境外放款、內(nèi)保外貸與境外直接投資協(xié)同監(jiān)管思考

宋依玲 中國人民銀行張家界市中心支行

一、協(xié)同監(jiān)管的可能性

（一）現(xiàn)行外匯管理規(guī)定留有政策協(xié)同監(jiān)管空間

1.三項業(yè)務(wù)依據(jù)政策可相互轉(zhuǎn)換。一是境外放款與境外直接投資。境外放款債轉(zhuǎn)股后轉(zhuǎn)換為境外直接投資。二是內(nèi)保外貸與境外放款。境內(nèi)投資主體作為境內(nèi)擔(dān)保人的融資性內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)，被擔(dān)保人（境外企業(yè)）不能正常履行還款義務(wù)后，境內(nèi)擔(dān)保人履約后產(chǎn)生對外債權(quán)，實質(zhì)是內(nèi)保外貸轉(zhuǎn)換成境外放款，其對外債權(quán)余額應(yīng)納入該企業(yè)境外放款額度管理。三是內(nèi)保外貸與境外直接投資。如利用內(nèi)保外貸代替境內(nèi)出資。

2.三項業(yè)務(wù)懲處規(guī)定思路一致。根據(jù)境外放款相關(guān)規(guī)定，對無正當(dāng)理由的逾期放款或逾期不回收的，外匯局或經(jīng)辦行可暫停新的放款業(yè)務(wù)。內(nèi)保外貸的管理上也同樣，一旦申請人內(nèi)保外貸履約，外匯局不可再為該企業(yè)辦理新的內(nèi)保外貸，兩者境內(nèi)結(jié)構(gòu)境外股權(quán)受限制的，暫停內(nèi)保外貸和境外放款業(yè)務(wù)。境外直接投資雖未對新業(yè)務(wù)登記有規(guī)定，但對涉嫌匯回非法資金的，銀行不得為其辦理境外直接投資清算登記。

3.三項業(yè)務(wù)境內(nèi)外主體關(guān)聯(lián)較密。三項業(yè)務(wù)境內(nèi)主體與境外主體之間大部分具有股權(quán)關(guān)聯(lián)關(guān)系。境外直接投資使境內(nèi)投資主體與境外企業(yè)間產(chǎn)生了直接持股關(guān)系；境外放款業(yè)務(wù)明確規(guī)定允許境內(nèi)企業(yè)向境外與其具有股權(quán)關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)放款；內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)雖然未對股權(quán)關(guān)聯(lián)關(guān)系做明確規(guī)定，但要求對擔(dān)保合同的商業(yè)合理性、履約傾向進(jìn)行審核，境內(nèi)擔(dān)保人與被擔(dān)保人之間必定存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。境外主體僅是在三項業(yè)務(wù)中作為被投資主體、借款人及被擔(dān)保人不同角色，其背后的同一性為協(xié)同監(jiān)管提供了現(xiàn)實條件。

（二）外匯局作為管理部門留有主體協(xié)同監(jiān)管空間

外匯局對三項業(yè)務(wù)均涉及監(jiān)管，但監(jiān)管依據(jù)和側(cè)重點有明顯差別。境外直接投資主要實施間接管理，依據(jù)相關(guān)部門的文件監(jiān)管實際資金流向，側(cè)重行業(yè)及投資國別的監(jiān)管；境外放款和內(nèi)保外貸通過登記備案實施直接管理，依據(jù)本部門監(jiān)管規(guī)定，側(cè)重規(guī)模、用途監(jiān)管、履約可能性和商業(yè)合理性管理。外匯局可利用現(xiàn)狀進(jìn)一步掌握三種業(yè)務(wù)的共同業(yè)務(wù)全貌，實現(xiàn)系統(tǒng)監(jiān)管。

（三）業(yè)務(wù)審核的重復(fù)交叉留有業(yè)務(wù)協(xié)同監(jiān)管空間

一是均需審核境外資金用途。根據(jù)規(guī)定，業(yè)務(wù)主體在向外匯局申請境外放款業(yè)務(wù)和在銀行申請境外直接投資外匯登記時，外匯局應(yīng)審核境外借款資金的實際用途，銀行需要審核其境外投資資金來源、資金使用計劃；內(nèi)保外貸中，擔(dān)保人辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)時應(yīng)對擔(dān)保項下資金用途進(jìn)行審核。二是均需企業(yè)提供最近一期經(jīng)第三方審計的財務(wù)報告。境外直接投資企業(yè)需每年報送ODI存量權(quán)益數(shù)據(jù)，境外放款及內(nèi)保外貸均需審核最近一期經(jīng)第三方審計的財務(wù)報告，以評估企業(yè)運營情況。

二、協(xié)同監(jiān)管的必要性

（一）防范資本轉(zhuǎn)移風(fēng)險、保持國際收支平衡的需要

境外放款、內(nèi)保外貸和境外直接投資三項業(yè)務(wù)資金使用均在國外，資金監(jiān)測存在盲點，更有部分企業(yè)通過與境外關(guān)聯(lián)企業(yè)聯(lián)動，借助三項業(yè)務(wù)可互相轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實性，將其他性質(zhì)資金借道異常匯出，達(dá)到轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、無風(fēng)險套利的目的。若能實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管，綜合分析交易主體全面業(yè)務(wù)及經(jīng)營情況，一定程度上能夠及時發(fā)現(xiàn)并防范潛在風(fēng)險，及時對管理方式做出調(diào)整，實現(xiàn)對跨境資金流動的雙向調(diào)控，防范跨境資金異常流動風(fēng)險，有效維護(hù)國際收支平衡。

（二）統(tǒng)一現(xiàn)行管理政策、提升政策實施效果的需要

一是現(xiàn)行政策規(guī)定為協(xié)同監(jiān)管提供了政策空間。三項業(yè)務(wù)在諸多方面存在交叉和聯(lián)動性。例如非金融企業(yè)境外放款業(yè)務(wù)應(yīng)符合“境外借款人的經(jīng)營規(guī)模是否與借款規(guī)模相適應(yīng)”；境內(nèi)企業(yè)發(fā)生內(nèi)保外貸履約形成對外債權(quán)的，其對外債權(quán)余額應(yīng)納入該企業(yè)境外放款額度管理等規(guī)定為統(tǒng)一政策提供了操作可能性。二是企業(yè)利用政策套利、規(guī)避監(jiān)管的行為頻發(fā)。如限制類行業(yè)利用境外放款替代境外投資、外商投資企業(yè)境外放款替代利潤匯出、境外放款變相實現(xiàn)規(guī)避內(nèi)保外貸履約等，消除政策替代空間、有力約束企業(yè)是當(dāng)前所趨。三是多頭管理無法實現(xiàn)政策共振。三項業(yè)務(wù)涉及發(fā)改委、商務(wù)部、國家外匯管理局等多個部門，不同的部門管理模式、目標(biāo)和方法各不相同，管理信息共享有限，易陷入部門本位主義，若是對三項業(yè)務(wù)頂層立法，在法律層面上對境外投資活動進(jìn)行統(tǒng)籌管理，將部門職責(zé)、管理權(quán)限、信息共享、事中事后管理等各個階段進(jìn)行統(tǒng)一銜接和規(guī)定，有利于提升政策實施效果。

（三）發(fā)揮業(yè)務(wù)合力、服務(wù)境外投資健康發(fā)展的需要

從業(yè)務(wù)發(fā)展和當(dāng)前管理現(xiàn)狀看，三項業(yè)務(wù)的快速發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，也是我國更高水平對外開放以及更好利用境內(nèi)外資源的現(xiàn)實需要。從業(yè)務(wù)出臺背景和定位來看，境外放款和內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)均是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和外匯收支形勢變化推出的支持境外投資企業(yè)拓寬融資渠道、降低融資成本的支持性政策，若通過協(xié)同監(jiān)管，使境外放款、內(nèi)保外貸、境外直接投資業(yè)務(wù)之間有機(jī)聯(lián)動，更加聚焦于服務(wù)境外投資這一終極目標(biāo)，發(fā)揮業(yè)務(wù)合力，有助于提升政策的正向效果。

（四）實施穿透式長臂監(jiān)管、提高“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”水平的需要

為保障支持國家重點或鼓勵類行業(yè)用匯需求，支持“一帶一路”建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，外匯管理的“長臂監(jiān)管”和“透明式監(jiān)管”需引入境外放款、內(nèi)保外貸和境外直接投資之間的協(xié)同監(jiān)管，這也是提高“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”水平的需要。當(dāng)前外匯局對三項業(yè)務(wù)的監(jiān)管依據(jù)和手段各有側(cè)重，管理上存在盲點和效率不高，部分業(yè)務(wù)存在合規(guī)風(fēng)險。協(xié)同監(jiān)管模式下，外匯局在資金流動環(huán)節(jié)可事前事中事后獲得其他部門明確和清晰的政策和信息支持，有助于外匯局更好核實境內(nèi)外主體資金實際使用情況和所有交易拓展，提升監(jiān)管效率。

（五）金融機(jī)構(gòu)履行展業(yè)三原則的需要

目前，隨著資本項目改革的逐步推進(jìn)，境外放款、內(nèi)保外貸和境外直接投資所涉資金匯出全部由銀行辦理，屬于業(yè)務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。外匯局作為銀行外匯業(yè)務(wù)的管理部門，構(gòu)建實施業(yè)務(wù)協(xié)同監(jiān)管，為金融機(jī)構(gòu)的盡職審查搭建信息共享平臺，為銀行盡職調(diào)查提供信息支持，有助于銀行在事前、事中、事后環(huán)節(jié)更好的審查資金來源的合法性、監(jiān)測境外資金流向，降低轉(zhuǎn)移資金的風(fēng)險，將展業(yè)三原則落到實處。

三、未來協(xié)同監(jiān)管的設(shè)想建議

（一）完善外匯政策條款，研究出臺協(xié)同監(jiān)管法規(guī)

一是統(tǒng)一額度管理。構(gòu)建境外放款與境外直接投資的額度關(guān)聯(lián)關(guān)系，將境外放款的額度上限與境外投資總額掛鉤，對境外債務(wù)人的投資總額或凈資產(chǎn)與境外放款的比例進(jìn)行限定；明確規(guī)定內(nèi)保外貸履約時形成的對外債權(quán)納入境外放款額度管理，建立三項業(yè)務(wù)之間的額度關(guān)聯(lián)關(guān)系。二是統(tǒng)一審核尺度。明確境外借款人的主體資格，建立境外放款用途“負(fù)面清單”；明確內(nèi)保外貸對外債權(quán)的變更注銷適用境外放款變更注銷審核原則；明確匯出資金的使用，均需與境外放款、內(nèi)保外貸、境外直接投資登記審核時的用途范圍一致。三是研究出臺新政。在對現(xiàn)行政策表述含糊和易產(chǎn)生分歧條款充分磋商的基礎(chǔ)上，研究出臺有關(guān)外匯協(xié)同監(jiān)管法律法規(guī)，形成較為系統(tǒng)的外匯協(xié)同監(jiān)管法律體系。

（二）完善資本項目系統(tǒng)模塊，建立協(xié)同監(jiān)管信息共享平臺

一是完善現(xiàn)有資本項目信息系統(tǒng)模塊?？梢罁?jù)主體分類，對三項業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的異常特征在資本項目系統(tǒng)中設(shè)計監(jiān)測指標(biāo)，便于及時、全貌進(jìn)行跨境資金流動監(jiān)測。二是建立發(fā)改委、商務(wù)部、稅務(wù)局、市場監(jiān)督管理局、人民銀行跨境辦、外匯局等有關(guān)職能部門的統(tǒng)一平臺，并納入商業(yè)銀行，對于業(yè)務(wù)主體的登記信息及后續(xù)監(jiān)管信息實現(xiàn)資源共享，便于各部門全方位掌握企業(yè)最新動態(tài)與違約風(fēng)險等信息。

（三）完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，加大對違規(guī)主體懲戒力度

一是有關(guān)職能部門對三項業(yè)務(wù)協(xié)同監(jiān)管進(jìn)行頂層立法，對境外投融資活動統(tǒng)籌管理，將部門職責(zé)、管理權(quán)限、信息共享、事中事后管理、聯(lián)合懲戒等各個階段統(tǒng)一銜接，形成系統(tǒng)完整的境外投融資協(xié)同監(jiān)管法律法規(guī)。二是各部門定期就企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、投融資等情況共同分析，不定期的開展聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)聯(lián)合懲戒，加大境內(nèi)外企業(yè)違規(guī)成本，實現(xiàn)對違規(guī)企業(yè)的精準(zhǔn)打擊。

（四）完善宏觀審慎管理框架，充分利用微觀監(jiān)管手段工具

一是建立風(fēng)險權(quán)數(shù)，總量控制規(guī)模。實施全面、雙向管理，將境外放款和內(nèi)保外貸統(tǒng)一核定跨境債權(quán)風(fēng)險加權(quán)額度上限，其額度上限與境外投資總額掛鉤，并根據(jù)風(fēng)險情況和實際需要，靈活調(diào)節(jié)風(fēng)險加權(quán)額，必要情況下對不同行業(yè)、不同類型主體分別設(shè)定不同宏觀審慎調(diào)節(jié)系數(shù)因子。二是實施穿透式長臂監(jiān)管，充分利用微觀監(jiān)測指標(biāo)及數(shù)量型調(diào)控工具。外匯局要加強(qiáng)對跨境資金來源與去向的全流程跟蹤，嚴(yán)厲查處違規(guī)資金繞道流出入行為，加大對銀行的外匯業(yè)務(wù)檢查力度，對異常企業(yè)主體加強(qiáng)核查頻率。三是豐富檢查處罰箱，強(qiáng)化企業(yè)分類管理。可適量劃分罰款金額檔次，適當(dāng)提高罰款力度；對資本項目業(yè)務(wù)企業(yè)實行名錄管理，設(shè)立A/B/C檔企業(yè)，若企業(yè)跨境投融資業(yè)務(wù)違規(guī)，進(jìn)行降級并限制其資本項目業(yè)務(wù)辦理。四是堅持實需原則。在確保業(yè)務(wù)合規(guī)、風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上，支持企業(yè)合理投融資需求，引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)自身財務(wù)狀況及風(fēng)險承受能力，合法合規(guī)利用政策。

（五）完善對境外企業(yè)的監(jiān)測手段，強(qiáng)化境內(nèi)企業(yè)報告力度

一是將已知的不合規(guī)境外借款主體、被擔(dān)保主體列入“關(guān)注名單”，外匯局或銀行辦理業(yè)務(wù)時實行白名單制。二是充分發(fā)揮駐外使領(lǐng)館的作用。加強(qiáng)對所在國中國投資企業(yè)的監(jiān)督管理，特別是加強(qiáng)對投資金額較大的企業(yè)和項目的監(jiān)管。三是聯(lián)合有關(guān)部門加快完善法律、經(jīng)濟(jì)和行政處罰措施，增強(qiáng)我國對外業(yè)務(wù)監(jiān)管措施的有效性、針對性和可操作性，規(guī)范境外企業(yè)的財務(wù)工作。四是要求境內(nèi)主體對其境外被擔(dān)保人、境外借款人、境外投資企業(yè)的相關(guān)狀況定期進(jìn)行如實報告，明確其義務(wù)和法律責(zé)任。

（六）完善銀行內(nèi)部控制約束機(jī)制，做好銀行端風(fēng)險防控

一是引導(dǎo)銀行充分認(rèn)識業(yè)務(wù)風(fēng)險對自身經(jīng)濟(jì)效益的長遠(yuǎn)影響，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險防范力度，積極引入風(fēng)險考核指標(biāo)，加強(qiáng)對境外投融資業(yè)務(wù)合規(guī)問題的問責(zé)和懲處力度。二是實現(xiàn)境內(nèi)外銀行數(shù)據(jù)共享，分別建立自身跨境債權(quán)業(yè)務(wù)客戶的電子檔案，采集整理相關(guān)交易主體行業(yè)、經(jīng)營范圍、國別、財務(wù)數(shù)據(jù)、交易慣例、第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證報告等信息，共同對后續(xù)還款、資金用途和來源等情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測。三是嚴(yán)格審核境內(nèi)外主體風(fēng)險及合規(guī)情況。嚴(yán)格審核企業(yè)經(jīng)營狀況和資產(chǎn)負(fù)債情況，對其對外投資框架及關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行梳理，評估其資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、負(fù)債情況等，確保企業(yè)業(yè)務(wù)開展與自身財務(wù)能力匹配；嚴(yán)格審核債務(wù)方、被投資方企業(yè)的主體合法性、償債能力及資金用途，避免發(fā)生惡意放款或擔(dān)保履約。