實現(xiàn)我國衛(wèi)生健康治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑探析
——以疫情防控新常態(tài)為視角

夏恩強

（廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000）

認識疫情防控新常態(tài)需要從兩個方面入手。一是從全球新發(fā)疫病的流行趨勢和危害來看，“風險社會”已然成為解釋現(xiàn)代社會性質(zhì)的新名詞之一，特別是新發(fā)疫病引起的公共衛(wèi)生風險成為危害人類社會健康發(fā)展的重要因素，如果控制不當則會引發(fā)地域性甚至全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件。國外Frontiers in Immunology期刊發(fā)表的文章顯示，進入21世紀后，尤其是2009年以后，幾乎每隔1年便會暴發(fā)一起地域性甚至全球性（新發(fā)）傳染病流行大事件，其中最恐怖的新發(fā)傳染病是2009年的甲型H1N1流感，波及全球，共造成約284 000人死亡；影響較小的是2017年暴發(fā)于馬達加斯加的瘟疫，但也感染了2 147例，造成209人死亡。在我國，21世紀前20年新興傳染病引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅危害了人民健康和國家發(fā)展，而且不容易控制，如2003年的SARS、2009年的甲型H1N1流感、2013年的甲型H7N9流感和2019年的新冠肺炎等。

二是從誘發(fā)新發(fā)疫病的風險因子和加速風險演化的外部環(huán)境因素來看，當下對野生動物的保護是關(guān)鍵。在過去的60年中，人類傳染病病毒60%來自動物宿主，包括SARS、埃博拉等病毒。由于生態(tài)環(huán)境的破壞和生活水平的提高，野生動物出現(xiàn)在人類的視野之中，隨著人類不斷“嘗鮮”，它們攜帶的原始病毒開始在人類社會傳播蔓延，最終造成新發(fā)疫病的流行。由于這些病毒長期“隱匿”在宿主體內(nèi)，人類社會缺乏對其專門的研究，難以掌握病毒結(jié)構(gòu)和變異原理，成為患者救治和疫苗研發(fā)過程中最棘手的問題。另外，城市空間的加速開發(fā)極大地帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，同時不可避免地造成了社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和城市治安等一系列基本公共服務問題，這些問題看似平常，但當新發(fā)疫病大流行時則會被無限放大。例如，人口的密集流動增加了疫病傳染的幾率，加速了疫情的擴散，特別是在節(jié)假日期間；醫(yī)護物資和醫(yī)院床位等基本公共衛(wèi)生服務得不到保障，同樣會加速風險演化為危機。同時，國內(nèi)疫情基本得到控制，而國際疫情防控形勢依然嚴峻，不排除會出現(xiàn)疫情“風險倒灌”情況，必須做好內(nèi)防擴散、外防輸入，防止外部環(huán)境變遷造成風險的進一步演化。

我們必須清楚地意識到，根據(jù)傳染病的流行規(guī)律和當下外部環(huán)境的變遷，新發(fā)疫病或許會長期存在于人類社會，并在局部地區(qū)間歇流行。因此，一定要做好應對新發(fā)疫病的準備，堅持以健康為中心的治理理念、預防與應急結(jié)合的治理目標，善于應用科學技術(shù)手段優(yōu)化衛(wèi)生健康治理、創(chuàng)新治理范式、提升治理績效，這就是疫情防控的新常態(tài)。

1 新常態(tài)下我國衛(wèi)生健康治理的特色表征

1.1 堅持以健康為中心的治理理念

當前，公共衛(wèi)生治理的重心在食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生和新發(fā)疫病等風險防控上，治理理念正從以往的“以治病為中心”向“以健康為中心”轉(zhuǎn)變，堅持把防范化解健康風險放在首位，推動健康治理關(guān)口前移。《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》指出要堅持以人民為中心的發(fā)展思想……堅持正確的衛(wèi)生與健康工作方針……以提高人民健康水平為核心，以體制機制改革創(chuàng)新為動力，從廣泛的健康影響因素入手……把健康融入所有政策，全方位、全周期保障人民健康[1]。實質(zhì)上，以健康為中心的公共衛(wèi)生治理理念彰顯了我國社會主義制度的優(yōu)越性，回顧新冠肺炎疫情防控，正是中國特色的“對口支援”制度在關(guān)鍵時刻發(fā)揮了重要作用，同時也要意識到堅持黨的領導是我們戰(zhàn)勝疫情的重要保障。對于衛(wèi)生健康治理來說，重大或新發(fā)疫病的流行是人民健康的“最大敵人”，甚至還會危害國家和社會的安全，因為疫情是涉及公共利益最深、受災領域最廣的一類突發(fā)事件，如果沒有黨的正確領導，國家和社會在應對重大疫情時極有可能處于疲乏和癱瘓狀態(tài)，伴隨而來的將是各種矛盾的激增和各種社會問題的出現(xiàn)。因此，立足我國疫情防控新常態(tài)，必須加強黨對“健康中國”戰(zhàn)略實施的領導，全面統(tǒng)籌推進國家衛(wèi)生健康工作部署，將全民健康提上國家重大議事日程。

1.2 明確預防與應急結(jié)合的治理目標

從治理目標來說，立足疫情防控新常態(tài)，衛(wèi)生健康治理需要明確平時和戰(zhàn)時結(jié)合、預防與應急結(jié)合、科研和救治防控結(jié)合的治理目標。要實現(xiàn)這一治理目標，就需要建立健全重大疫情應急管理體系，提升應急管理能力。韓自強認為應急管理能力是國家常態(tài)化治理能力的延伸和重要組成部分[2]，重大疫情應急管理體系亦是國家治理體系的重要內(nèi)容，實現(xiàn)衛(wèi)生健康治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持常態(tài)化管理和應急管理“雙管齊下”、相互促進。在常態(tài)化管理中，建立防范、化解新發(fā)疫病風險的有效機制，做好早期監(jiān)測預警，力爭止于未發(fā)；重視醫(yī)防結(jié)合，健全疾控人才培養(yǎng)體系，開展重大疾病科研攻關(guān)等。提升應急管理能力則需要搭建公共衛(wèi)生應急管理平臺，匯聚群體的智慧與力量，保障治理主體之間信息互通、交流融洽，建立重大疫情應急演練長效機制，加快整個國家的應急響應速度等；建立公共衛(wèi)生危機學習機制，將應急管理從“發(fā)生了什么”向“為什么發(fā)生”轉(zhuǎn)變，將應急管理中有效的政策措施轉(zhuǎn)化為常態(tài)化制度舉措；建立地方行政領導應急管理學習制度，提升對突發(fā)事件的領導和應對能力，保證應急預案的可行性等。

1.3 創(chuàng)新衛(wèi)生健康治理范式

衛(wèi)生健康治理技術(shù)與治理工具的創(chuàng)新，如大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)、電子醫(yī)保卡、電子病歷、AI醫(yī)生、5G遠程手術(shù)等，改變了以往落后的衛(wèi)生健康治理模式，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)治理向智慧治理范式的轉(zhuǎn)變。當下，針對新發(fā)疫病的科研攻關(guān)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應用是疫情防控的“利劍”。2003年SARS暴發(fā)，受限于科研水平、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和產(chǎn)品化能力等，廣大醫(yī)務人員和救援組織有勁使不上。經(jīng)過近20年的基礎研究和科研攻關(guān)，我國醫(yī)療研究水平得到了顯著提高，掌握的關(guān)鍵技術(shù)在此次疫情防控中發(fā)揮了重要作用。例如，清華大學科研團隊研發(fā)的生物芯片技術(shù)在世界范圍內(nèi)實現(xiàn)又快又準地檢驗新冠病毒分子，研發(fā)的一體化自助式核酸檢測卡盒不僅大幅度縮短了檢測時間，同時提高了檢測效率。另外，微博、微信、抖音等社交平臺拓寬了社會參與應急救援的渠道，實現(xiàn)了疫情大數(shù)據(jù)的及時更新和群體智慧的交融匯聚，不僅為政府應急救援爭取了時間、提供了信息，還能有效監(jiān)督各地疫情防控工作。在常態(tài)化治理中，大數(shù)據(jù)采集與分析有助于政府精準識別衛(wèi)生健康服務的“真空”，對癥下藥，避免資源浪費，降低治理成本，優(yōu)化服務決策；通過建立標準化的數(shù)據(jù)端口和技術(shù)系統(tǒng)，整合并共享人口、環(huán)境、食藥、醫(yī)療、生物等衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)資源，創(chuàng)新衛(wèi)生健康服務流程，形成以數(shù)據(jù)賦能為驅(qū)動的政府主導、部門負責、最終社會受益的智慧化、協(xié)同化的衛(wèi)生健康治理體系。

2 新常態(tài)下實現(xiàn)我國衛(wèi)生健康治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑探析

在科學認識疫情防控新常態(tài)的基礎上，針對我國衛(wèi)生健康治理的特色表征，我們需要思考如何秉承以健康為中心的治理理念，落實黨對“健康中國”建設的領導，完善衛(wèi)生健康治理的頂層設計；如何建立健全現(xiàn)代化的重大疫情應急管理體系，如針對目前疾控人才流失與短缺現(xiàn)狀，思考建立適應現(xiàn)代化疫情防控與應急管理模式的人才培養(yǎng)機制、轉(zhuǎn)變重醫(yī)輕防的落后觀念、落實醫(yī)防結(jié)合等；如何推進衛(wèi)生健康智慧治理，樹立數(shù)據(jù)治理思維，共享治理數(shù)據(jù)資源，以數(shù)據(jù)賦能提升衛(wèi)生健康治理績效等。由于本文篇幅有限不能面面俱到地論述，所以僅對以上我國衛(wèi)生健康治理的關(guān)鍵領域提出從宏觀到微觀的建議，希望在以后應對新發(fā)疫病時，我們能夠做到有備無患。

2.1 加強我國衛(wèi)生健康治理體系的頂層設計

第一，完善衛(wèi)生健康治理的領導機制與制度體系。堅持以健康為中心的衛(wèi)生工作方針，必須加強黨對“健康中國”戰(zhàn)略實施的領導，整合健康中國行動推進委員會與國務院醫(yī)療改革領導小組的職能，改變碎片化的衛(wèi)生健康治理模式，并在地方黨委和政府成立相關(guān)領導小組，督促落實黨對“健康中國”建設的領導工作[3]。另外，科學研究以人民健康為中心的“大部制”，堅持權(quán)力與責任對等、權(quán)力與資源匹配原則，建議將國家衛(wèi)生健康委員會更名為“國家健康服務與保障委員會”或“國家健康服務與保障部”[3]，整合與人民健康息息相關(guān)的公共衛(wèi)生服務、醫(yī)療保障與救助、食藥監(jiān)管等領域的行政管理職能，健全現(xiàn)代化衛(wèi)生健康治理制度。另外，針對傳染病防控與救治，我們還要建立應急醫(yī)療物資分級保障、綜合管理和統(tǒng)籌調(diào)配制度，創(chuàng)新社區(qū)家庭醫(yī)生簽約服務制度，學習國內(nèi)外先進經(jīng)驗，鼓勵職業(yè)醫(yī)生任全職或兼職社區(qū)家庭醫(yī)生，加強對服務對象的健康檢查和跟進管理，支持非公醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展，保障基層醫(yī)療資源充分，提升基層疾病防控與首診水平。

第二，完善衛(wèi)生健康智慧治理的頂層設計。決策者要樹立數(shù)據(jù)治理思維，出臺地方衛(wèi)生健康智慧治理規(guī)劃，建立衛(wèi)生行政、醫(yī)保部門、疾控中心、醫(yī)療機構(gòu)之間統(tǒng)一規(guī)范的智慧技術(shù)執(zhí)行標準框架。加快建立政府公共數(shù)據(jù)開放制度，以國務院頒布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》為指導，出臺“促進醫(yī)療大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要”“衛(wèi)生部門數(shù)據(jù)開放與共享實施辦法”和“居民健康大數(shù)據(jù)管理規(guī)范”等，堅持衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)共享原則。如建立疾控中心與醫(yī)院的數(shù)據(jù)交換機制，保障信息共享通暢。利用電子病歷等醫(yī)院信息系統(tǒng)，結(jié)合大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)篩查新發(fā)疫病等，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立刻上報當?shù)丶部刂行模苊庖蛉斯そy(tǒng)計產(chǎn)生的漏報、錯報。重視衛(wèi)生行政部門的數(shù)據(jù)開放，公共衛(wèi)生元數(shù)據(jù)開放有利于其他組織進行分析和再利用，進而發(fā)現(xiàn)潛在的流行病風險，幫助政府做好應對突發(fā)疫情的決策準備與應急部署。例如谷歌團隊曾在2008年利用美國衛(wèi)生部開放的關(guān)于季節(jié)性流感的大數(shù)據(jù)，成功預測出甲型H1N1大流行事件。

2.2 建立健全現(xiàn)代化重大疫情應急管理體系

第一，加強公共衛(wèi)生法制建設。深刻意識到公共衛(wèi)生安全不僅關(guān)系到“健康中國”建設，也影響到國家安全戰(zhàn)略，必須加快公共衛(wèi)生安全和疫情防控相關(guān)法律法規(guī)建設，保證全民知法、懂法、守法、護法、用法。對我國現(xiàn)行的《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》和《野生動物保護法》加以完善，將生物安全上升至國家安全的高度，加快相關(guān)立法進程。建立權(quán)責明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力、公開透明的衛(wèi)生應急處置和疫情防控執(zhí)法機制。

第二，提高新發(fā)疫病風險防控能力。通過國家立法和技術(shù)監(jiān)管加強食品安全管理、野生動物保護，強化食品安全風險監(jiān)測和評估，制定嚴格的食品安全標準和銷售網(wǎng)絡規(guī)范，依法深入開展愛國衛(wèi)生和動物保護運動，加強生物檢測及對新發(fā)或潛在疫病病原體的普查和監(jiān)測工作。建立衛(wèi)生、農(nóng)林、海關(guān)等跨部門數(shù)據(jù)共享體系和疫情智能監(jiān)測分析報告系統(tǒng)，避免因動力不足和壓力較大導致人工分析、報告造成的錯判與漏報?？紤]在相關(guān)職能部門下設傳染病監(jiān)測機構(gòu)，直接對政府負責，由地方行政領導任命主要負責人，負責協(xié)調(diào)與其他職能部門的合作。優(yōu)化衛(wèi)生健康治理的產(chǎn)學研協(xié)作，加強疾控中心與互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)、醫(yī)學院校等的合作，積極開展國際與社會關(guān)于傳染病防治的前沿合作，形成群策群力的衛(wèi)生健康治理格局。

第三，積極發(fā)揮疾控體系的專業(yè)作用。對疾控中心實行“一類公益事業(yè)單位保障，二類公益事業(yè)單位管理”制度，提高工作人員的薪酬待遇，賦予疾控中心一定的政府行政職能，確保疫病發(fā)生時能夠第一時間展開流行病學調(diào)查，保證權(quán)威信息及時發(fā)布。另外，建立疾控中心、醫(yī)院之間人員彈性流動制度，實行臨床（傳染?。┽t(yī)師由醫(yī)院與疾控中心“雙聘制”，確保信息及時共享，支持和推動縣級以上醫(yī)院設置“公共衛(wèi)生科”，監(jiān)督和強化醫(yī)院的公共衛(wèi)生工作。建議在北京、廣州、武漢等人口密集且跨省份流動性強、國際化程度高、有潛在風險的城市設立疾控中心與醫(yī)院合作的防治結(jié)合的公共衛(wèi)生中心。

第四，建立重大疫情應急科研攻關(guān)體系。首先，科學技術(shù)是人類戰(zhàn)勝大災大疫的銳利武器，是衛(wèi)生健康治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。加大衛(wèi)生健康領域的科技投入力度，建立生命科學、生物技術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生等跨領域、跨學科的新發(fā)疫病風險防控實驗室、重大疾病科研攻關(guān)基地等。創(chuàng)新科研機構(gòu)的管理方式，對重點科研機構(gòu)實行直接管理、上報措施，避免其他行政部門的介入和干涉。其次，尊重科研人員，保證其處理突發(fā)事件的決策權(quán)、話語權(quán)，優(yōu)化特殊時期的政府決策。最后，開發(fā)專門針對傳統(tǒng)中藥研究的科研平臺，中藥在新冠肺炎患者救治中表現(xiàn)亮眼，進一步改革現(xiàn)行中藥評審和審批機制，解決中藥研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，建立中西醫(yī)融合的應急救治體系，提升重大疫情救治能力。

第五，打造新型衛(wèi)生健康治理人才梯隊。治理的關(guān)鍵在人才，加快建設適應現(xiàn)代疾病防控和應急管理體系的人才梯隊，制定相關(guān)人才培養(yǎng)、使用的配套機制尤為重要。（1）強化院校公共衛(wèi)生教育。優(yōu)選一批適合的高校率先成立公共衛(wèi)生與健康學院，以本科生為起點進行人才培養(yǎng)，強化中醫(yī)藥學科建設，提升傳染病與免疫學科的實力；設立公共衛(wèi)生應急管理一級學科，重視應急防疫人才培養(yǎng)和多學科交叉發(fā)展，融合預防醫(yī)學、生物安全、應急管理和計算機等學科優(yōu)勢開展循證研究。（2）建立疾控體系與醫(yī)療體系之間的“橋接”制度。完善疾控中心和醫(yī)學院聯(lián)合培養(yǎng)人才制度，制定從本科到研究生階段的聯(lián)合培養(yǎng)計劃，重視疾病預防教育；建立醫(yī)院和疾控中心的人才流動機制，保證疾控中心高素質(zhì)人才儲備量，便于特殊時期指導醫(yī)院疫情防控工作[4]。（3）完善基層衛(wèi)生人才培養(yǎng)、使用機制。組織基層行政領導和衛(wèi)生人員定期前往高校、疾控中心和重點醫(yī)院開展系統(tǒng)性培訓，制定考核制度；完善基層衛(wèi)生職業(yè)資格審查、衛(wèi)生人員上崗培訓制度，吸納兼具疾病預防與應急知識的人才常駐基層，進而提升基層衛(wèi)生健康治理水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源公平、共享。