高校財務治理結構的多重關系與現(xiàn)代化建構

【摘 要】 財務治理結構是通過對財務決策權、財務執(zhí)行權和財務監(jiān)督權的合理配置來實現(xiàn)管理目標。中國特色社會主義高校財務治理結構現(xiàn)代化，必須堅持黨委領導下的校長負責制，堅持黨委領導的核心地位，保證校長依法行使職權，建立健全黨委統(tǒng)一領導、黨政分工合作、協(xié)調運行的工作機制;必須實施專業(yè)化財務治理，實行總會計師協(xié)助校（院）長管理學校財務的制度，探索行政權力與學術權力以及專業(yè)委員會協(xié)同治理模式。建立多元化財務監(jiān)督體系，發(fā)揮教職工代表大會、學校董事會和監(jiān)事會在學校財務治理中獨特的監(jiān)督作用，強化內部審計、內部控制和財務監(jiān)督功能。通過深化高等教育改革，落實高校自主權和調動校內各單位積極性，依法理順各種財務關系，建立學校黨委、校長和監(jiān)督機構分別擁有財務決策權、財務執(zhí)行權和財務監(jiān)督權相互聯(lián)系、相互制約的組織結構體系，促進高校財務治理決策科學化、執(zhí)行專業(yè)化、監(jiān)督多元化，共同推進財務管理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

【關鍵詞】 高校財務; 治理結構; 多重關系; 決策權; 執(zhí)行權; 監(jiān)督權

【中圖分類號】 G475? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）05-0002-09

財務治理結構是財務治理的基礎，是財務治理發(fā)揮效率和效能的重要載體，在整個財務治理中起著決定性作用。財務治理結構的核心是管理機構的設置，各管理機構職權的分配以及各機構間的相互協(xié)調。高校財務治理結構的現(xiàn)代化創(chuàng)新，必須從頂層設計上對組織機構進行調整改革，明確財權配置——財務決策權、財務執(zhí)行權、財務監(jiān)督權，厘清相關機構和人員的權責利。中國特色社會主義高校財務治理結構現(xiàn)代化，必須堅持黨委領導下的校長負責制，必須建立起學校黨委、校長和監(jiān)督機構分別擁有財務決策權、財務執(zhí)行權和財務監(jiān)督權相互聯(lián)系、相互制約的組織結構體系，促進財務治理決策科學化、執(zhí)行專業(yè)化、監(jiān)督多元化。而要建立起這樣的財務治理結構體系，只有解決好高校黨委領導與多重主體之間的關系，增強治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，才能真正把現(xiàn)有制度優(yōu)勢轉化為更高治理效能。

一、高校財務治理結構的多重關系

黨的十八大以來，高校在完善財務管理體制、優(yōu)化財務運行機制等方面做了富有成效的探索。在完善財務組織結構方面，加強高校黨委對財務管理工作的領導，完善財務管理工作校長負責制，建立健全各級經(jīng)濟責任制。在健全財務管理體制方面，完善統(tǒng)一領導的財務管理體制，形成歸口管理的資產(chǎn)管理體制，探索校院兩級分權管理體制。在優(yōu)化財務運行機制方面，建立以預算為核心的財權分配機制、以目標為導向的資源分配機制、以市場規(guī)律為基礎的企業(yè)資產(chǎn)管理機制、以內部控制為載體的約束機制。在新的歷史時期，進一步建立和完善中國高校財務治理結構必須處理好以下方面的關系。

（一）政府與高校的關系

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過修訂后的《中華人民共和國高等教育法》，該法第六條規(guī)定：“國家根據(jù)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃，舉辦高等學校，并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展?！钡谑粭l規(guī)定“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理?！钡诙臈l規(guī)定“設立高等學校，應當符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會公共利益?！钡谌畻l規(guī)定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任?！盵1]完善高校治理結構，必須按照《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定理順高校與政府之間的關系。

首先，我國公辦高校均由國家設立，政府是公辦高校的出資者和設立者，政府與高校之間存在著委托代理關系。作為產(chǎn)權代表的政府主管部門主要是通過向高校選派主要負責人行使出資者和設立者的權利，高校主要負責人代表政府參與高校管理，行使決策權，確保高校執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，貫徹國家的教育方針，為社會主義現(xiàn)代化建設服務、為人民服務，為國家培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。政府通過選派主要領導人的形式行使對高校的管理權，一方面使政府主管部門的政策和任務能得到有效貫徹落實，另一方面也避免行政直接干預，有利于保障學校辦學自主性和獨立性。

其次，建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。政府與公辦高校之間雖然是委托代理關系，但高校作為獨立的法人單位，自身依法享有治理權力，因此，必須厘清兩者之間的權力界限。受計劃經(jīng)濟時代體制的影響，國家長期對高校實行行政化管理，使高校法人主體地位難以得到確立。完善中國特色現(xiàn)代大學制度，必須破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機制障礙。1994年7月13日，國務院《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》（國發(fā)〔1994〕39號）中明確指出：“深化高等教育體制改革，建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學體制。”“通過立法，明確高等學校的權利和義務，擴大學校的辦學自主權，使學校真正成為面向社會自主辦學的法人單位?！币虼?，政府要真正確立校長法人代表的地位，依法給予高校充分的自主權，切實保障高校財務治理中的相關權益。2017年3月31日，教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部五部門印發(fā)的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號）中提出了“完善和加強高校經(jīng)費使用管理”的簡政放權的意見：“改進高校經(jīng)費使用管理?！倪M項目管理方式，完善資金管理辦法，采取額度管理、自主調整等措施，進一步擴大高校項目資金統(tǒng)籌使用權。進一步完善高校國庫集中支付范圍劃分，逐步擴大財政授權支付范圍”，“擴大高校資產(chǎn)處置權限?！闭ㄟ^深化教育經(jīng)費投入、使用和管理體制機制改革，推進教育財務領域“放管服”改革，進一步向高校放權[2]，給高校松綁減負、讓學校擁有更大辦學自主權，充分調動高校辦學的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)辦學活力，進而推動高校事業(yè)的快速發(fā)展。

（二）黨委會與董（理）事會的關系

《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制?！眹乙苑尚问酱_定的高等學校黨委領導下的校長負責制，為強化黨對高等學校的領導地位和完善學校的管理提供了法律保障。董事會是我國高校辦學管理模式的新探索，但到目前為止高校董事會并沒有明確的法律規(guī)定。2010年國務院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制?！边@是我國首次在國家教育政策的層面上提到了董事會。2011年《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）提出：“面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制?！钡侥壳盀橹谷蕴幱谔剿麟A段，國家并沒有關于高校董事會的法律地位與組織制度的清晰規(guī)定[3]。由于我國各高校之間的辦學性質不同，各高校與董事會之間由于責權利不同也存在著較大差異，因此各高校董事會存在不同的類型。從董事會的責權利角度來區(qū)分，高校董事會可以劃分為三種類型，分別是決策型、半決策型和咨詢指導型。我國公立高校董事會基本屬于咨詢指導型董事會。2014年7月16日，教育部印發(fā)的《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》（教育部令第37號）第二條指出：“本規(guī)程所稱理事會，系指國家舉辦的普通高等學校根據(jù)面向社會依法自主辦學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持學校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機構，是高等學校實現(xiàn)科學決策、民主監(jiān)督、社會參與的重要組織形式和制度平臺。高等學校使用董事會、校務委員會等名稱建立的相關機構適用本規(guī)程。”完善內部治理結構，形成以章程為統(tǒng)領的制度體系;完善民主管理和監(jiān)督機制，探索師生代表參與學校決策的機制，構建社會參與機制，健全各利益主體之間的協(xié)商、合作機制，是公辦高校治理結構改革的方向。公辦高校財務治理結構改革只有處理好黨委會與校董事會之間的關系，才能實現(xiàn)良性運作。

首先，黨委會是高校財務的最高決策機構，董事會是高校財務的咨詢與監(jiān)督機構。堅持黨委的領導核心地位，是財務治理決策機構的根本。黨委會是國家政治與黨對高校領導工作的具體體現(xiàn)，代表國家對高校的辦學方向和宏觀政策給予指引與監(jiān)督?！吨腥A人民共和國高等教育法》明確規(guī)定了黨的領導職責。高校黨委應對學校工作實行全面領導，發(fā)揮把方向、管大局、作決策、保落實的重要作用。在財務治理決策結構中，黨委會是學校重大財務事項，全局性的投資、籌資、支出項目的決策機構。公辦高校董事會是學校根據(jù)面向社會自主辦學和學校自我發(fā)展需要，設立的由多元利益相關者參與咨詢議事與監(jiān)督機構，是高等學校實施科學決策、民主監(jiān)督，促進社會參與的重要治理主體和組織形式。根據(jù)教育部令第37號文規(guī)定，高校理事會在財務管理中的主要職責是：“就學校發(fā)展目標、戰(zhàn)略規(guī)劃、學科建設、專業(yè)設置、年度預決算報告、重大改革舉措、學校章程擬定或者修訂等重大問題進行決策咨詢或者參與審議”“參與審議學校開展社會合作、校企合作、協(xié)同創(chuàng)新的整體方案及重要協(xié)議等，提出咨詢建議，支持學校開展社會服務”“研究學校面向社會籌措資金、整合資源的目標、規(guī)劃等，監(jiān)督籌措資金的使用”。董事會是支持學校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機構，不是決策機構。因此，我國公立高校黨委會與董事會之間是決策者與咨詢監(jiān)督者之間的關系。

其次，黨委書記兼任高校董事長，有利于發(fā)揮董事會多元主體參與決策的優(yōu)勢。高校董事會制度的健全與推廣將對建設中國特色現(xiàn)代大學制度、完善高等學校內部治理結構發(fā)揮重要作用，關鍵在于其多元主體的代表性所體現(xiàn)的對高校決策民主性的價值和意義[4]。教育部令第37號文規(guī)定，高校理事會一般應包含以下方面的代表：“（一）學校舉辦者、主管部門、共建單位的代表;（二）學校及職能部門相關負責人，相關學術組織負責人，教師、學生代表;（三）支持學校辦學與發(fā)展的地方政府、行業(yè)組織、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織等理事單位的代表;（四）杰出校友、社會知名人士、國內外知名專家等;（五）學校邀請的其他代表?！边@種高校董事會成員多元主體的代表性，具有反映各利益相關方的聲音，充分體現(xiàn)民主性的優(yōu)勢。為既充分發(fā)揮這種民主性優(yōu)勢，又體現(xiàn)中國高校治理的政治特色，在實行黨委領導下的校長負責制的體制下，可借鑒企業(yè)雙向進入、交叉任職的經(jīng)驗，建立黨委書記兼任董事會主席的董事會領導體制，這樣既確保黨委在高校董事會中的領導地位，也能保證黨委在重大決策時充分聽取董事會的意見，體現(xiàn)高校決策的民主性，從而能夠更多地吸取和調動各方資源為高校的管理和發(fā)展貢獻力量。

（三）黨委領導與校長法人的關系

《中華人民共和國高等教育法》第三十條規(guī)定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任?！蓖瑫r，第三十九條還規(guī)定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定，統(tǒng)一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。”國家以法律形式既確定了高校校長的法定代表人地位，也確定了黨的領導地位，為完善學校管理提供了法律保障。2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》強調：“黨委領導下的校長負責制是中國共產(chǎn)黨對國家舉辦的普通高等學校（以下簡稱“高等學?！保╊I導的根本制度，是高等學校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善?！盵5]但在高校的黨委會領導和校長法人負責的治理結構體現(xiàn)在財務管理中的實際上是一種決策權與執(zhí)行權之間的關系?；诟咝Ｖ卫斫Y構的特殊性，高校建立的是黨委統(tǒng)一領導、黨委決策、行政執(zhí)行、黨政分工合作、協(xié)調運行的工作機制。

首先，黨委會是最高決策機構，對學校工作實行全面領導?！吨腥A人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定，黨委領導的職責主要是：“執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項任務的完成。社會力量舉辦的高等學校的內部管理體制按照國家有關社會力量辦學的規(guī)定確定?！?014年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》中對高校黨委的基本職責做了具體闡釋：“高等學校黨的委員會是學校的領導核心，履行黨章等規(guī)定的各項職責，把握學校發(fā)展方向，決定學校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行，支持校長依法獨立負責地行使職權，保證以人才培養(yǎng)為中心的各項任務完成?！薄包h委實行集體領導與個人分工負責相結合，堅持民主集中制，集體討論決定學校重大問題和重要事項，領導班子成員按照分工履行職責?！薄包h委書記主持黨委全面工作，負責組織黨委重要活動，協(xié)調黨委領導班子成員工作，督促檢查黨委決議貫徹落實，主動協(xié)調黨委與校長之間的工作關系，支持校長開展工作?！?017年3月31日，教育部等五部門《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號）強調“完善高校內部治理”，“加強黨對高校的領導。高校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，高校黨委對本校工作實行全面領導，對本校黨的建設全面負責，履行管黨治黨、辦學治校的主體責任，落實黨建工作責任制，切實發(fā)揮領導核心作用。堅持黨管干部、黨管人才，落實‘三重一大決策制度?！边@就是說高等學校黨委的領導職責主要是：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，在學校重大問題和重要事項中起決策作用。

首先，建立校長直接負責的財務執(zhí)行機構，切實落實校長財務管理的主體責任?！吨腥A人民共和國高等教育法》規(guī)定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任?！薄案叩葘W校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”?！陡叩葘W校財務制度》規(guī)定：“高等學校財務工作實行校（院）長負責制”“協(xié)助校（院）長管理學校財務工作”?！陡叩葘W?？倳嫀煿芾磙k法》也規(guī)定“高等學校總會計師協(xié)助校（院）長管理學校財經(jīng)工作，承擔相應的領導和管理責任?！庇缮鲜鑫募?guī)定可以看出，校長是學校的法人，財務工作的責任人，而總會計師是校長授權的學校財務工作的分管者。高校應進一步強化校長財務工作的主體責任，明確在黨委領導下校長對全校財經(jīng)工作負總責的體制機制。在財務治理執(zhí)行結構中，成立以校長負責的財務執(zhí)行機構，高校建立的財務執(zhí)行機構直接負責人是校長。校長擔任的是高校首席執(zhí)行官的角色，并對常委會負責。而被授權分管財務工作的總會計師則具體開展日常財務工作，對校長負責。因此，2014年11月17日教育部發(fā)布的《關于加強直屬高校直屬單位財務隊伍建設的意見》（教人〔2014〕6號）從充分認識加強教育財務隊伍建設的緊迫性角度，強調“各單位主要領導同志應當支持總會計師、財務機構、財務人員依法行使職權。特別是要充分發(fā)揮總會計師的專業(yè)化管理作用。”

其次，建立健全專業(yè)化的財務執(zhí)行機構，推動高等學?？倳嫀熤贫嚷鋵崱０凑铡陡叩葘W校財務制度》和《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》規(guī)定，高等學校應當設置總會計師崗位。總會計師為學校副校級行政領導成員，協(xié)助校（院）長管理學校財務工作，承擔相應的領導和管理責任。凡設置總會計師的高等學校，不設與總會計師職權重疊的副校（院）長。教育部《關于加強直屬高校直屬單位財務隊伍建設的意見》提出“進一步完善總會計師管理制度”;“完善選聘任用方式。繼續(xù)推進和完善直屬高?？倳嫀熯x聘、委派制度。對資金規(guī)模大、經(jīng)濟活動頻繁的直屬單位，逐步實行總會計師委派?？倳嫀熡山逃控撠熯x聘、委派，實行異校（單位）任職。積極探索符合直屬高校、直屬單位實際的總會計師選拔任用方式。凡設置總會計師的單位，班子中不設與總會計師職權重疊的其他副職，正職也不直接分管財務工作?！笨倳嫀煱磭矣嘘P法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的要求，組織領導學校的財經(jīng)管理和會計核算工作;參與學校重大財務、經(jīng)濟事項的決策并對執(zhí)行情況進行監(jiān)督。具有以下履行職責的工作權利：（一）參加重大經(jīng)濟事項決策;（二）對重大決策和財經(jīng)法規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，對內部控制制度實施監(jiān)督檢查;（三）對學校財務部門負責人的任免、考核提出意見;（四）學校按規(guī)定對大額資金的使用，建立由總會計師與學校主要負責人聯(lián)簽制度，總會計師擁有大額資金流動聯(lián)簽權;（五）對違反國家法律、法規(guī)、方針、政策、制度和有可能在經(jīng)濟上造成損失、浪費的行為，有權制止或糾正，并報告學校主要負責人。制止或糾正無效時，應及時向學校主管部門報告。

在高校領導班子中必須要有懂經(jīng)營、會財會、善管理的成員專職從事學校財務管理領導工作，以適應新形勢對高校領導班子的要求，總會計師協(xié)助校（院）長管理學校財務工作，既避免過去因分管財務的校長（或副校長）在財務管理中的缺位，又能由精通高校財務管理工作的專業(yè)人士管理財務工作[6]，體現(xiàn)了高校財務管理的專業(yè)化，這種制度設計能更好地確保學校各項經(jīng)濟工作健康、有序開展。

（五）“統(tǒng)一領導”與“分級管理”的關系

高校財務治理是相關權益在利益相關者之間的配置，即用以協(xié)調和平衡高校利益相關者之間財務權、責、利的治理結構、運行機制和治理方式等。完善高校財務治理體系的核心和關鍵是建立一系列權力配置和利益平衡機制。長期以來，中國的高校辦學存在的主要問題為：國家對高?？刂七^嚴，同時高校的校級管理又對學院的辦學控制過嚴，雙向控制下導致中國高校的辦學活力不足[7]。財務管理體制的轉變，是深化高等教育改革、落實高校自主權和調動校內各單位積極性，理順財務關系和加強經(jīng)濟責任制的重要舉措。

1997年，財政部、原國家教委頒發(fā)的《高等學校財務制度》（財文字〔1997〕280號）（于2012年進行了修訂）在總結以前高校財務管理體制改革經(jīng)驗的基礎上，提出“高等學校應實行‘統(tǒng)一領導、集中管理的財務管理體制;規(guī)模較大的學校實行‘統(tǒng)一領導、分級管理的財務管理體制?！睘榱艘?guī)范內部財務管理體制和運行機制，加強各級經(jīng)濟責任制，2000年6月12日，教育部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關于高等學校建立經(jīng)濟責任制、加強財務管理的幾點意見》（教財〔2000〕14號）明確指出：“建立健全各級經(jīng)濟責任制，首先必須建立健全校（院）長經(jīng)濟責任制。……高等學校必須按照‘統(tǒng)一領導，分級管理的原則，按校內管理層次分別建立起總會計師或主管財務工作的副校（院）長、財務處長、二級單位財務負責人和基層財務人員等若干個層次的各級經(jīng)濟責任制。一級管好一級，一級帶動一級，一直抓到每一個基層經(jīng)濟單位?！?014年11月17日，教育部《關于加強直屬高校直屬單位財務隊伍建設的意見》第二條指出：“切實落實單位領導班子在財務管理工作中的主體責任。各單位領導班子承擔財務管理的主體責任?！?015年5月22日，教育部印發(fā)的《關于直屬高校落實財務管理領導責任嚴肅財經(jīng)紀律的若干意見》再次強調，“健全財務治理體制和運行機制。要按照統(tǒng)一領導、集中或分級管理的原則，規(guī)范內部財務治理體制和運行機制?！睂嵭小敖y(tǒng)一領導、分級管理”的財務管理體制，必須處理好“統(tǒng)一領導”與“分級管理”的關系，處理好集權與分權關系，做到宏觀管住，微觀搞活，調動高校二級單位開展財務工作的積極性，達到激活基層單位經(jīng)濟活力的目的。

首先，按財務管理層次建立各級負責人經(jīng)濟責任制。建立健全財權與事權相匹配的各級經(jīng)濟責任制，使各級領導、部門在經(jīng)濟工作中按規(guī)定行使權力，按規(guī)定承擔責任。健全高校財務治理體制和運行機制，應堅持設置科學、職能優(yōu)化、權責協(xié)同的治理機構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。將高校財權在學校黨委會、校長、總會計師、財務處長以及基層財務人員等之間進行合理配置，并賦予明確的財權和落實相關經(jīng)濟管理責任。

其次，強化學校經(jīng)濟事項的統(tǒng)一領導和集中管理制度。一是全面推行總會計師制度，建立以總會計師為領導的財經(jīng)小組集體討論制度，為校長、校長辦公會和黨委常委會最終決策提供決策依據(jù)。二是設置財務處作為學校唯一的一級財務機構，在校長和分管副校長的領導下統(tǒng)一管理學校的財務工作;學校各單位都要統(tǒng)一貫徹黨和國家的方針、政策，都要遵守國家和學校規(guī)定的財務管理和會計核算制度以及其他重要的規(guī)章制度，都要執(zhí)行學校財務規(guī)劃和計劃。三是要建立健全黨政領導班子、財經(jīng)管理各領導小組（管理委員會）的議事規(guī)則。學校討論決定、擬定實施重大經(jīng)濟決策事項時，應充分論證，必要時應進行專業(yè)咨詢。四是要強化行政部門對二級學院工作的宏觀調控、指導、監(jiān)督和協(xié)調功能，行政部門要把工作重點從直接管理向督促、檢查和協(xié)調服務轉變，優(yōu)化學校財務事項的決策、執(zhí)行、監(jiān)督內部控制制度[8]。五是要明確財務、審計、紀檢監(jiān)察及相關業(yè)務部門的職責分工，明晰經(jīng)費投入的前期論證、執(zhí)行過程的審核監(jiān)督、事后的績效評價等環(huán)節(jié)的責任邊界，形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的運行機制。

最后，明確校院兩級管理權限，理順校院之間的財務關系。按照“合理分權、充分授權”原則，對校院兩級的管理權限進行重新界定，通過理順校、院（系）之間的財務關系，一是要對教學、學生管理等職能進行分解，實行縱向權力結構的調整，下移管理重心，下放管理權責，實現(xiàn)二級學院管理“責、權、利”相統(tǒng)一，學院在學校放權的范圍內自主決定本單位有關經(jīng)濟事項，確立二級學院的財務管理主體地位。二是要強化目標管理，明確目標任務、業(yè)績量化指標、配套責任考核。要根據(jù)現(xiàn)實情況，合理確定年度工作目標，既不提不合實際的過高要求，也不能使工作目標的設置流于形式，用日常工作取代工作目標。把二級管理具體制度的落實情況、人財物的管理使用情況作為學期、年度檢查的重要內容，充分發(fā)揮學校管理層的宏觀調控、監(jiān)督、決策和指導功能，高效、優(yōu)質、有序地實現(xiàn)管理目標。通過財權與事權的合理配置，調動基層單位積極性實現(xiàn)學校整體利益最大化。

（六）行政權力與專業(yè)權威的關系

圍繞現(xiàn)代大學制度建設的目標和任務，高校財務治理可探索行政權力與學術權力以及專業(yè)委員會協(xié)同治理模式，通過優(yōu)化財權配置促使高校財務科學決策和財務有效監(jiān)督，建立與完善科學、協(xié)同的專業(yè)化分工以及執(zhí)行人員具有專業(yè)化素質的高校財務治理組織運行體系。

首先，實行行政權力與學術權力同構形成財務治理合力。進一步健全高校師生員工參與財務管理和監(jiān)督的工作機制，發(fā)揮教職工代表大會和群眾組織作用;鼓勵教授專家針對重大財務決策問題提供咨詢支持與具體建議，反映各方利益訴求;充分發(fā)揮高校學術委員會在財務管理中的重要咨詢參謀作用，形成完善的協(xié)調合作機制，以保障高校行政權力和學術權力協(xié)調發(fā)展，體現(xiàn)高校內部治理結構中的靈活性和科學性，達到合理使用財務決策權、保障財務活動的科學決策，起到監(jiān)督制衡的作用。

其次，探討行政管理與專業(yè)委員會輔助協(xié)同的決策模式。為體現(xiàn)黨委領導下校長負責制的財務管理體制的開放性和科學性，確保高校財務管理工作的效率性，充分發(fā)揮專業(yè)財務團隊的權威性和專業(yè)性，高校財務管理機構可增設各專業(yè)委員會，針對重大財務事項決策進行全面論證，提供有效的、可靠的評價和咨詢意見，為財務活動的科學合理決策提供支持。高?？山Y合實際設立財經(jīng)委員會、預算管理委員會、資產(chǎn)管理委員會，以及風險控制委員會等專業(yè)機構。其中，財經(jīng)委員會負責學校經(jīng)濟政策、資源分配、重大財經(jīng)事項的論證和調研;預算管理委員會參與學校預算以及發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和執(zhí)行工作，負責制定預算管理的政策、審查學校預算方案、下達正式預算方案、跟蹤預算執(zhí)行情況等方面的事項;資產(chǎn)管理委員會統(tǒng)籌學校資產(chǎn)管理工作，并對學?；A設施建設和大中型維修項目進行論證;風險控制委員會負責內控制度的建設與完善，針對財務風險做出準確識別與管理。各專業(yè)委員會作為大學財務管理的輔助性組織機構，在組織結構、權力構成、運行機制等方面權威性和專業(yè)性強，這種治理模式能夠營造出風險可控、穩(wěn)定性好的發(fā)展環(huán)境，為學校財務治理積極提供支持。

二、高校財務治理結構的現(xiàn)代化建構

黨的十九大報告提出要加快世界一流大學和一流學科建設，實現(xiàn)高等教育內涵式發(fā)展。黨的十九屆四中全會明確提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財務治理是大學治理的重要組成部分，財務治理水平直接決定了高校在優(yōu)化資源配置、服務學科發(fā)展、防范財務風險、促進“雙一流”目標實現(xiàn)等方面的效用發(fā)揮。高校財務工作必須加快實現(xiàn)從財務管理向財務治理轉變，完善高校財務治理體系，提高財務治理能力，為高?！半p一流”建設提供高質量的保障與服務。黨委領導下的校長負責制，必須建立起學校黨委會、校長辦公會和監(jiān)督機構分別擁有財務決策權、財務執(zhí)行權和財務監(jiān)控權相互聯(lián)系、相互制約的組織結構體系，促進財務治理決策科學化、執(zhí)行專業(yè)化、監(jiān)督多元化。高校要充分發(fā)揮各方面力量共同推進財務管理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）財務治理決策機構

堅持黨委的領導核心地位，是財務治理決策機構的根本。高校黨委對學校工作實行全面領導，發(fā)揮把方向、管大局、作決策、保落實的重要作用。全面落實黨委領導下的校長負責制，建立健全黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、分工合作，部門各負其責、協(xié)調運行的財務領導體制。

——加強黨對財務工作的全面領導。高等學校實行黨委領導下的校長負責制，高校黨委要切實負起對學校財務工作的領導責任。全面貫徹執(zhí)行黨和國家財經(jīng)方針政策和決策部署，嚴格遵守國家財經(jīng)法律法規(guī)，真抓真管，使財經(jīng)紀律真正成為帶電的高壓線。討論決定事關學校改革發(fā)展穩(wěn)定的重大財經(jīng)事項和管理制度，健全規(guī)范學校財務管理的長效工作機制，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。積極配合上級主管部門做好總會計師委派工作，選好用好學校財務負責人。支持總會計師（財務分管領導）、財務機構負責人、財務人員依法履行職責，支持內部審計工作，支持紀檢監(jiān)察部門查處違反財經(jīng)法律法規(guī)和財經(jīng)紀律問題[9]。

——明確主體責任，加強組織領導。黨政主要領導干部要強化財務管理的主體責任、主體意識。把財經(jīng)紀律作為高壓線，嚴格執(zhí)行黨和國家的各項財經(jīng)法律法規(guī)。做到對重要財務工作親自部署、重大財務問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協(xié)調，切實抓好班子、帶好隊伍、管好自己。黨政領導班子其他成員要帶頭貫徹執(zhí)行黨和國家財經(jīng)法律法規(guī)，按照“一崗雙責”的要求，根據(jù)分工抓好職責范圍內的財經(jīng)管理工作。

——建立財務決策和議事規(guī)則。全面落實黨對學校財經(jīng)工作的領導責任，凡學校重大經(jīng)濟決策、重大投資（融資）項目以及大額資金使用等重大財經(jīng)事項，必須由黨委集體討論決定。完善黨委領導班子決策制度和議事規(guī)則，財經(jīng)重大決策在黨委常委會審議前，必須組織相關專門委員會（專家）進行科學論證，經(jīng)學校財經(jīng)領導小組研究后，提交學校黨委集體討論決定。要建立專家咨詢制度和決策責任追究制度，黨委要充分發(fā)揮董事會在學校財務決策中的指導、咨詢和監(jiān)督作用，發(fā)揮各方專業(yè)優(yōu)勢，反映各方利益訴求，起到科學決策、監(jiān)督制衡的作用。

——建立財務決策咨詢機構。高?？山Y合實際設立由學校主要領導負責、相關領導和部門負責人參與的財經(jīng)委員會、預算管理委員會、資產(chǎn)管理委員會、風險控制委員會等專業(yè)機構，統(tǒng)一領導和協(xié)調學校的財經(jīng)工作，提高學校對財經(jīng)工作的統(tǒng)籌調控能力。這些機構的組成人員應包括黨委書記、校長、教職工代表、學生代表、專業(yè)機構代表、校友代表、金融機構代表、社會公眾代表等。其中，財經(jīng)委員會負責學校經(jīng)濟政策、資源分配、重大財經(jīng)事項的論證和調研;預算管理委員會負責學校預算的編制;資產(chǎn)管理委員會統(tǒng)籌學校資產(chǎn)管理工作，并對學校基礎設施建設和大中維修項目進行論證;風險控制委員會負責內控制度的建設與完善。

（二）財務治理執(zhí)行機構

高校應從事業(yè)發(fā)展基礎和重要支柱的角度定位財務工作，充分認識加強財務工作的必要性和重要性，按照“統(tǒng)一領導、集中管理”或“統(tǒng)一領導、分級管理”的財務管理體制，落實校長全面負責學校財務管理工作的主體責任，加強財務和會計機構的建設和管理，強化各級負責人的財務管理責任，按照校內管理層次分別建立校長、分管財務副校長（總會計師）、財務處長、二級單位負責人和基層財務人員等若干層次的各級責任制，不斷提高校內各級單位領導班子為民理財、依法理財、科學理財、平安理財?shù)哪芰退絒10]。

——校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，全面負責學校財務管理工作。組織擬訂和實施重大決策事項、重大項目安排、大額資金使用、預算安排、重要財經(jīng)管理制度及財務信息公開工作。加強國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失。強化財務管理和內部審計監(jiān)督。加強財會機構和財務隊伍建設。向黨委報告重大財經(jīng)決議執(zhí)行情況，向教職工代表大會報告財務工作。

——高校分管財務工作的校領導，應由熟悉高校財經(jīng)業(yè)務的副校長（副校級領導）擔任。協(xié)助校長負責管理學校財務日常工作，對外代表校長處理與財政、稅務、發(fā)改、審計、銀行等外部關系，對內負責日常財經(jīng)事務，分管財務、資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、招標等部門，確保學校財經(jīng)工作健康有序開展，并直接對校長負責。

——高校設置總會計師崗位，協(xié)助校長管理學校財經(jīng)工作，直接對校長負責。高等學?？倳嫀煹闹饕氊熓牵航M織領導學校的財務管理和會計核算工作，參與學校重要經(jīng)濟問題的分析和決策，執(zhí)行國家有關財經(jīng)法律、法規(guī)、政策和制度，防范財務風險，保護財產(chǎn)安全，提高資金使用效益。凡設置總會計師的高等學校，不設與總會計師職權重疊的副校長。

——健全專業(yè)化的財務管理機構。高校財務執(zhí)行機構應堅持設置科學、職能優(yōu)化、權責協(xié)同，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。學校財務處是學校唯一的一級財務執(zhí)行機構，是負責學校財務管理的綜合機構，在校長和總會計師的領導下，參與學校財經(jīng)決策的討論和有關規(guī)定制定工作，對學校各類經(jīng)濟活動實施管理、核算和監(jiān)督。

——財務機構負責人必須具備相應的專業(yè)化素質要求。高校財務部門負責人是學校財經(jīng)工作的具體管理者和決策執(zhí)行者，應具有財經(jīng)、管理類等相關專業(yè)本科以上學歷或中級以上財經(jīng)類專業(yè)技術職稱，熟悉并掌握國家有關財經(jīng)政策法規(guī)和管理規(guī)章制度，具有較強的綜合管理能力和組織協(xié)調能力，必須全職從事學校財經(jīng)管理工作。

——構建多層次學校經(jīng)濟責任體系。高等學校必須按照校內管理體制的層次，分別建立各部門、各單位主要負責人的經(jīng)濟責任制，將財經(jīng)工作的任務和責任層層分解落實到校內各部門、各單位直至個人。建立校長、分管副校長（總會計師）、財務處長、二級單位主要負責人和基層財務人員等若干層次的各級責任制，一級管好一級、一級帶動一級、一直抓到每一個基層經(jīng)濟單位。同時，按照經(jīng)濟責任制的要求，對因管理不善、控制不嚴等造成經(jīng)濟損失的有關人員依法追究相應責任。

（三）財務治理監(jiān)督機構

財務管理的正常運行離不開切實有力的財務監(jiān)督，實施多元化財務監(jiān)督是維護高校多元化主體利益的必然要求，要把建立和完善財務監(jiān)督制度為核心的財務管理制度建設，作為扎緊制度籠子的關鍵舉措來抓，有效地發(fā)揮財務會計監(jiān)督職能，對于防范和制止違犯財經(jīng)法規(guī)的行為，保護國家和集體財產(chǎn)的安全完整具有重要的意義。

——發(fā)揮教職工代表大會監(jiān)督作用。教職工代表大會處于學校委托代理鏈條的中心地位，代表學校不同利益集團中的教師、學生、其他職工的權利，在學校財務管理中只有充分調動廣大師生員工生財理財?shù)姆e極性，發(fā)揮教職工代表大會的監(jiān)督作用，高校的財務工作才充滿活力，財務監(jiān)督工作才更加獨立、有效。

——充分發(fā)揮學校董事會和監(jiān)事會在學校財務管理中獨特的管理和監(jiān)督作用。

——強化內部審計部門的監(jiān)督作用。高校應設置獨立內部審計部門，足額配備專職審計人員，切實加強內部審計專業(yè)化建設。高校應充分發(fā)揮內部審計的監(jiān)督作用，將學校所有經(jīng)濟活動納入審計范圍，重點加強經(jīng)濟責任審計和財務預決算、工程建設項目審計，積極探索開展內控制度審計和績效評價審計。

——加強單位內部控制和財務監(jiān)督。高校應進一步完善內部控制制度，按照分事行權、分崗設權、分級授權的要求，科學合理設置機構和崗位權責，并要按照權責一致、有效制衡的原則定期評估風險、檢查漏洞，確保制度有效執(zhí)行。加強財務監(jiān)管，防范財務風險，充分發(fā)揮委派會計人員的會計監(jiān)督作用，保證委派會計人員正確履行職責。

——加強綜合監(jiān)管一體化建設。要明確財務、審計、紀檢監(jiān)察及相關業(yè)務部門的職責分工，明晰經(jīng)費投入的前期論證、執(zhí)行過程的審核監(jiān)督、事后的績效評價等環(huán)節(jié)的責任邊界，形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的運行機制。

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