養(yǎng)老服務(wù)中多元合作供給的困境與出路
——基于組織整合的視角

許源源，朱敏青

(1.中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410083；2.中南大學(xué) 鄉(xiāng)村振興研究中心，湖南 長沙 410075)

目前我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，老齡化程度持續(xù)加深，老齡人口的絕對數(shù)量和總?cè)丝谡急染诓粩嗯噬Ｅc此同時，家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)小型化的趨勢，家庭養(yǎng)老功能逐步淡化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已無法滿足社會發(fā)展的需要。政府作為公共服務(wù)的天然供給者，面對數(shù)量龐大且需求各異的老齡人口，難以承載全部的養(yǎng)老服務(wù)，必須借助包括市場和社會組織在內(nèi)的社會力量供給養(yǎng)老服務(wù)。薩拉蒙、奧斯特羅姆、薩瓦斯等學(xué)者對公共服務(wù)生產(chǎn)中多元主體角色的經(jīng)典論述，從理論上推動了公共服務(wù)供給中的多元合作，也被國內(nèi)學(xué)者借鑒并運(yùn)用于養(yǎng)老服務(wù)實踐中。在這樣的社會現(xiàn)實需求和理論預(yù)設(shè)的前提下，社會力量的運(yùn)用成為應(yīng)對老年化社會困境的出路，多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給主體，以及多元合作供給的模式成為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向。在2013年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中，明確提出了在完善養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，既要堅持以政府為主導(dǎo)，也要發(fā)揮社會力量等多元主體的作用?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》也提出要激發(fā)市場和社會的活力，使養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的供給主體更加多元化。

伴隨著實踐的推進(jìn)，國內(nèi)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)多元供給體系的研究也蓬勃發(fā)展起來，對多元主體共同參與供給的必要性和重要性已達(dá)成共識。[1]13-22，[2]145-150對不同主體的權(quán)責(zé)邊界，既有宏觀政策層面的國家與社會關(guān)系的厘定；[3]101-108，[4]76-82，[5]186-195也有聚焦于運(yùn)行機(jī)制層面，探索不同主體的職責(zé)以及行動策略的經(jīng)驗性總結(jié)。[6]95-98，[7]19-23，[8]143-151

公共服務(wù)合作供給中關(guān)于資源整合的一個假設(shè)是，各主體間存在一種動態(tài)關(guān)系，它們有共同的目標(biāo)，并且能夠基于各自的優(yōu)勢進(jìn)行最理性的分工。[9]19-30對于養(yǎng)老服務(wù)多元合作供給的本質(zhì)而言，是指政府、市場、社會之間為實現(xiàn)共同的目標(biāo)而進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，共同提供養(yǎng)老服務(wù)的過程。[10]48-51也就是說，在共同的目標(biāo)前提下，通過不斷地互動整合各自的力量實現(xiàn)公共利益。[11]164-190

雖然在國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)供給體系的建設(shè)中納入了市場和社會主體，在供給主體上初步呈現(xiàn)出多元化的供給體系，但對于多元主體之間是否達(dá)成合作，進(jìn)而實現(xiàn)多元合作供給的整合目標(biāo)，尚未有專門的研究。本文通過對佛山市長者用餐服務(wù)中不同主體服務(wù)供給情況的比較分析，運(yùn)用組織整合理論的框架，嘗試研究多元合作供給的困境與出路。

一、養(yǎng)老服務(wù)中的多元合作供給與組織整合

公共服務(wù)的多元合作供給源于規(guī)劃者和生產(chǎn)者相分離。馬斯格雷夫在其1959年的著作中首先指出公共服務(wù)的供給和公共生產(chǎn)的管理不是一致的。[12]15薩拉蒙通過實證研究進(jìn)一步得出：資金提供者和監(jiān)管者的角色與作為服務(wù)提供者的角色是分離的，聯(lián)邦政府更多的是扮演資金提供者和監(jiān)管者的角色，在具體的服務(wù)提供上則大量求助于第三方機(jī)構(gòu)，“第三方”包括了市民社會、私營企業(yè)、地方政府。[13]45奧斯特羅姆夫婦提出“多中心理論”，認(rèn)為在治理公共事務(wù)時沒有絕對的權(quán)威中心，政府、私營部門、公民個人共享權(quán)力、共同分擔(dān)責(zé)任，參與治理的各方建立起相互依賴、互相協(xié)商、互相合作的關(guān)系。[14]26從多中心理論出發(fā)，提出政府作為公共物品或公共服務(wù)的消費(fèi)單位，并不一定直接進(jìn)行生產(chǎn)，根據(jù)公共物品的消費(fèi)與生產(chǎn)之間的關(guān)系，政府可以選擇不同的制度安排。[15]162薩瓦斯更加清晰地區(qū)分了服務(wù)的生產(chǎn)和提供，將服務(wù)的主體區(qū)分為“服務(wù)的生產(chǎn)者”和“服務(wù)的提供者”(服務(wù)的規(guī)劃者)，服務(wù)的規(guī)劃者負(fù)責(zé)服務(wù)設(shè)計規(guī)劃和提供資金支持，服務(wù)的生產(chǎn)者與服務(wù)的規(guī)劃者可以相同也可以不同，公共部門和私人部門都可以作為服務(wù)的規(guī)劃者和生產(chǎn)者，這里私人部門包括市場中的企業(yè)，也包括社會組織和公民個人，公共部門指的是不同層級的政府。[16]70通過公共部門和私人部門的不同組合，形成公共服務(wù)供給的十種制度安排(表1)。

表1 公共服務(wù)提供的制度安排

不同類型的組織有自身的優(yōu)勢：公營部門最適合政策管理和實行公平的領(lǐng)域；私營部門則在追求效率的領(lǐng)域往往有上佳表現(xiàn)；第三部門則在不太能產(chǎn)生利潤的領(lǐng)域往往表現(xiàn)出優(yōu)勢。[17]20政府、市場、志愿三重失敗的可能，顯示出任何單方的力量都無法有效供給公共物品，幾乎沒有觀點認(rèn)為單一供給主體能解決所有問題。[18]80-85西方國家自20世紀(jì)80年代以來的各種政府改革運(yùn)動，也正是對各組織力量在公共服務(wù)中的角色和相互關(guān)系的再審視，政府已很少是公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的生產(chǎn)者，而更多地成為實際從事公共服務(wù)的代理人和監(jiān)督者。[19]79

總體來看，合作供給的思路是提倡社會分權(quán)與資源整合。社會分權(quán)倡導(dǎo)供給主體的多元化，試圖建立一個交疊的管理體制從而為公眾的選擇提供更多的機(jī)會；資源整合則代表了研究者試圖挖掘并有效利用各種社會資源的良好期望。[18]80-85因而合作供給的意蘊(yùn)中必然包含不同主體優(yōu)勢資源的整合運(yùn)用。所謂整合是指“由部分結(jié)合而生成具有特定功能的有機(jī)整體的過程或狀態(tài)”[20]78-79。組織整合的研究多見于企業(yè)管理領(lǐng)域，用于研究企業(yè)并購后的并購企業(yè)和目標(biāo)企業(yè)的融合。隨著學(xué)科的融合和發(fā)展，組織整合理論也被應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域。

組織整合使用的是系統(tǒng)理論的視角，組織整合是通過各種觀念和理念、手段和技術(shù)，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)組織資源，使系統(tǒng)內(nèi)的組織資源達(dá)到有序的狀態(tài)，最終實現(xiàn)組織更有效的輸出。[21]按照整合機(jī)制的發(fā)生范圍，組織整合可分為組織內(nèi)部的整合和組織間的整合。組織內(nèi)部的整合是把組織看作一個封閉的系統(tǒng)，對組織內(nèi)部的資源進(jìn)行調(diào)配，實現(xiàn)組織的目標(biāo)。組織間的整合則把不同的組織放在更大的系統(tǒng)當(dāng)中，不同組織擁有共同的目標(biāo)，通過溝通、協(xié)調(diào)等方式、進(jìn)行持續(xù)的資源交換，實現(xiàn)共同目標(biāo)，并且各方都得到發(fā)展。

組織整合的效果可呈現(xiàn)兩種狀態(tài)：一是實現(xiàn)整體大于部分之和，“1+l>2”，也就是各個子系統(tǒng)可以形成和諧統(tǒng)一的有機(jī)體，系統(tǒng)功能得到增強(qiáng)；二是整體小于部分之和，“1+1<2”，也就是各子系統(tǒng)之間無法調(diào)和，或過于松散難以協(xié)調(diào)，或過于緊密喪失活力，整體功能被削弱或發(fā)揮不出來。[21]16-24

組織整合狀態(tài)可以從三個層次去描述：第一個層次為體制，指權(quán)力關(guān)系格局；第二個層次為結(jié)構(gòu)，指的是不同子系統(tǒng)的組成和功能的分配；第三個層次為機(jī)制，指運(yùn)作規(guī)則，即如何進(jìn)行協(xié)同。[20]78-79，[22]28-31

本文通過對長者用餐服務(wù)進(jìn)行實證考察，分析養(yǎng)老服務(wù)供給過程中不同主體呈現(xiàn)的差異，并運(yùn)用組織整合理論的框架對服務(wù)供給過程中不同主體的整合情況進(jìn)行分析，然后在薩瓦斯等人提出的生產(chǎn)者和規(guī)劃者分開的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同主體的優(yōu)勢特征，設(shè)計出一套養(yǎng)老服務(wù)多元主體的整合框架。

二、養(yǎng)老服務(wù)中多元主體的差異：長者用餐服務(wù)的實證考察

長者用餐服務(wù)作為居家養(yǎng)老的有效載體，面臨大量的需求。關(guān)于老年人權(quán)益、養(yǎng)老服務(wù)，從中央到地方都出臺了不少相關(guān)政策，中央層面的包括《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《財政部、民政部、全國老齡辦關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》，各地緊密結(jié)合實際陸續(xù)在省級層面出臺了經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼政策。廣東省相應(yīng)地出臺了《廣東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《廣東省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》《廣東省老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策。但在眾多政策法規(guī)中尚缺少對老年人餐飲服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏相應(yīng)的政策支持，因此各地的長者用餐服務(wù)仍處于多種形式并存的狀態(tài)。

2012年起，佛山多個鎮(zhèn)街開始推行長者飯?zhí)?，老人可通過較低的價格享受健康衛(wèi)生的午飯，有需要的還能送餐上門。禪城區(qū)在2012年2月開設(shè)了佛山首家長者飯?zhí)谩獦俘g飯?zhí)?，主要為祖廟街道的長者和社區(qū)居民提供早餐、午餐、晚餐及送餐上門等服務(wù)。祖廟街道除鶴園街長者飯?zhí)茫?015年還增設(shè)了4個長者飯?zhí)?，分別位于圣堂厚街、松風(fēng)路、紅棉社區(qū)、文化北路。2015年7月開放的石灣紅衛(wèi)社區(qū)長者飯?zhí)檬欠鹕阶畲蟮纳鐓^(qū)長者飯?zhí)?，可同時容納兩三百人用餐。南海區(qū)開設(shè)長者飯?zhí)玫臅r間也較早，2012年7月在桂城街道桂園社區(qū)便開設(shè)了長者飯?zhí)谩?013年11月羅村社區(qū)推出長者飯?zhí)?，?yōu)先向70歲以上屬于本社區(qū)戶籍經(jīng)濟(jì)組織成員的長者推行。2015年8月聯(lián)星社區(qū)長者飯?zhí)谜竭\(yùn)營。在順德區(qū)，長者飯?zhí)枚啾环Q為“愛心廚房”。2014年9月，陳村鎮(zhèn)啟動了“耆善·愛心飯?zhí)谩表椖?，為轄區(qū)內(nèi)的100多名低保、三無、低保臨界、低收入家庭中年滿60歲的長者，以及獨居、寡居老人配餐。2015年6月又陸續(xù)開設(shè)了位于勒流長者綜合服務(wù)中心的樂善愛心飯?zhí)煤晚樀卤坦饒@社區(qū)的長者飯?zhí)谩Ｈ畢^(qū)現(xiàn)階段已經(jīng)運(yùn)營的長者飯?zhí)脙H有一家，位于三水西南街道文鋒東社區(qū)的長者怡樂中心一樓。

目前全佛山已有近三十個長者飯?zhí)谜谶\(yùn)營，還有更多的長者飯?zhí)迷诨I備中。這些長者飯?zhí)玫倪\(yùn)營主體既有居委會這樣的準(zhǔn)行政組織，也有企業(yè)和社會組織。根據(jù)前期調(diào)研獲得的數(shù)據(jù)和資料顯示，不同主體在服務(wù)供給過程中呈現(xiàn)的差異主要體現(xiàn)在以下兩個維度：一是關(guān)鍵資源的掌握情況；二是服務(wù)對象需求的關(guān)注情況。影響長者用餐服務(wù)供給并被訪談對象提及最多的資源，從宏觀到微觀包括：社會氛圍、政策規(guī)范、志愿服務(wù)力量、資金、餐飲經(jīng)驗、營銷經(jīng)驗、老人服務(wù)知識。馬斯洛1943年在《人類動機(jī)理論》一文中提出的需求層次理論，已經(jīng)成為研究人類需求的經(jīng)典理論。他認(rèn)為人類需求從低到高可以分為五個不同層次：生理的需求、安全的需求、愛與歸屬的需求、尊重的需求、自我實現(xiàn)的需求。這些需求之間互相聯(lián)系，有一定的優(yōu)先次序，先滿足低層次需求，當(dāng)?shù)蛯哟蔚男枨蟮玫綕M足后，下一層次需求的優(yōu)先程度會增強(qiáng)，但低層次的需求并沒有消失。不同層次的需求是一個整體，任何一個層次的需求得不到滿足都有可能產(chǎn)生問題。馬斯洛認(rèn)為人類這些需求特征是超越文化差異的共同特性。[22]370筆者根據(jù)訪談所得并借鑒馬斯洛需求層次理論，把服務(wù)對象需求的層次從低到高劃分為：溫飽、口味和營養(yǎng)、生活照料、情感交流(表2)。溫飽為最基本的生理需求，在此之上是對口味營養(yǎng)的需求，同時，對于大部分城市社區(qū)長者而言，在滿足飲食的基本需求之外，更希望可以獲得生活照料和情感交流。以下是根據(jù)上述兩個維度研究的以居民自治組織、企業(yè)、社會組織為主要服務(wù)提供者時的情況。

表2 供給主體與服務(wù)能力相關(guān)的特征

(一)“強(qiáng)勢而粗放”的居民自治組織

由社區(qū)居委會直接運(yùn)營長者飯?zhí)玫南葲Q條件是社區(qū)自身具有一定的經(jīng)濟(jì)來源，不依賴于上級政府的撥款，目前在佛山暫時只有L社區(qū)有此類長者飯?zhí)?。L社區(qū)是村改居社區(qū)，長者飯?zhí)糜?013年11月成立，從開始的只為25人送餐，到現(xiàn)在能為65人送餐，送餐時間為星期一到星期六的中餐和晚餐，服務(wù)對象自己出5元一餐，人工、水電由社區(qū)居委會補(bǔ)貼，每年約10多萬元，其余部分由社區(qū)慈善會支付，每年約10萬元。居委會補(bǔ)貼來源于社區(qū)自身經(jīng)濟(jì)收入，慈善會則主要由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)贊助。開始的時候采用“社區(qū)居委會+轄區(qū)義工”的運(yùn)營模式，由居委會出資近60萬元，投入長者飯?zhí)糜布O(shè)施設(shè)備建設(shè)及人員配置等，再由5名廚工及多名義工服務(wù)長者飯?zhí)?，隨著長者飯?zhí)梅?wù)的長者越來越多，每月需要支出的費(fèi)用逐漸超額。社區(qū)慈善會在得知這一情況后，便向社會各界發(fā)出了募捐的倡議書，這一善舉得到了社會各界的熱烈支持。如今，L社區(qū)長者飯?zhí)么罱ㄆ稹吧鐓^(qū)居委會+社區(qū)慈善會+轄區(qū)義工”的運(yùn)營模式，為更多有需要的長者服務(wù)。

雖然社區(qū)居委會在法律屬性上是基層群眾性自治組織，但中國的社會治理中無論是從所承擔(dān)的大量行政任務(wù)來說還是從所掌握的行政權(quán)力來說，社區(qū)居委會都具有強(qiáng)行政性，可以看作是行政系統(tǒng)的延伸。以居民自治組織作為主要服務(wù)供給者的優(yōu)勢有：一是社區(qū)具有自身的經(jīng)濟(jì)體，有穩(wěn)定的資金來源；二是依托行政系統(tǒng)能有效調(diào)動資源，如聯(lián)動社區(qū)慈善會及社區(qū)企業(yè)，安排街道社工組織活動等(表3)。

此外，由于此類飯?zhí)猛耆缮鐓^(qū)自身進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，只有具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力的社區(qū)才能開辦，并且只有當(dāng)?shù)貞艏木用癫拍芟硎茱執(zhí)玫姆?wù)。同時，長者飯?zhí)脤偕鐓^(qū)居委會飯?zhí)眉鏍I，由居委會聘請廚師和送餐人員，也供應(yīng)社區(qū)工作人員用餐，長者用餐服務(wù)沒有與其區(qū)分開來，飯?zhí)霉芾韺I(yè)性不強(qiáng)，菜式較為單調(diào)，并且與社區(qū)工作人員菜式相同，無法針對長者特殊的身體狀況專門配餐。

表3 居民自治組織服務(wù)供給優(yōu)勢(灰色表示契合)

(二)“靈活多變而資源匱乏”的企業(yè)

在長者用餐服務(wù)中借用市場的力量是最為普遍的做法，有些地方還為此出臺了相應(yīng)的法規(guī)。如北京在《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》中規(guī)定，老年餐桌由政府和企業(yè)共同承擔(dān)，政府給予補(bǔ)貼，餐飲服務(wù)公司包片解決。佛山H社區(qū)長者堂、W社區(qū)長者飯?zhí)?、G社區(qū)長者飯?zhí)玫?，都直接由餐飲公司?jīng)營運(yùn)作，但佛山?jīng)]有出臺相應(yīng)的法規(guī)，因此各個社區(qū)的做法不盡相同，一般由政府免費(fèi)提供場地，而水電、稅收、人工等則由公司自身負(fù)責(zé)，自負(fù)盈虧。

H社區(qū)長者飯?zhí)糜蓶|莞某餐飲公司經(jīng)營，該公司在祖廟街道還有4個長者飯?zhí)?，并為一個老人院提供供餐服務(wù)。飯?zhí)脼樽鎻R街道的長者和有需要的人士提供早餐、午餐、晚餐及送餐上門等服務(wù)。飯?zhí)脤蛹茵B(yǎng)老“四類十七種”老年人實行優(yōu)惠就餐，每份收費(fèi)8～10元；60歲以上(“四類十七種”以外)的社區(qū)老人，每份收費(fèi)10～12元，其他人士就餐12～15元。政府對飯?zhí)玫姆龀种饕w現(xiàn)在為飯?zhí)妹赓M(fèi)提供場地，水電、人工等全部由公司自身承擔(dān)，如有送餐服務(wù)則補(bǔ)貼2元/份。街道負(fù)責(zé)招標(biāo)監(jiān)管，合同期為三年，要求經(jīng)營企業(yè)必須具有公益性質(zhì)，設(shè)置社工崗位，企業(yè)購買保險，并交納保證金。

W社區(qū)長者飯?zhí)锰幱谲浖a(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，主要服務(wù)于園區(qū)中的企業(yè)員工，實際上在飯?zhí)镁筒偷拈L者并不多。餐廳提供周一到周六的早餐和午餐，60歲以上老人可獲九折優(yōu)惠，持居委會證明特殊困難的老人可獲八折，并對部分行動不便的長者提供送餐，由于政府沒有提供幫扶，囿于成本所限享受送餐服務(wù)的長者人數(shù)并不多。該飯?zhí)玫慕?jīng)營者也承接了即將開業(yè)的J社區(qū)長者飯?zhí)玫慕?jīng)營業(yè)務(wù)，J社區(qū)長者飯?zhí)脤⒂烧赓M(fèi)提供場地，飯?zhí)酶鶕?jù)經(jīng)營情況提供享受免費(fèi)、五折、八折等不同優(yōu)惠長者的人數(shù)，由街道根據(jù)人數(shù)審核確定。

企業(yè)運(yùn)營的長者飯?zhí)脙?yōu)勢在于政府只需提供場地和進(jìn)行監(jiān)管，不會對政府造成過大負(fù)擔(dān)，而且這類飯?zhí)没疽揽孔陨砩妫紤]供給成本和盈利，更有動力改進(jìn)服務(wù)和開拓市場(表4)。正如飯?zhí)玫呢?fù)責(zé)人W表示：“口味和服務(wù)當(dāng)然是最重要的，這樣才能吸引更多的顧客嘛。我們一直在想辦法拓展周邊業(yè)務(wù)，如附近寫字樓的送餐服務(wù)，還有能不能在飯?zhí)眉馁u老人家需要的一些產(chǎn)品?！?/p>

表4 企業(yè)服務(wù)供給優(yōu)勢(灰色表示契合)

(三)“思慮周全而缺乏營運(yùn)能力”的社會組織

社會組織營運(yùn)的長者飯?zhí)弥饕哉徺I社工機(jī)構(gòu)服務(wù)為主，政府補(bǔ)貼的比例較高。由于社工機(jī)構(gòu)不具有餐飲業(yè)經(jīng)營牌照，需要成立企業(yè)或與其他企業(yè)合作運(yùn)營。目前佛山由社工機(jī)構(gòu)營運(yùn)的長者飯?zhí)弥饕许樀聟^(qū)C鎮(zhèn)愛心飯?zhí)?、L鎮(zhèn)愛心飯?zhí)谩?/p>

C鎮(zhèn)愛心飯?zhí)檬怯蒀鎮(zhèn)人力資源和社會保障局推動和監(jiān)管，C鎮(zhèn)慈善會資助、社工服務(wù)中心承接運(yùn)營的社區(qū)助老服務(wù)項目。飯?zhí)迷瓉碛缮绻し?wù)中心承辦，后來成立餐飲管理有限公司進(jìn)行經(jīng)營，但從專業(yè)背景到運(yùn)營手法，更接近社會組織，以后擬往企業(yè)的方向發(fā)展，希望通過盈利的方式維持運(yùn)作，再把成本以外的盈余重新投放到公益事業(yè)中。目前政府對飯?zhí)玫姆龀趾唾Y助分階段進(jìn)行：在飯?zhí)媒?jīng)營初期(第一年)，全包全攬，實行實報實銷；在飯?zhí)媒?jīng)營成長期(第二年)，每天保底150份的就餐補(bǔ)貼，超出部分僅補(bǔ)貼就餐人員自付后的費(fèi)用；在機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧時期(第三年及之后)，政府不再扶持。

飯?zhí)貌蜆?biāo)為每餐15元，符合政府資助條件的C鎮(zhèn)戶籍老人(低保戶、五保戶)，每餐只需自付5元，60歲以上的老人每餐只需自付8元，除去自費(fèi)的部分，全額由C鎮(zhèn)慈善會補(bǔ)貼。符合條件的老人向所在村居報名和登記，經(jīng)審核后，由村居把人員名單報送社工機(jī)構(gòu)。目前僅有少部分人自行到飯?zhí)糜貌?，絕大多數(shù)老人都需要送餐服務(wù)。送餐人員多為40～50歲的本地人員，并接受過相應(yīng)的崗前培訓(xùn)。送餐人員每天在送餐過程中也會收集老人的基本情況，每月由飯?zhí)玫墓芾砣藛T走訪老人，了解飯菜的情況并掌握老人的實際需求，以助于開展居家養(yǎng)老服務(wù)。

社會組織運(yùn)營的長者飯?zhí)脙?yōu)勢在于有較強(qiáng)的專業(yè)背景，可以附加更多的專業(yè)服務(wù)，相比于其他類型組織運(yùn)營的長者飯?zhí)茫⒅胤?wù)的綜合性。飯?zhí)玫倪\(yùn)營與養(yǎng)老體系相結(jié)合，擴(kuò)大了長者飯?zhí)玫膬r值，由專業(yè)人員進(jìn)行專項工作，把飯?zhí)玫倪\(yùn)營作為居家養(yǎng)老服務(wù)的其中一環(huán)(表5)。與老人的健康管理相配套。用調(diào)查問卷的形式，掌握老人基本的健康情況，并就具體的需要開出餐單，讓親屬有附加增值的體驗。通過印制宣傳小冊子，每季度邀請參觀飯?zhí)?、用餐等活動讓家屬對飯?zhí)糜懈嗟牧私猓訌?qiáng)雙方的溝通。在其他城市，社會組織運(yùn)營的長者飯?zhí)靡捕嗄芤揽孔陨韮?yōu)勢，運(yùn)用志愿力量，如武漢市道能幸福食堂通過微信和QQ建立了多個服務(wù)圈，組織志愿者為老人送餐上門，還專門成立了社區(qū)志愿者服務(wù)站，幾千名義工每天輪流到幸福食堂開展送餐等養(yǎng)老服務(wù)。作為“尊老、敬老、愛老、助老”的全新居家養(yǎng)老服務(wù)模式，集送餐、文化娛樂、親情陪護(hù)等于一體。中央電視臺報道的武漢幸福食堂，不僅解決了老人吃飯難的問題，還為老人提供交流聚會的平臺，為他們提供了富足的“精神食糧”。

社會組織運(yùn)營的長者飯?zhí)檬艿降南拗圃谟谡a(bǔ)貼或其他途徑獲得的資助都是暫時性的，一旦“斷奶”，長者飯?zhí)镁兔媾R被迫關(guān)閉的局面。即使成立了公司仍然缺乏市場運(yùn)作的知識和經(jīng)驗，例如C鎮(zhèn)長者飯?zhí)秘?fù)責(zé)人設(shè)想自負(fù)盈虧后的資金募集方式是通過公募和讓企業(yè)以做公益性質(zhì)來訂餐，而不是通過市場化運(yùn)作來尋求收支平衡。

表5 社會組織服務(wù)供給優(yōu)勢(灰色表示契合)

三、養(yǎng)老服務(wù)中多元供給之困：組織整合的角度

在上述長者用餐服務(wù)的合作供給中，不同供給主體有各自的優(yōu)勢，政府在與這些主體進(jìn)行合作的時候是否能很好地運(yùn)用這些優(yōu)勢，并進(jìn)一步將其進(jìn)行整合，決定了合作供給的效果，然而筆者在長者用餐服務(wù)的經(jīng)驗案例中發(fā)現(xiàn)，政府對多元主體的運(yùn)用顯得隨意而無序，整合效果尚未顯現(xiàn)，下面借用組織整合的框架對其進(jìn)行分析。

(一)在體制層面，權(quán)力和責(zé)任的劃分不清晰

雖然政府在合作供給中的監(jiān)管責(zé)任已被廣泛認(rèn)可并執(zhí)行，但除了監(jiān)管責(zé)任，政府是否有更多的責(zé)任需要承擔(dān)？在訪談中，各類型的長者飯?zhí)枚疾患s而同地提到了社會意識、制度規(guī)范等問題，如社會宣傳力度不夠，社會接納程度不高，也因為價格原因，更多的老人愿意自己煮食而不考慮健康因素，同時他們會覺得去長者飯?zhí)檬堑捅５臉?biāo)簽，親屬也認(rèn)為如果家里老人去長者飯?zhí)贸燥垥徽f不孝。還有就是，市場開發(fā)有難度，長者與經(jīng)常外出就餐的年輕人群口味有差異，同時長者身體情況特殊，需要特定的菜式配搭，W社區(qū)長者飯?zhí)玫呢?fù)責(zé)人就為了菜式的營養(yǎng)和口味而苦惱，他說他們飯?zhí)靡矅L試過根據(jù)不同長者的身體情況開發(fā)不同的菜式，并制定部分長者用餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但對單個企業(yè)特別是對小企業(yè)來說成本太大，希望可以有人牽頭來做。顯然，這些問題的解決超出了社區(qū)、鎮(zhèn)街甚至城市的層面，最終運(yùn)營環(huán)境的整體轉(zhuǎn)變需要政府有所作為，然而目前政府作為制度和環(huán)境的主要供給主體，其投入和推動遠(yuǎn)未足以使環(huán)境有大的轉(zhuǎn)變，政府在推動制度和環(huán)境改進(jìn)上的權(quán)責(zé)未明晰。

(二)在結(jié)構(gòu)層面，多元主體的運(yùn)用缺乏精細(xì)規(guī)劃和匹配使用

政府對長者用餐服務(wù)供給合作者的選擇更多的是從經(jīng)費(fèi)狀況考慮，而不是根據(jù)不同主體的資源優(yōu)勢進(jìn)行決策。佛山某街道長者服務(wù)的負(fù)責(zé)人在談到長者飯?zhí)玫姆?wù)時，也認(rèn)為社工機(jī)構(gòu)辦的長者飯?zhí)每梢蕴峁└嘣鲋捣?wù)，不過需要更多的經(jīng)費(fèi)支持。該負(fù)責(zé)人表示，如果對現(xiàn)有的企業(yè)飯?zhí)眠M(jìn)行補(bǔ)貼則較為省事，雖然可能顧及不了其他方面的需求，但可以快速增加長者飯?zhí)玫臄?shù)量。如果日后可以申請更多的經(jīng)費(fèi)，則會考慮在長者飯?zhí)弥性黾由绻し?wù)。從佛山長者用餐服務(wù)供給主體的選擇中可以看到，對主要服務(wù)供給者的選擇更多的是基于政府的資金狀況，有資金支持的時候會傾向于選擇向社會組織購買服務(wù)，缺少資金支持的時候則傾向于走市場化道路，也就是說并不是根據(jù)服務(wù)對象的需求，以及不同主體回應(yīng)這些需求的優(yōu)勢來選擇服務(wù)供給者，這種做法導(dǎo)致各供給主體的資源優(yōu)勢不能被有效運(yùn)用。例如，對于企業(yè)來說，其優(yōu)勢在于熟悉市場運(yùn)作，利用市場機(jī)制彌補(bǔ)公共投入的不足。在政府沒有補(bǔ)貼的情況下，餐廳必須有盈利才能持續(xù)運(yùn)作下去，但部分長者飯?zhí)靡笤纭⒅?、晚都必須提供服?wù)，節(jié)假日也必須開放?！案静豢赡苜嶅X，你想想，大年三十能有多少人吃飯？但又不能不管這些人?！蹦抽L者飯?zhí)玫呢?fù)責(zé)人如是說。對于社會組織來說，其優(yōu)勢在于對服務(wù)對象需求的深入全面掌握，以及更高層次上的響應(yīng)，但目前政府是要求其像企業(yè)那樣進(jìn)入市場競爭、獨立運(yùn)營，對于毫無市場運(yùn)作經(jīng)驗的社會組織來說要實現(xiàn)這一點并不容易。政府在合作中對這些主體的期望和這些主體具有的資源實際上是錯位的，并且目前大部分的合作仍停留在政府與單個主體合作的階段上，在結(jié)構(gòu)上并未真正形成多元合作的架構(gòu)。

(三)在運(yùn)行層面，尚未建立組織間的資源流通機(jī)制

政府在選擇合作主體時缺乏對優(yōu)勢資源運(yùn)用的考慮，同時對各供給主體的資源也缺乏統(tǒng)籌整合。從長者用餐服務(wù)經(jīng)營的困境中可以看到，受服務(wù)對象的特殊性和服務(wù)性質(zhì)決定，養(yǎng)老服務(wù)不是單純市場性的經(jīng)營活動，同時也不是純粹的公益性活動，不同的供給主體具有不同的資源優(yōu)勢，但又都不具備服務(wù)所需的全部資源和知識。因而，整合各主體的資源和經(jīng)驗是最優(yōu)選擇，合作供給不單是生產(chǎn)和服務(wù)的委托分工，更是資源和知識的流動，但目前的合作機(jī)制在溝通方面明顯不足，甚至阻礙了溝通。

一是項目打包割裂了不同服務(wù)組織之間的橫向溝通。H社區(qū)長者飯?zhí)玫呢?fù)責(zé)人除了受雇于某餐飲企業(yè)負(fù)責(zé)長者飯?zhí)檬聞?wù)之外，事實上還是某社工機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，當(dāng)被問到既然有這樣雙重身份的便利，能否把社工機(jī)構(gòu)中的老人服務(wù)和長者飯?zhí)玫姆?wù)結(jié)合起來時，她的回答是否定的。社工機(jī)構(gòu)的老人服務(wù)都是固定的，跟政府簽了合同，社工的精力都在完成合同的內(nèi)容，不可能再管長者飯?zhí)玫氖隆?/p>

二是第三方評估割裂了服務(wù)購買方和承接方的縱向溝通。目前在政府購買服務(wù)中大力推行第三方評估，第三方評估有其優(yōu)點，但同時也阻礙了購買方和承接方的直接溝通。當(dāng)H社區(qū)長者飯?zhí)玫呢?fù)責(zé)人被問到，既然認(rèn)為最好可以把社會機(jī)構(gòu)的服務(wù)和長者飯?zhí)媒Y(jié)合起來，那么有沒有嘗試在簽訂合同時向政府提出？“××機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)我們這個項目的評估，你說的這些我們都向評估機(jī)構(gòu)反映過，不知道他們有沒有跟政府說，我們沒有直接和政府溝通過?！?/p>

表6 養(yǎng)老服務(wù)多元合作供給的情況

四、養(yǎng)老服務(wù)多元合作供給的優(yōu)化

對不同組織進(jìn)行整合是多元合作供給的要義。上述對長者用餐服務(wù)的經(jīng)驗研究表明，從體制、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等組織整合的不同層次來看，多元供給主體之間欠缺整合，組織整合的效果并未實現(xiàn)“1+l>2”，甚至一些原有的優(yōu)勢功能也發(fā)揮不出來，多元合作供給的作用被削弱(表6)。因此，在養(yǎng)老服務(wù)中推進(jìn)多元合作供給，不能止步于引入非政府主體進(jìn)行服務(wù)，必須在立足主體優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)不同組織從體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制上的整合。從體制上來說，就是服務(wù)規(guī)劃誰來把握的問題，依據(jù)薩瓦斯對公共服務(wù)制度安排的論述，政府和其他主體都可以作為公共服務(wù)的規(guī)劃者和生產(chǎn)者，而在長者用餐服務(wù)的經(jīng)驗研究中，社會組織表現(xiàn)出其在滿足服務(wù)對象多維需求的優(yōu)勢上。從結(jié)構(gòu)上來說，要建立多層次的合作框架，不僅要把各類主體都納入服務(wù)生產(chǎn)中，在服務(wù)規(guī)劃當(dāng)中也要區(qū)分層次。從運(yùn)行上來說，首要的工作是建立良好的溝通機(jī)制。下面就如何確定養(yǎng)老服務(wù)中的權(quán)責(zé)，明確不同主體的規(guī)劃者和生產(chǎn)者身份，以及各自在養(yǎng)老服務(wù)供給架構(gòu)中的位置進(jìn)行分析，建構(gòu)多元主體的整合框架，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)中的多元合作供給模式。

(一)養(yǎng)老服務(wù)多元合作供給中規(guī)劃者的選擇

第一，政府是責(zé)無旁貸的規(guī)劃者。按照薩瓦斯的分類，長者服務(wù)屬于個人物品，但由于其外部性，又屬于政府保證提供的福利物品，對于福利物品來說，無論采用哪種制度安排，政府首先是服務(wù)的規(guī)劃者。但政府在提供公共服務(wù)的過程中，會經(jīng)常出現(xiàn)“回應(yīng)偏好”[23]247，政府可能更傾向于回應(yīng)具有良好組織的利益群體。同時，筆者在案例研究的過程中發(fā)現(xiàn)，在類似長者用餐服務(wù)這樣較為分散、零碎的公共服務(wù)中，政府并不適合作為規(guī)劃者。一是政府管理的事務(wù)眾多，缺乏精力為某一項相對微小的服務(wù)進(jìn)行專門規(guī)劃；二是政府不可能具備每一項服務(wù)所要求的專業(yè)知識，因此無法為每一項服務(wù)設(shè)計出精細(xì)的規(guī)劃。具體如何安排服務(wù)，還需要更熟悉服務(wù)對象的規(guī)劃者進(jìn)行謀劃。

第二，誰可以作為輔助的規(guī)劃者？在研究中發(fā)現(xiàn)，由于社會組織本身的非營利性質(zhì)，以及其扎根社區(qū)且與服務(wù)需求者聯(lián)系最為緊密，具有對服務(wù)對象高層次需求的響應(yīng)能力，因此對于規(guī)模小、差異性大、營利能力差的公共物品，社會組織更適合作為各種資源的統(tǒng)籌者的規(guī)劃者。作為非營利組織，由于其服務(wù)都有特定的目標(biāo)群體，因此容易掌握顧客的特質(zhì)與需求，也可以較好地解決向小眾市場顧客提供服務(wù)的問題。[8]143-151

(二)養(yǎng)老服務(wù)中的多主體供給架構(gòu)

在養(yǎng)老服務(wù)的供給架構(gòu)中，不同主體之間應(yīng)是層次分明、合作互補(bǔ)的。政府與社會組織可能同時是養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃者，那么這二者之間，以及其他各供給主體之間的職責(zé)如何劃分？首先，政府作為一級規(guī)劃者，政府的角色在于選擇、監(jiān)督二級規(guī)劃者。二級規(guī)劃者事實上扮演著資源統(tǒng)籌的角色，對各方資源進(jìn)行連接，提供綜合性服務(wù)。在長者用餐服務(wù)的案例研究中，社會組織雖然天然具有整合的優(yōu)勢，但實際的整合效果卻不盡相同。這就取決于社會組織本身的能力，對二級規(guī)劃者的選擇應(yīng)十分謹(jǐn)慎，應(yīng)該選擇那些運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、經(jīng)驗豐富、信譽(yù)度高的社會組織進(jìn)行合作，特別需考察其是否有能力對各種資源進(jìn)行整合運(yùn)作。同時為更好地履行資源整合的作用，需要著重培育一批樞紐型社會組織。

在委托生產(chǎn)過程中，需要建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，保證提供服務(wù)的主體具有較高的資質(zhì)，提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，服務(wù)的生產(chǎn)者需要有相應(yīng)的資質(zhì)。這里的服務(wù)生產(chǎn)者，既可以是一級委托的社會組織本身，也可以是其他社會組織，如企業(yè)、政府、個人等，發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢，如社會組織、企業(yè)發(fā)揮其專業(yè)所長，個人提供志愿服務(wù)等。這里需要特別提出的是，政府在服務(wù)生產(chǎn)中的作用，除了規(guī)劃服務(wù)供給外，還可以作為政策的生產(chǎn)者、社會環(huán)境的營造者，如在長者用餐服務(wù)中，建立統(tǒng)一的老人用餐標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范老人用餐服務(wù)，廣泛開展宣傳，這些無形的產(chǎn)品都可以由政府生產(chǎn)。

(三)養(yǎng)老服務(wù)多元合作供給中的知識共享機(jī)制

在組織整合的過程中，還需要建立合理的知識共享機(jī)制，更精準(zhǔn)地滿足服務(wù)對象的需求。知識共享是一個溝通的過程[24]91-100，實現(xiàn)知識共享首先是將隱性知識轉(zhuǎn)化為顯性知識[25]131，并以此作為溝通內(nèi)容。知識共享是人與人之間的聯(lián)系與溝通，是一個交換信息或輔助他人的行為集合。[26]294-301在養(yǎng)老服務(wù)的合作供給中，由具有專業(yè)知識的社會組織作為正式的需求表達(dá)渠道。信息網(wǎng)絡(luò)既包括服務(wù)需求者的基本信息在符合保護(hù)個人隱私規(guī)定的前提下放于網(wǎng)絡(luò)平臺共享獲得，同時政府、社會組織、服務(wù)生產(chǎn)者之間可以交流各自的思路和想法，實現(xiàn)知識的流動(圖1)。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)供給主體的整合框架

五、結(jié)論與展望

目前對養(yǎng)老服務(wù)合作供給的研究頗多，然而要討論合作供給的效果，必須回到合作供給的最初假設(shè)，也即通過合作供給可以整合不同供給主體的資源優(yōu)勢，從而更好地回應(yīng)服務(wù)對象的需求。本文從體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制三個層面，考察不同主體在長者用餐服務(wù)中的供給情況，發(fā)現(xiàn)不同主體之間并未形成真正的組織整合的多元供給形態(tài)，合作供給并未如理念構(gòu)想中那樣，通過合作取長補(bǔ)短從而實現(xiàn)資源或優(yōu)勢的整合，并且因為政府運(yùn)用資源時欠缺精細(xì)規(guī)劃，以致不同主體原有的組織優(yōu)勢也未能得到有效彰顯，因而陷入生存的掙扎中。

在關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)供給主體整合框架的設(shè)想中，重新明確了政府、社會組織在養(yǎng)老服務(wù)中同時具有規(guī)劃者和生產(chǎn)者的復(fù)合身份，及其在養(yǎng)老服務(wù)供給架構(gòu)中所處的位置。政府作為一級規(guī)劃者，負(fù)責(zé)總體服務(wù)的配置和監(jiān)督，社會組織作為二級規(guī)劃者，協(xié)助政府將服務(wù)規(guī)劃細(xì)化，接收服務(wù)對象意見，挖掘服務(wù)對象需求，統(tǒng)籌運(yùn)用資源。同時加強(qiáng)信息共享機(jī)制的建設(shè)，確保各方能夠獲得對等的信息。