跨界流域水資源管理沖突識(shí)別、成因與機(jī)理及對(duì)策
——以鄱陽(yáng)湖流域?yàn)槔?/h1>
2021-03-05 01:47:04呂添貴，劉芳蘋，汪立，孔安妮
人民長(zhǎng)江 2021年2期
呂 添 貴，劉 芳 蘋，汪 立，孔 安 妮
(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330013； 2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 生態(tài)文明研究院，江西 南昌 330013)
1 研究背景
水資源作為人類社會(huì)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)物質(zhì)資料，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生與生態(tài)安全。隨著全球氣候變化和人類城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，水資源管理沖突日益加劇。因爭(zhēng)奪跨界水資源使用權(quán)和控制權(quán)的水資源管理沖突逐漸成為世界范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，在我國(guó)各個(gè)地區(qū)和流域也不同程度地存在著這種現(xiàn)象[1-2]。尤其是中國(guó)大部分流域都具有跨行政界線特征，且區(qū)域性利益主體成為流域社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。為此，如何剖析跨界流域水資源管理沖突已成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。
關(guān)于流域水資源管理沖突方面的研究已開展的較多。在研究理念上，主要基于互聯(lián)網(wǎng)管理思路探討流域水資源沖突管理的理論框架[3]；在沖突成因方面，已有研究認(rèn)為水量短缺、水質(zhì)污染，以及流域水資源具有很強(qiáng)的外部性和關(guān)聯(lián)性，使得不同區(qū)域主體利益相互矛盾，引起跨邊界區(qū)域水資源沖突[4-5]；在研究方法方面，為了分析流域不同利益主體的行為策略選擇，應(yīng)用分解協(xié)調(diào)原理、博弈理論、圖模型以及對(duì)圖模型[6-8]構(gòu)建了跨邊界區(qū)域水資源沖突與協(xié)調(diào)模型體系，用于對(duì)流域水資源數(shù)量、質(zhì)量沖突進(jìn)行分析。
綜上所述，已有研究從理念、成因和方法等方面闡述了流域水資源管理沖突的現(xiàn)實(shí)狀況，為跨界流域水資源管理沖突研究奠定了良好基礎(chǔ)。隨著環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群建設(shè)的推進(jìn)，由于流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不能同時(shí)滿足所有行政區(qū)的要求，造成跨界流域生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題頻發(fā)，制約了流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[9]。鄱陽(yáng)湖流域因其整體性強(qiáng)和關(guān)聯(lián)度高的特殊屬性，成為中國(guó)長(zhǎng)江中下游水生態(tài)安全保障區(qū)，剖析跨界流域水資源管理沖突現(xiàn)狀，對(duì)促進(jìn)區(qū)域水資源合理利用更具有代表性。鑒于此，本文以鄱陽(yáng)湖流域?yàn)檠芯繉?duì)象，通過(guò)識(shí)別其流域水資源管理沖突特征及其影響機(jī)理，提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，以期為解決跨界流域水資源管理沖突提供借鑒。
2 研究區(qū)域概況
鄱陽(yáng)湖流域地處長(zhǎng)江中下游以南，水系內(nèi)各大小河流均注入鄱陽(yáng)湖，經(jīng)過(guò)調(diào)蓄后流入長(zhǎng)江，成為長(zhǎng)江水系的一部分(見圖1)。鄱陽(yáng)湖流域有15.67萬(wàn)km2在江西省境內(nèi)，占整個(gè)流域面積的96.60%。鄱陽(yáng)湖流域憑借自身良好的地理區(qū)位和生態(tài)價(jià)值優(yōu)勢(shì)，對(duì)促進(jìn)流域整體發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了積極作用。其中，以鄱陽(yáng)湖五河為水文脈絡(luò)，形成了以贛州市為核心的鄱陽(yáng)湖流域上游地區(qū)、以吉安市等為核心的中游地區(qū)及其以南昌市為核心的下游地區(qū)[10]。然而，隨著環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群建設(shè)的不斷推進(jìn)，區(qū)域水資源開發(fā)利用所帶來(lái)的壓力與日俱增。此外，受全球氣候變化影響，近年來(lái)，鄱陽(yáng)湖流域汛期洪澇影響加劇，枯水期提前、持續(xù)時(shí)間延長(zhǎng)和汛期湖面面積擴(kuò)大，使得鄱陽(yáng)湖流域季節(jié)性缺水和季節(jié)性洪水成為常態(tài)。尤其是，鄱陽(yáng)湖流域進(jìn)入季節(jié)性枯水期后，流域中下游城市周邊生產(chǎn)、生活用水成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。為此，鄱陽(yáng)湖流域上游與中下游城市爭(zhēng)先采取了修建堤壩和降低取水口高程等措施，從而引起的“搶水大戰(zhàn)”嚴(yán)重影響了流域社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的正常運(yùn)行。因此，從跨界流域視角剖析流域水資源管理沖突現(xiàn)狀與成因，對(duì)推進(jìn)鄱陽(yáng)湖流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展具有重要意義。
圖1 鄱陽(yáng)湖流域水系Fig.1 The drainage system Poyang Lake Basin
3 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突識(shí)別與表征
3.1 鄱陽(yáng)湖流域水資源質(zhì)量要素性沖突
在數(shù)量沖突層面，首先，流域水資源表現(xiàn)為時(shí)間分布不均衡沖突。鄱陽(yáng)湖流域地處中亞熱帶暖濕季風(fēng)氣候區(qū)，流域內(nèi)降水和水資源在時(shí)間上分布不均勻，特別是豐水年由于降水量大而集中，水資源相對(duì)充足，可滿足生產(chǎn)生活需求，也易形成洪澇災(zāi)害；在枯水年份，水資源短缺，難以滿足中下游地區(qū)城市化工業(yè)化發(fā)展的要求，為此形成了水資源的季節(jié)性沖突。其次，流域水資源沖突表現(xiàn)空間不均衡。鄱陽(yáng)湖流域上游處于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，而中下游地區(qū)多分布工業(yè)企業(yè)與城鎮(zhèn)，上下游地區(qū)生產(chǎn)生活耗水量差異明顯[11]。尤其是，流域上游與中下游地方政府作為相應(yīng)行政區(qū)的利益代表，在參與鄱陽(yáng)湖流域水資源管理中，多從本地區(qū)利益出發(fā)，使得流域上游與中下游地區(qū)城市，為追求本地區(qū)水資源用水最大化而忽略了流域整體用水的需求，從而形成流域上中下游用水空間不均衡沖突。
在質(zhì)量沖突層面，體現(xiàn)為流域邊界水質(zhì)保護(hù)差異。由于鄱陽(yáng)湖流域擁有吉泰盆地和鄱陽(yáng)湖平原兩大糧食主產(chǎn)區(qū)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)大量化肥農(nóng)藥的使用，形成了農(nóng)業(yè)面源污染，直接影響到流域中下游地區(qū)水資源的質(zhì)量，甚至形成了湖泊富營(yíng)養(yǎng)化。此外，鄱陽(yáng)湖流域因城市化工業(yè)化發(fā)展所形成的生活廢水、工業(yè)廢水等匯入江河湖泊，形成了流域上中下游地區(qū)的水質(zhì)差異沖突。
3.2 鄱陽(yáng)湖流域水資源利用功能性沖突
水資源承載著區(qū)域生產(chǎn)、生態(tài)和生活等功能。在鄱陽(yáng)湖流域存在著“一龍治水，多龍管水”的狀況[12]，造成各部門在管轄內(nèi)容上互為獨(dú)立，在水資源管理上形成功能分化。此外，由于各個(gè)行政區(qū)及部門將信息作為“私有財(cái)產(chǎn)”，在一定程度上存在著信息共享難的現(xiàn)象，使得涉及流域水資源管理決策的數(shù)據(jù)信息較難整合[13]，從理論上來(lái)說(shuō)，鄱陽(yáng)湖流域水資源的整體性功能受到了人為因素的影響。更為重要的是，由于水資源具有有限性與競(jìng)爭(zhēng)性。鄱陽(yáng)湖流域內(nèi)水資源的每個(gè)利益主體都擁有水資源的使用權(quán)，而每個(gè)個(gè)體都傾向以自身利益最大化為目標(biāo)，從而使得流域上、中、下游主體在水資源生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和生活功能方面交織在一起，過(guò)于突出生產(chǎn)、生活功能而忽略了生態(tài)功能；尤其是在水資源管理缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、強(qiáng)制力等措施的情況下，容易造成流域水資源功能沖突。
3.3 鄱陽(yáng)湖流域水資源利用結(jié)構(gòu)性沖突
鄱陽(yáng)湖流域上游地區(qū)多處于山區(qū)，上游的丘陵地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)；中下游地區(qū)的工業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯優(yōu)于上游地區(qū)，這種產(chǎn)業(yè)布局使得其上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間存在著明顯的差異。具體表現(xiàn)為：上游地區(qū)注重發(fā)展一、三產(chǎn)業(yè)，而在工業(yè)、服務(wù)業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)方面，明顯滯后于下游地區(qū)。以贛江流域?yàn)槔?018年，其上游城市贛州市人均生產(chǎn)總值為3.28萬(wàn)元，下游地區(qū)的南昌市人均生產(chǎn)總值為9.65萬(wàn)元，顯然上游城市與下游城市之間經(jīng)濟(jì)收入差距較大[14]。正是由于上、中、下游產(chǎn)業(yè)分工不同，形成了上、中、下游地區(qū)收入結(jié)構(gòu)方面的差異。此外，上游地區(qū)為了追趕中下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，容易形成以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，而忽視了流域水資源保護(hù)，從而使得區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)之間在產(chǎn)業(yè)布局上存在著差異，也導(dǎo)致了流域水資源利用的結(jié)構(gòu)性沖突。表1為鄱陽(yáng)湖水資源管理沖突形成體系。
表1 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突形成體系Tab.1 The formation system of water resources management conflict in Poyang Lake Basin
4 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突成因與機(jī)理
4.1 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突成因
4.1.1流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃滯后，引致水資源要素性沖突
由于汛期或低枯水位都對(duì)鄱陽(yáng)湖流域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)造成了較大的影響，在枯水期，隨著環(huán)鄱陽(yáng)湖地區(qū)城市群周邊水位下降，居民生活用水、城市工業(yè)用水和生態(tài)用水等受影響明顯，而這與區(qū)域水利基礎(chǔ)設(shè)施及其水資源調(diào)度和監(jiān)測(cè)密切相關(guān)。究其原因：首先，鄱陽(yáng)湖流域是一個(gè)季節(jié)性、通江型湖泊，洪水期與枯水期的水量相差較大，如何均衡城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建鄱陽(yáng)湖水利樞紐工程調(diào)度樞紐顯得尤為重要。其次，鄱陽(yáng)湖流域水資源的空間分布不均，東部大于西部，而現(xiàn)有江西省水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不能滿足鄱陽(yáng)湖流域水資源時(shí)間和空間差異的調(diào)節(jié)調(diào)度，因而容易誘發(fā)水資源要素沖突。
4.1.2管理機(jī)構(gòu)職能分散，促使了流域水資源功能性沖突
流域水資源社會(huì)功能可劃分為生產(chǎn)、生活和生態(tài)等功能。鄱陽(yáng)湖流域各行政區(qū)地方政府可根據(jù)水資源社會(huì)功能設(shè)立多個(gè)部門。以江西省為例，設(shè)有生態(tài)環(huán)境廳、自然資源廳、水利廳等部門，水利廳下面又設(shè)有水資源處、水土保持處、建設(shè)管理處、安全監(jiān)督處等職能處室，以及江西省發(fā)改委下屬的江湖開發(fā)治理委員會(huì)。而管理部門在水資源功能管理側(cè)重點(diǎn)各不同，既有生產(chǎn)功能，也有生態(tài)和生活功能，為了實(shí)現(xiàn)部門利益最大化，過(guò)多強(qiáng)調(diào)部門所涉及的生產(chǎn)功能。此外，受到行政邊界區(qū)劃分割的影響，在一定程度上使流域中上游地區(qū)強(qiáng)調(diào)利用水資源生產(chǎn)功能，而下游地區(qū)則側(cè)重于生活和生態(tài)功能；為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)生態(tài)功能，地方政府采取不同治理措施，有的甚至自相矛盾，從而引發(fā)功能目標(biāo)沖突。另一方面，由于缺乏數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，受部門利益驅(qū)動(dòng)，各個(gè)行政區(qū)部門將本行政區(qū)所涉及的水資源生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能數(shù)據(jù)作為“私有財(cái)產(chǎn)”，甚至存在不同程度的數(shù)據(jù)封鎖現(xiàn)象，使得鄱陽(yáng)湖流域水資源功能管理決策難以統(tǒng)一。這種部門之間的職能權(quán)限重疊和信息的不共享現(xiàn)象，加劇了橫向內(nèi)部層次復(fù)雜化，從而使鄱陽(yáng)湖流域水資源生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能受到人為分割，這些是引起流域水資源功能決策沖突的重要誘因。
4.1.3流域上中下游發(fā)展權(quán)定位差異加劇了結(jié)構(gòu)性沖突
對(duì)鄱陽(yáng)湖流域而言，其流域上中下游都擁有均等的發(fā)展權(quán)，意味著區(qū)域內(nèi)個(gè)體發(fā)展機(jī)會(huì)均等[15]。一方面，位于流域上游的丘陵地區(qū)城市，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后，為縮小與中下游地區(qū)收入差異，其定位以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，而城市化與工業(yè)化的過(guò)度開發(fā)又會(huì)直接影響到流域中下游地區(qū)的水資源數(shù)量與質(zhì)量。若上游地區(qū)放棄發(fā)展權(quán)，專門為中下游地區(qū)提供良好的水質(zhì)與水量、注重水資源保護(hù)，則意味著為保護(hù)水資源而喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)[16]。另一方面，若上中下游地區(qū)作為單獨(dú)的利益主體趨向于追求自身利益，就容易導(dǎo)致流域個(gè)體利益最大化而流域整體利益最小化。為此，當(dāng)流域上游地區(qū)因注重發(fā)展權(quán)而發(fā)展城市化與工業(yè)化時(shí)，意味著中下游區(qū)域的水質(zhì)和水量難以得到保障。值得注意的是，流域上中下游為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，也應(yīng)使得流域上、中、下游的產(chǎn)業(yè)布局隨之發(fā)生變化。因?yàn)榱饔蛏?、中、下游地區(qū)因個(gè)體發(fā)展權(quán)與流域整體發(fā)展權(quán)不能達(dá)成一致時(shí)，就會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)布局的沖突，進(jìn)而會(huì)形成或加劇流域的結(jié)構(gòu)性沖突。
4.2 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突的影響機(jī)理
鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游地區(qū)水資源沖突的形成與水利基礎(chǔ)設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)職能及其發(fā)展權(quán)密切相關(guān)。
(1) 流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)用水與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水需求之間存在目標(biāo)差異的影響。隨著鄱陽(yáng)湖城市群、贛江新區(qū)等城市化與工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，加大了城市生產(chǎn)、生活污水的排放量，而作為鄱陽(yáng)湖糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)藥化肥的使用又增加了面源污染。而相對(duì)應(yīng)的是，江西省作為全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得流域上、中、下游地區(qū)對(duì)水資源數(shù)量和質(zhì)量有了更高的要求，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源需求的無(wú)限性與水資源本身的有限性形成了沖突矛盾。
(2) 鄱陽(yáng)湖流域水資源利用整體利益與個(gè)體利益訴求存在差異影響。流域一體化發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)調(diào)水資源利用整體利益最大化，與流域地方政府追求的本地利益最大化之間存在著差異影響。實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，不僅需要統(tǒng)籌流域上游和下游的產(chǎn)業(yè)布局，而且還需要從整體角度對(duì)流域進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。
(3) 流域水資源管理垂直化與扁平化管理效率存在著差異影響。當(dāng)前流域水資源管理按行政邊界劃分，而水資源本身以流域?yàn)閱卧?，具有明顯的流域型特征；而流域水資源垂直化管理追求的是效率，但扁平化管理則形成了部門之間的相互制約、信息不對(duì)等和信息閉塞等問(wèn)題[17]。
綜上所述，鄱陽(yáng)湖流域水資源管理存在天然的目標(biāo)差異、訴求差異和管理效率差異，在流域水資源開發(fā)利用過(guò)程中，應(yīng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間找到平衡點(diǎn)，這將有助于降低跨界流域水資源管理沖突。
5 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突應(yīng)對(duì)措施
為了實(shí)現(xiàn)對(duì)鄱陽(yáng)湖流域水資源進(jìn)行有效管理，應(yīng)從制定流域綜合規(guī)劃、完善流域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面入手加強(qiáng)管理，以降低流域跨界所帶來(lái)的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。
5.1 制定流域水資源綜合規(guī)劃，提高水資源管理效率
當(dāng)前鄱陽(yáng)湖流域水資源管理范圍仍以行政邊界為主，需要建立流域綜合管理規(guī)劃。一方面，應(yīng)制定流域綜合規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)水資源的多目標(biāo)綜合利用。根據(jù)流域上中下游地區(qū)水土資源稟賦、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段以及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，將跨界流域上游地區(qū)、中游地區(qū)和下游地區(qū)的水資源利用進(jìn)行綜合規(guī)劃。另一方面，應(yīng)設(shè)立流域綜合管理機(jī)構(gòu)，提高流域管理效率：
(1) 以流域?yàn)檎w，對(duì)鄱陽(yáng)湖流域進(jìn)行管理，明確流域水資源管理機(jī)構(gòu)范圍以及職能。
(2) 將鄱陽(yáng)湖流域水資源管理權(quán)集中到流域管理機(jī)構(gòu)，作為流域水資源管理的執(zhí)法依據(jù)，并通過(guò)精簡(jiǎn)鄱陽(yáng)湖流域內(nèi)水資源管理機(jī)構(gòu)，來(lái)整合水資源功能和提高水資源利用效率。
5.2 完善流域水利基礎(chǔ)設(shè)施功能，實(shí)現(xiàn)水資源有效調(diào)度與監(jiān)管
要解決鄱陽(yáng)湖流域水資源數(shù)量和質(zhì)量的差異，實(shí)現(xiàn)水資源有效調(diào)度和監(jiān)測(cè)，還應(yīng)從水資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)著手。一方面，建設(shè)水利樞紐工程依據(jù)“調(diào)枯不調(diào)洪”的方式，在不同時(shí)期對(duì)鄱陽(yáng)湖流域的水資源進(jìn)行調(diào)度，以解決湖區(qū)枯水期缺水的問(wèn)題；此外，增加污水處理設(shè)施的投入，降低點(diǎn)源污染與面源污染。根據(jù)鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游地區(qū)相關(guān)年份農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等用水下污染的負(fù)荷量，來(lái)建設(shè)污染物處理設(shè)施，控制進(jìn)入流域上、中、下游江河湖泊的生活污水與工業(yè)廢水，以提高污水排放達(dá)標(biāo)率。
5.3 編制流域水資源資產(chǎn)負(fù)債表，構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
要實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游均衡發(fā)展，不僅需要科學(xué)評(píng)價(jià)水資源的資產(chǎn)價(jià)值，還應(yīng)通過(guò)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償體系，來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。
(1) 科學(xué)構(gòu)建水資源價(jià)值評(píng)估體系?；谒Y源生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能，探索核算水資源資產(chǎn)本底、水負(fù)債虧缺，構(gòu)建鄱陽(yáng)湖流域水資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系，為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)於ɑA(chǔ)[18]。
(2) 通過(guò)編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表，核算流域上、中、下游的水資源資產(chǎn)和負(fù)債，為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償提供數(shù)據(jù)支持。
(3) 基于流域上、中、下游水資源資產(chǎn)差異數(shù)據(jù)，構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。流域中、上游地區(qū)居民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，主要通過(guò)植樹造林、關(guān)停相關(guān)企業(yè)等而錯(cuò)失了發(fā)展的機(jī)會(huì)，這些都是中上游居民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本。為此，可通過(guò)鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游之間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票基金、舉辦勞動(dòng)技能培訓(xùn)以及就業(yè)崗位支援等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[19]，營(yíng)造流域上、中、下游公平的社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。
6 結(jié) 論
本文以鄱陽(yáng)湖流域?yàn)檠芯繉?duì)象，在分析跨界流域水資源管理沖突表征、成因與機(jī)理的基礎(chǔ)上，提出了跨界流域水資源管理沖突應(yīng)對(duì)措施，并得出如下結(jié)論：
(1) 跨界流域水資源管理過(guò)程中，存在著要素型沖突、功能性沖突和結(jié)構(gòu)性沖突，這些要素阻礙了對(duì)水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)。
(2) 跨界流域水資源管理沖突與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、管理機(jī)構(gòu)職能分散和發(fā)展權(quán)定位差異密切相關(guān)。
(3) 跨界流域管理沖突問(wèn)題受到流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)用水與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水目標(biāo)差異、流域水資源利用整體利益與個(gè)體利益訴求差異、流域水資源垂直化與扁平化管理效率差異等綜合影響。
(4) 為減少跨界流域水資源管理沖突，應(yīng)以流域?yàn)閱卧?，?gòu)建水資源綜合規(guī)劃、完善水利基礎(chǔ)設(shè)施和構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償措施等。
值得注意的是，本次研究多從理論出發(fā)，僅以鄱陽(yáng)湖流域?yàn)檠芯繉?duì)象，探討了跨界水資源管理沖突的現(xiàn)狀、成因及影響機(jī)理，是對(duì)跨界流域水資源管理沖突研究的有益補(bǔ)充，未來(lái)應(yīng)從大流域尺度面上來(lái)探討構(gòu)建跨省界水資源管理沖突所形成的機(jī)制與規(guī)避路徑。
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呂 添 貴，劉 芳 蘋，汪 立，孔 安 妮
(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330013； 2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 生態(tài)文明研究院，江西 南昌 330013)
1 研究背景
水資源作為人類社會(huì)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)物質(zhì)資料，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生與生態(tài)安全。隨著全球氣候變化和人類城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，水資源管理沖突日益加劇。因爭(zhēng)奪跨界水資源使用權(quán)和控制權(quán)的水資源管理沖突逐漸成為世界范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，在我國(guó)各個(gè)地區(qū)和流域也不同程度地存在著這種現(xiàn)象[1-2]。尤其是中國(guó)大部分流域都具有跨行政界線特征，且區(qū)域性利益主體成為流域社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。為此，如何剖析跨界流域水資源管理沖突已成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。
關(guān)于流域水資源管理沖突方面的研究已開展的較多。在研究理念上，主要基于互聯(lián)網(wǎng)管理思路探討流域水資源沖突管理的理論框架[3]；在沖突成因方面，已有研究認(rèn)為水量短缺、水質(zhì)污染，以及流域水資源具有很強(qiáng)的外部性和關(guān)聯(lián)性，使得不同區(qū)域主體利益相互矛盾，引起跨邊界區(qū)域水資源沖突[4-5]；在研究方法方面，為了分析流域不同利益主體的行為策略選擇，應(yīng)用分解協(xié)調(diào)原理、博弈理論、圖模型以及對(duì)圖模型[6-8]構(gòu)建了跨邊界區(qū)域水資源沖突與協(xié)調(diào)模型體系，用于對(duì)流域水資源數(shù)量、質(zhì)量沖突進(jìn)行分析。
綜上所述，已有研究從理念、成因和方法等方面闡述了流域水資源管理沖突的現(xiàn)實(shí)狀況，為跨界流域水資源管理沖突研究奠定了良好基礎(chǔ)。隨著環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群建設(shè)的推進(jìn)，由于流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不能同時(shí)滿足所有行政區(qū)的要求，造成跨界流域生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題頻發(fā)，制約了流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[9]。鄱陽(yáng)湖流域因其整體性強(qiáng)和關(guān)聯(lián)度高的特殊屬性，成為中國(guó)長(zhǎng)江中下游水生態(tài)安全保障區(qū)，剖析跨界流域水資源管理沖突現(xiàn)狀，對(duì)促進(jìn)區(qū)域水資源合理利用更具有代表性。鑒于此，本文以鄱陽(yáng)湖流域?yàn)檠芯繉?duì)象，通過(guò)識(shí)別其流域水資源管理沖突特征及其影響機(jī)理，提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，以期為解決跨界流域水資源管理沖突提供借鑒。
2 研究區(qū)域概況
鄱陽(yáng)湖流域地處長(zhǎng)江中下游以南，水系內(nèi)各大小河流均注入鄱陽(yáng)湖，經(jīng)過(guò)調(diào)蓄后流入長(zhǎng)江，成為長(zhǎng)江水系的一部分(見圖1)。鄱陽(yáng)湖流域有15.67萬(wàn)km2在江西省境內(nèi)，占整個(gè)流域面積的96.60%。鄱陽(yáng)湖流域憑借自身良好的地理區(qū)位和生態(tài)價(jià)值優(yōu)勢(shì)，對(duì)促進(jìn)流域整體發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了積極作用。其中，以鄱陽(yáng)湖五河為水文脈絡(luò)，形成了以贛州市為核心的鄱陽(yáng)湖流域上游地區(qū)、以吉安市等為核心的中游地區(qū)及其以南昌市為核心的下游地區(qū)[10]。然而，隨著環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群建設(shè)的不斷推進(jìn)，區(qū)域水資源開發(fā)利用所帶來(lái)的壓力與日俱增。此外，受全球氣候變化影響，近年來(lái)，鄱陽(yáng)湖流域汛期洪澇影響加劇，枯水期提前、持續(xù)時(shí)間延長(zhǎng)和汛期湖面面積擴(kuò)大，使得鄱陽(yáng)湖流域季節(jié)性缺水和季節(jié)性洪水成為常態(tài)。尤其是，鄱陽(yáng)湖流域進(jìn)入季節(jié)性枯水期后，流域中下游城市周邊生產(chǎn)、生活用水成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。為此，鄱陽(yáng)湖流域上游與中下游城市爭(zhēng)先采取了修建堤壩和降低取水口高程等措施，從而引起的“搶水大戰(zhàn)”嚴(yán)重影響了流域社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的正常運(yùn)行。因此，從跨界流域視角剖析流域水資源管理沖突現(xiàn)狀與成因，對(duì)推進(jìn)鄱陽(yáng)湖流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展具有重要意義。
圖1 鄱陽(yáng)湖流域水系Fig.1 The drainage system Poyang Lake Basin
3 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突識(shí)別與表征
3.1 鄱陽(yáng)湖流域水資源質(zhì)量要素性沖突
在數(shù)量沖突層面，首先，流域水資源表現(xiàn)為時(shí)間分布不均衡沖突。鄱陽(yáng)湖流域地處中亞熱帶暖濕季風(fēng)氣候區(qū)，流域內(nèi)降水和水資源在時(shí)間上分布不均勻，特別是豐水年由于降水量大而集中，水資源相對(duì)充足，可滿足生產(chǎn)生活需求，也易形成洪澇災(zāi)害；在枯水年份，水資源短缺，難以滿足中下游地區(qū)城市化工業(yè)化發(fā)展的要求，為此形成了水資源的季節(jié)性沖突。其次，流域水資源沖突表現(xiàn)空間不均衡。鄱陽(yáng)湖流域上游處于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，而中下游地區(qū)多分布工業(yè)企業(yè)與城鎮(zhèn)，上下游地區(qū)生產(chǎn)生活耗水量差異明顯[11]。尤其是，流域上游與中下游地方政府作為相應(yīng)行政區(qū)的利益代表，在參與鄱陽(yáng)湖流域水資源管理中，多從本地區(qū)利益出發(fā)，使得流域上游與中下游地區(qū)城市，為追求本地區(qū)水資源用水最大化而忽略了流域整體用水的需求，從而形成流域上中下游用水空間不均衡沖突。
在質(zhì)量沖突層面，體現(xiàn)為流域邊界水質(zhì)保護(hù)差異。由于鄱陽(yáng)湖流域擁有吉泰盆地和鄱陽(yáng)湖平原兩大糧食主產(chǎn)區(qū)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)大量化肥農(nóng)藥的使用，形成了農(nóng)業(yè)面源污染，直接影響到流域中下游地區(qū)水資源的質(zhì)量，甚至形成了湖泊富營(yíng)養(yǎng)化。此外，鄱陽(yáng)湖流域因城市化工業(yè)化發(fā)展所形成的生活廢水、工業(yè)廢水等匯入江河湖泊，形成了流域上中下游地區(qū)的水質(zhì)差異沖突。
3.2 鄱陽(yáng)湖流域水資源利用功能性沖突
水資源承載著區(qū)域生產(chǎn)、生態(tài)和生活等功能。在鄱陽(yáng)湖流域存在著“一龍治水，多龍管水”的狀況[12]，造成各部門在管轄內(nèi)容上互為獨(dú)立，在水資源管理上形成功能分化。此外，由于各個(gè)行政區(qū)及部門將信息作為“私有財(cái)產(chǎn)”，在一定程度上存在著信息共享難的現(xiàn)象，使得涉及流域水資源管理決策的數(shù)據(jù)信息較難整合[13]，從理論上來(lái)說(shuō)，鄱陽(yáng)湖流域水資源的整體性功能受到了人為因素的影響。更為重要的是，由于水資源具有有限性與競(jìng)爭(zhēng)性。鄱陽(yáng)湖流域內(nèi)水資源的每個(gè)利益主體都擁有水資源的使用權(quán)，而每個(gè)個(gè)體都傾向以自身利益最大化為目標(biāo)，從而使得流域上、中、下游主體在水資源生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和生活功能方面交織在一起，過(guò)于突出生產(chǎn)、生活功能而忽略了生態(tài)功能；尤其是在水資源管理缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、強(qiáng)制力等措施的情況下，容易造成流域水資源功能沖突。
3.3 鄱陽(yáng)湖流域水資源利用結(jié)構(gòu)性沖突
鄱陽(yáng)湖流域上游地區(qū)多處于山區(qū)，上游的丘陵地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)；中下游地區(qū)的工業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯優(yōu)于上游地區(qū)，這種產(chǎn)業(yè)布局使得其上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間存在著明顯的差異。具體表現(xiàn)為：上游地區(qū)注重發(fā)展一、三產(chǎn)業(yè)，而在工業(yè)、服務(wù)業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)方面，明顯滯后于下游地區(qū)。以贛江流域?yàn)槔?018年，其上游城市贛州市人均生產(chǎn)總值為3.28萬(wàn)元，下游地區(qū)的南昌市人均生產(chǎn)總值為9.65萬(wàn)元，顯然上游城市與下游城市之間經(jīng)濟(jì)收入差距較大[14]。正是由于上、中、下游產(chǎn)業(yè)分工不同，形成了上、中、下游地區(qū)收入結(jié)構(gòu)方面的差異。此外，上游地區(qū)為了追趕中下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，容易形成以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，而忽視了流域水資源保護(hù)，從而使得區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)之間在產(chǎn)業(yè)布局上存在著差異，也導(dǎo)致了流域水資源利用的結(jié)構(gòu)性沖突。表1為鄱陽(yáng)湖水資源管理沖突形成體系。
表1 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突形成體系Tab.1 The formation system of water resources management conflict in Poyang Lake Basin
4 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突成因與機(jī)理
4.1 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突成因
4.1.1流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃滯后，引致水資源要素性沖突
由于汛期或低枯水位都對(duì)鄱陽(yáng)湖流域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)造成了較大的影響，在枯水期，隨著環(huán)鄱陽(yáng)湖地區(qū)城市群周邊水位下降，居民生活用水、城市工業(yè)用水和生態(tài)用水等受影響明顯，而這與區(qū)域水利基礎(chǔ)設(shè)施及其水資源調(diào)度和監(jiān)測(cè)密切相關(guān)。究其原因：首先，鄱陽(yáng)湖流域是一個(gè)季節(jié)性、通江型湖泊，洪水期與枯水期的水量相差較大，如何均衡城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建鄱陽(yáng)湖水利樞紐工程調(diào)度樞紐顯得尤為重要。其次，鄱陽(yáng)湖流域水資源的空間分布不均，東部大于西部，而現(xiàn)有江西省水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不能滿足鄱陽(yáng)湖流域水資源時(shí)間和空間差異的調(diào)節(jié)調(diào)度，因而容易誘發(fā)水資源要素沖突。
4.1.2管理機(jī)構(gòu)職能分散，促使了流域水資源功能性沖突
流域水資源社會(huì)功能可劃分為生產(chǎn)、生活和生態(tài)等功能。鄱陽(yáng)湖流域各行政區(qū)地方政府可根據(jù)水資源社會(huì)功能設(shè)立多個(gè)部門。以江西省為例，設(shè)有生態(tài)環(huán)境廳、自然資源廳、水利廳等部門，水利廳下面又設(shè)有水資源處、水土保持處、建設(shè)管理處、安全監(jiān)督處等職能處室，以及江西省發(fā)改委下屬的江湖開發(fā)治理委員會(huì)。而管理部門在水資源功能管理側(cè)重點(diǎn)各不同，既有生產(chǎn)功能，也有生態(tài)和生活功能，為了實(shí)現(xiàn)部門利益最大化，過(guò)多強(qiáng)調(diào)部門所涉及的生產(chǎn)功能。此外，受到行政邊界區(qū)劃分割的影響，在一定程度上使流域中上游地區(qū)強(qiáng)調(diào)利用水資源生產(chǎn)功能，而下游地區(qū)則側(cè)重于生活和生態(tài)功能；為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)生態(tài)功能，地方政府采取不同治理措施，有的甚至自相矛盾，從而引發(fā)功能目標(biāo)沖突。另一方面，由于缺乏數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，受部門利益驅(qū)動(dòng)，各個(gè)行政區(qū)部門將本行政區(qū)所涉及的水資源生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能數(shù)據(jù)作為“私有財(cái)產(chǎn)”，甚至存在不同程度的數(shù)據(jù)封鎖現(xiàn)象，使得鄱陽(yáng)湖流域水資源功能管理決策難以統(tǒng)一。這種部門之間的職能權(quán)限重疊和信息的不共享現(xiàn)象，加劇了橫向內(nèi)部層次復(fù)雜化，從而使鄱陽(yáng)湖流域水資源生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能受到人為分割，這些是引起流域水資源功能決策沖突的重要誘因。
4.1.3流域上中下游發(fā)展權(quán)定位差異加劇了結(jié)構(gòu)性沖突
對(duì)鄱陽(yáng)湖流域而言，其流域上中下游都擁有均等的發(fā)展權(quán)，意味著區(qū)域內(nèi)個(gè)體發(fā)展機(jī)會(huì)均等[15]。一方面，位于流域上游的丘陵地區(qū)城市，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后，為縮小與中下游地區(qū)收入差異，其定位以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，而城市化與工業(yè)化的過(guò)度開發(fā)又會(huì)直接影響到流域中下游地區(qū)的水資源數(shù)量與質(zhì)量。若上游地區(qū)放棄發(fā)展權(quán)，專門為中下游地區(qū)提供良好的水質(zhì)與水量、注重水資源保護(hù)，則意味著為保護(hù)水資源而喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)[16]。另一方面，若上中下游地區(qū)作為單獨(dú)的利益主體趨向于追求自身利益，就容易導(dǎo)致流域個(gè)體利益最大化而流域整體利益最小化。為此，當(dāng)流域上游地區(qū)因注重發(fā)展權(quán)而發(fā)展城市化與工業(yè)化時(shí)，意味著中下游區(qū)域的水質(zhì)和水量難以得到保障。值得注意的是，流域上中下游為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，也應(yīng)使得流域上、中、下游的產(chǎn)業(yè)布局隨之發(fā)生變化。因?yàn)榱饔蛏?、中、下游地區(qū)因個(gè)體發(fā)展權(quán)與流域整體發(fā)展權(quán)不能達(dá)成一致時(shí)，就會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)布局的沖突，進(jìn)而會(huì)形成或加劇流域的結(jié)構(gòu)性沖突。
4.2 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突的影響機(jī)理
鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游地區(qū)水資源沖突的形成與水利基礎(chǔ)設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)職能及其發(fā)展權(quán)密切相關(guān)。
(1) 流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)用水與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水需求之間存在目標(biāo)差異的影響。隨著鄱陽(yáng)湖城市群、贛江新區(qū)等城市化與工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，加大了城市生產(chǎn)、生活污水的排放量，而作為鄱陽(yáng)湖糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)藥化肥的使用又增加了面源污染。而相對(duì)應(yīng)的是，江西省作為全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得流域上、中、下游地區(qū)對(duì)水資源數(shù)量和質(zhì)量有了更高的要求，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源需求的無(wú)限性與水資源本身的有限性形成了沖突矛盾。
(2) 鄱陽(yáng)湖流域水資源利用整體利益與個(gè)體利益訴求存在差異影響。流域一體化發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)調(diào)水資源利用整體利益最大化，與流域地方政府追求的本地利益最大化之間存在著差異影響。實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，不僅需要統(tǒng)籌流域上游和下游的產(chǎn)業(yè)布局，而且還需要從整體角度對(duì)流域進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。
(3) 流域水資源管理垂直化與扁平化管理效率存在著差異影響。當(dāng)前流域水資源管理按行政邊界劃分，而水資源本身以流域?yàn)閱卧?，具有明顯的流域型特征；而流域水資源垂直化管理追求的是效率，但扁平化管理則形成了部門之間的相互制約、信息不對(duì)等和信息閉塞等問(wèn)題[17]。
綜上所述，鄱陽(yáng)湖流域水資源管理存在天然的目標(biāo)差異、訴求差異和管理效率差異，在流域水資源開發(fā)利用過(guò)程中，應(yīng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間找到平衡點(diǎn)，這將有助于降低跨界流域水資源管理沖突。
5 鄱陽(yáng)湖流域水資源管理沖突應(yīng)對(duì)措施
為了實(shí)現(xiàn)對(duì)鄱陽(yáng)湖流域水資源進(jìn)行有效管理，應(yīng)從制定流域綜合規(guī)劃、完善流域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面入手加強(qiáng)管理，以降低流域跨界所帶來(lái)的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。
5.1 制定流域水資源綜合規(guī)劃，提高水資源管理效率
當(dāng)前鄱陽(yáng)湖流域水資源管理范圍仍以行政邊界為主，需要建立流域綜合管理規(guī)劃。一方面，應(yīng)制定流域綜合規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)水資源的多目標(biāo)綜合利用。根據(jù)流域上中下游地區(qū)水土資源稟賦、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段以及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，將跨界流域上游地區(qū)、中游地區(qū)和下游地區(qū)的水資源利用進(jìn)行綜合規(guī)劃。另一方面，應(yīng)設(shè)立流域綜合管理機(jī)構(gòu)，提高流域管理效率：
(1) 以流域?yàn)檎w，對(duì)鄱陽(yáng)湖流域進(jìn)行管理，明確流域水資源管理機(jī)構(gòu)范圍以及職能。
(2) 將鄱陽(yáng)湖流域水資源管理權(quán)集中到流域管理機(jī)構(gòu)，作為流域水資源管理的執(zhí)法依據(jù)，并通過(guò)精簡(jiǎn)鄱陽(yáng)湖流域內(nèi)水資源管理機(jī)構(gòu)，來(lái)整合水資源功能和提高水資源利用效率。
5.2 完善流域水利基礎(chǔ)設(shè)施功能，實(shí)現(xiàn)水資源有效調(diào)度與監(jiān)管
要解決鄱陽(yáng)湖流域水資源數(shù)量和質(zhì)量的差異，實(shí)現(xiàn)水資源有效調(diào)度和監(jiān)測(cè)，還應(yīng)從水資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)著手。一方面，建設(shè)水利樞紐工程依據(jù)“調(diào)枯不調(diào)洪”的方式，在不同時(shí)期對(duì)鄱陽(yáng)湖流域的水資源進(jìn)行調(diào)度，以解決湖區(qū)枯水期缺水的問(wèn)題；此外，增加污水處理設(shè)施的投入，降低點(diǎn)源污染與面源污染。根據(jù)鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游地區(qū)相關(guān)年份農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等用水下污染的負(fù)荷量，來(lái)建設(shè)污染物處理設(shè)施，控制進(jìn)入流域上、中、下游江河湖泊的生活污水與工業(yè)廢水，以提高污水排放達(dá)標(biāo)率。
5.3 編制流域水資源資產(chǎn)負(fù)債表，構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
要實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游均衡發(fā)展，不僅需要科學(xué)評(píng)價(jià)水資源的資產(chǎn)價(jià)值，還應(yīng)通過(guò)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償體系，來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。
(1) 科學(xué)構(gòu)建水資源價(jià)值評(píng)估體系?；谒Y源生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能，探索核算水資源資產(chǎn)本底、水負(fù)債虧缺，構(gòu)建鄱陽(yáng)湖流域水資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系，為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)於ɑA(chǔ)[18]。
(2) 通過(guò)編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表，核算流域上、中、下游的水資源資產(chǎn)和負(fù)債，為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償提供數(shù)據(jù)支持。
(3) 基于流域上、中、下游水資源資產(chǎn)差異數(shù)據(jù)，構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。流域中、上游地區(qū)居民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，主要通過(guò)植樹造林、關(guān)停相關(guān)企業(yè)等而錯(cuò)失了發(fā)展的機(jī)會(huì)，這些都是中上游居民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本。為此，可通過(guò)鄱陽(yáng)湖流域上、中、下游之間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票基金、舉辦勞動(dòng)技能培訓(xùn)以及就業(yè)崗位支援等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[19]，營(yíng)造流域上、中、下游公平的社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。
6 結(jié) 論
本文以鄱陽(yáng)湖流域?yàn)檠芯繉?duì)象，在分析跨界流域水資源管理沖突表征、成因與機(jī)理的基礎(chǔ)上，提出了跨界流域水資源管理沖突應(yīng)對(duì)措施，并得出如下結(jié)論：
(1) 跨界流域水資源管理過(guò)程中，存在著要素型沖突、功能性沖突和結(jié)構(gòu)性沖突，這些要素阻礙了對(duì)水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)。
(2) 跨界流域水資源管理沖突與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、管理機(jī)構(gòu)職能分散和發(fā)展權(quán)定位差異密切相關(guān)。
(3) 跨界流域管理沖突問(wèn)題受到流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)用水與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水目標(biāo)差異、流域水資源利用整體利益與個(gè)體利益訴求差異、流域水資源垂直化與扁平化管理效率差異等綜合影響。
(4) 為減少跨界流域水資源管理沖突，應(yīng)以流域?yàn)閱卧?，?gòu)建水資源綜合規(guī)劃、完善水利基礎(chǔ)設(shè)施和構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償措施等。
值得注意的是，本次研究多從理論出發(fā)，僅以鄱陽(yáng)湖流域?yàn)檠芯繉?duì)象，探討了跨界水資源管理沖突的現(xiàn)狀、成因及影響機(jī)理，是對(duì)跨界流域水資源管理沖突研究的有益補(bǔ)充，未來(lái)應(yīng)從大流域尺度面上來(lái)探討構(gòu)建跨省界水資源管理沖突所形成的機(jī)制與規(guī)避路徑。
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