主線的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，并對(duì)應(yīng)我國(guó)的行政管理體系，形成了以國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)“五級(jí)”，和以總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃“三類”為架構(gòu)的“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系。空間規(guī)劃體系改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在此背景下，本文主要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的意義進(jìn)行了簡(jiǎn)單的探討，以期能夠?yàn)橄嚓P(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃;國(guó)土空間規(guī)劃

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的意義

黨的十九大報(bào)告指出，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，并主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家行政管理體系中最基層的管理單元，在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展方面發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)我國(guó)“不平衡、不充分”的主要社會(huì)矛盾的解決具有獨(dú)特的作用，這既是推動(dòng)鄉(xiāng)村高質(zhì)量振興發(fā)展的要求，也是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。自2019年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）印發(fā)以來，各地已在陸續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中最低層級(jí)的地域，但由于國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)與落實(shí)的功能要求，高層級(jí)地域的國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)“多規(guī)合一”內(nèi)容在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的傳導(dǎo)與落實(shí)，以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”劃定，都會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域各類自然資源規(guī)劃管理的落實(shí)和各類空間資源的有序開發(fā)利用提出更高的規(guī)劃要求。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域承擔(dān)了更多的自然資源和生態(tài)保護(hù)的作用，以及在國(guó)土空間規(guī)劃中的體現(xiàn)是高層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域涉及到城（集）鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村等不同特質(zhì)的地域要素，以及其結(jié)構(gòu)上充分體現(xiàn)出的城鄉(xiāng)二元特征，也會(huì)關(guān)聯(lián)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的國(guó)土空間總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃如何有效銜接。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局等需要有總體層面的安排，發(fā)揮城鄉(xiāng)融合的作用，既要考慮與縣市的銜接，也要考慮與鄉(xiāng)村的融合，做到對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展底線要素的剛性管控。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的難度絲毫不亞于其他高層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系實(shí)用性思考

2.1、明確邊界和責(zé)權(quán)以支持提升村鎮(zhèn)基層治理能力

作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限最小、事務(wù)最多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同一塊土地往往承載多種功能要求，面對(duì)上級(jí)多個(gè)部門的不同管理職責(zé)。例如，濱河帶往往承載了水利部門的防洪職責(zé)、林草部門的自然保護(hù)地保護(hù)職責(zé)和造林任務(wù)、文體部門的體育休閑設(shè)施布局要求、住建部門的市政設(shè)施布設(shè)要求等等。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間單元處于我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系最下位層次，直面社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)利益沖突焦點(diǎn)，如果邊界不清、管理責(zé)任不明，有經(jīng)濟(jì)利益的地方就會(huì)出現(xiàn)多頭管理和爭(zhēng)奪權(quán)益問題，無利可圖還要負(fù)責(zé)任的地方就會(huì)出現(xiàn)管理空白地帶，造成協(xié)調(diào)反復(fù)，不利于基層治理能力提升。作為最基層的國(guó)土空間總體規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)應(yīng)突破部門壁壘、技術(shù)壁壘，統(tǒng)籌空間格局和明確管理界限，深入研究如何支持提升村鎮(zhèn)基層治理能力。

2.2、提供全覆蓋的基礎(chǔ)性鄉(xiāng)村發(fā)展引導(dǎo)和管控要求

鄉(xiāng)村地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域中的面積占比大、人口占比高，而且是鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場(chǎng)。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)是全域全要素的國(guó)土空間規(guī)劃，且直接面對(duì)廣大鄉(xiāng)村基層社會(huì)，是國(guó)土空間規(guī)劃能否真正落實(shí)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，肩負(fù)著指導(dǎo)村莊發(fā)展和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代使命。從村莊視角看，就目前我國(guó)的實(shí)際情況而言，大部分村莊沒有實(shí)際的建設(shè)需求，編制完整村莊規(guī)劃的動(dòng)力不足，村莊規(guī)劃編制全覆蓋既不現(xiàn)實(shí)也沒有必要。2019年，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）中明確提出“暫時(shí)沒有條件編制村莊規(guī)劃的，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中明確村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)應(yīng)承擔(dān)起指導(dǎo)村莊國(guó)土空間用途管制和建設(shè)管控的職責(zé)，提供全覆蓋的基礎(chǔ)性的鄉(xiāng)村發(fā)展和管控規(guī)劃指引，主要包括村莊類型、建設(shè)用地總規(guī)模、剛性控制線、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，為廣大村莊的規(guī)劃建設(shè)管理提供基礎(chǔ)依據(jù)。

2.3、完善區(qū)域協(xié)調(diào)互促發(fā)展格局

相鄰區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)不僅僅是市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)于處在流域、城市群、都市圈、中心城市和行政區(qū)劃交界地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也需要加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃，需基于區(qū)域視角給予規(guī)劃回應(yīng)和落實(shí)，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)報(bào)批審查的核心內(nèi)容之一?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府在承擔(dān)社會(huì)事務(wù)方面有較大的優(yōu)勢(shì)，但是在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、交通、市政、公共安全等方面的權(quán)限非常小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域的規(guī)劃建設(shè)管理工作必然需要在更大的區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能順利推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)與上層級(jí)規(guī)劃一樣，也需要在“完善區(qū)域協(xié)調(diào)格局”的要求下扮演好自身角色、發(fā)揮應(yīng)有作用和爭(zhēng)取外部支持。一是作為區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，必須承擔(dān)起區(qū)域責(zé)任，為區(qū)域整體發(fā)展貢獻(xiàn)出必要的空間資源;二是在環(huán)境保護(hù)、道路交通、鄰避設(shè)施布局、公共安全等方面提出需要加強(qiáng)橫向銜接協(xié)調(diào)的對(duì)策;三是明確需要周邊區(qū)域給予支持的具體事項(xiàng)，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)征求意見和報(bào)批過程中爭(zhēng)取獲得相關(guān)各級(jí)政府的確認(rèn)和支持。

結(jié)束語

總而言之，目前我國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃均在編制過程中，即將進(jìn)入審查報(bào)批階段。同時(shí)，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)也已經(jīng)陸續(xù)開展了試點(diǎn)編制工作，進(jìn)行了一些探索并積累了一定經(jīng)驗(yàn)，需要進(jìn)行更多的開放式交流和研討。

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