國土空間治理背景下全域控制性詳細規(guī)劃編制探析
——以杭州市蕭山區(qū)進化鎮(zhèn)為例

陳力新，蔡 磊

（1．杭州市蕭山區(qū)住房保障和房產(chǎn)管理服務中心，浙江 杭州311200；2．杭州市蕭山區(qū)規(guī)劃編制中心，浙江 杭州311201）

2018年3月自然資源部正式成立，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制改革也進入了新時期。隨著主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，我國國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計基本形成。國土空間規(guī)劃作為一種全新的規(guī)劃類型，是未來自然資源部行使管理職能，建立自然資源管理體制的基礎(chǔ)。但規(guī)劃體制改革是一個長期的過程，需要捋順的關(guān)系錯綜復雜，還需要相當長的一段時間才能逐步建立并健全國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策和技術(shù)標準體系。在新舊標準過渡時期，各級政府在國家總體部署下全面推進國土空間規(guī)劃編制。

為貫徹落實習近平總書記生態(tài)文明思想，順應新時代國土空間治理要求，打造山水林田湖草生命共同體，蕭山區(qū)率先提出了全域控制性詳細規(guī)劃的概念，并以進化鎮(zhèn)全域全要素一張圖精準化治理為契機，創(chuàng)新規(guī)劃路徑，對國土空間詳細規(guī)劃作一次有益的探索和嘗試。

1 當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的現(xiàn)實困境

1．1 多規(guī)之間矛盾突出

在機構(gòu)改革之前，各類規(guī)劃分屬于不同行政部門，相互之間各自為政、協(xié)調(diào)困難的情況時有發(fā)生，其中以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾最為突出，兩者在規(guī)劃目標、空間邊界、用地權(quán)屬和管控時限等方面都存在著較大差異。這一現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)更加突出，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線等多條管控線相互沖突的情況也屢有發(fā)生，造成一些項目推進困難重重。

1．2 缺乏全域全要素管控

傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃在實施管理中存在對全域資源管控明顯不足的問題。一直以來，無論鎮(zhèn)域總體規(guī)劃還是鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細規(guī)劃更多的是把關(guān)注點放在對建設(shè)空間的開發(fā)利用方面，而對于鄉(xiāng)村地區(qū)和其他非建設(shè)地區(qū)缺乏有效的管控，重建設(shè)輕生態(tài)的傳統(tǒng)思維指導下編制的規(guī)劃，缺乏有效手段和措施控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的無序擴張。

2 全域控規(guī)的規(guī)劃目標與策略

2．1 規(guī)劃目標

從過去30年里經(jīng)濟優(yōu)先到經(jīng)濟、社會、環(huán)境并列，再到當今的生態(tài)優(yōu)先并包含社會、經(jīng)濟關(guān)系，國家治理方向有了重大轉(zhuǎn)變。隨之生態(tài)文明理念對于規(guī)劃分析方法的提升也在不斷深化。新的發(fā)展階段已經(jīng)進入存量時代，依賴增量的資本運營和規(guī)劃建設(shè)模式難以為繼；要切實轉(zhuǎn)變 “發(fā)展就是規(guī)劃擴張” 的空間發(fā)展舊模式，存量空間再利用也不是簡單的改造重建，而是與城市社會經(jīng)濟融合互促發(fā)展的重要載體。全域控規(guī)編制的目標是為了提高空間利用效率和產(chǎn)出效益，形成匹配理想人居環(huán)境的高品質(zhì)城鄉(xiāng)建設(shè)指標和導則體系，實現(xiàn)生態(tài)本底的整體保護，并實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的合理可持續(xù)利用管理。

2．2 規(guī)劃策略

全域控規(guī)是一種基于國土空間規(guī)劃要求下的全新嘗試，研究內(nèi)容將融合傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細規(guī)劃以及土地整理等相關(guān)要求，在全要素全覆蓋精細化現(xiàn)狀梳理的基礎(chǔ)上，規(guī)劃策略突出問題導向與目標導向，針對現(xiàn)狀核心問題提出 “減、控、融、活” 四組對策，結(jié)合國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)及詳細層面規(guī)劃要求，創(chuàng)新構(gòu)建分級分類管控體系。

1）土地整理 減量增效

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀存量建設(shè)普遍績效不高、增量建設(shè)管控引導不夠的問題，通過資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，框定全域建設(shè)開發(fā)總體容量。提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制，推進全域統(tǒng)籌，規(guī)模減量、提質(zhì)增效，在建設(shè)用地總量鎖定的基礎(chǔ)上，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局優(yōu)化，提高全域土地利用效率。

2）梳理矛盾 分區(qū)管控

針對鎮(zhèn)域開發(fā)邊界外規(guī)劃管控矛盾，通過目標指標管控、分區(qū)準入管控、全域全要素用途管控，提升鎮(zhèn)域開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃管控的戰(zhàn)略性、嚴肅性和操作性。

3）因地制宜 融合發(fā)展

針對景觀特色不顯、設(shè)施配套短板問題，規(guī)劃以保障民生改善民生為重點，因地制宜加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，加強生態(tài)格局維系和景觀特色塑造。同時考慮到新經(jīng)濟新功能需求，加強旅游服務設(shè)施布局引導。

4）協(xié)同創(chuàng)新 激發(fā)活力

針對城鎮(zhèn)發(fā)展動力不足和新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)培育不夠問題，規(guī)劃依托進化鎮(zhèn)生態(tài)人文優(yōu)勢以及特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，構(gòu)建 “大旅游＋特色制造” 產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，通過產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、村莊分類引導，激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力，謀劃鄉(xiāng)村振興。

3 進化鎮(zhèn)全域控規(guī)的實踐

3．1 推進規(guī)模減量，盤活低效存量，優(yōu)化流量增效

3．1．1 推進規(guī)模減量

規(guī)劃根據(jù)進化鎮(zhèn)域生態(tài)承載力評價及單元減量化潛力分析，著重推進違法違章建設(shè)及零散低效建設(shè)用地逐步減控，其中規(guī)劃梳理出 “逐步減控” 類工業(yè)用地達110．35萬m2，規(guī)劃引導對其進行拆減。

3．1．2 盤活低效存量

積極盤活低效存量空間，采用 “保留＋整治” 模式推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件相對優(yōu)越的工業(yè)區(qū)塊退二優(yōu)二，推進農(nóng)村集中區(qū)、特色村落優(yōu)化空間的完善配套；采用 “轉(zhuǎn)型＋造血” 模式推進周邊環(huán)境資源優(yōu)越的低效工業(yè)、廢棄礦山、空心村退二進三、功能再造（圖 1）。

圖1 存量用地分類措施

3．1．3 優(yōu)化流量增效

銜接城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以及低丘緩坡開發(fā)利用等相關(guān)政策，優(yōu)化增量建設(shè)用地空間布局。規(guī)劃引導流量用地向集鎮(zhèn)建成區(qū)和保留村莊建成區(qū)集聚。此外，考慮浦陽江和東部山地的優(yōu)勢資源和戰(zhàn)略價值，引導沿江地區(qū)形成若干新經(jīng)濟功能組團，東部山地零散布局與生態(tài)保護相容的新經(jīng)濟節(jié)點。

3．2 鎖定目標指標，分區(qū)嚴控準入，全域優(yōu)化布局

3．2．1 鎖定目標指標

規(guī)劃圍繞進化鎮(zhèn)凈心文旅特色鎮(zhèn)、古越風情展示區(qū)、美麗和諧宜居地的目標定位，融合用地集約、綠色生態(tài)、產(chǎn)業(yè)活力、城鄉(xiāng)景觀、生活品質(zhì)等多維度制定單元發(fā)展指標體系，通過構(gòu)建可考核、可檢測、可評估的目標指標，推進戰(zhàn)略定位的實施落地（圖 2）。

圖2 全域用地評價

3．2．2 分區(qū)嚴控準入

秉承 “生態(tài)優(yōu)先” “先底后圖” “三線不交叉” 的原則落實生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田保護線，根據(jù)發(fā)展預測及開發(fā)規(guī)模指標劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。規(guī)劃還劃定城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、農(nóng)林復合區(qū)以及生態(tài)紅線區(qū)三大空間管制區(qū)域，并制定差異化的項目準入清單。見圖3。

3．2．3 全域優(yōu)化布局

結(jié)合企業(yè)和村民搬遷意愿調(diào)查，推進鎮(zhèn)域土地綜合整治，通過全域覆蓋用途管控，形成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)集約高效的美麗國土新格局?？臻g布局突出 “剛彈結(jié)合” ，針對郊野地區(qū)組團點狀建設(shè)模式，規(guī)劃在不突破容量上限、生態(tài)底線等剛性要求的前提下，劃定有條件建設(shè)區(qū)，實施項目選址彈性管控（圖4）。

圖3 鎮(zhèn)域 “三線” 控制

圖4 全域土地整治規(guī)劃

3．3 融合山水景觀，暢通旅居出行，均衡城鄉(xiāng)配套

3．3．1 融合山水景觀

規(guī)劃基于現(xiàn)狀生態(tài)基底，融合區(qū)域生態(tài)帶（杭州東南部生態(tài)帶）管控要求，以 “一江、一溪、兩谷、三區(qū)，田園斑塊聯(lián)通” 的生態(tài)要素為核心，構(gòu)建形成山水谷地田園鎮(zhèn)村相融的鎮(zhèn)域生態(tài)網(wǎng)絡（圖5）。同時，規(guī)劃結(jié)合景觀敏感性評價，劃定景觀敏感區(qū)，提出區(qū)內(nèi)項目編制景觀影響評價要求。

3．3．2 暢通旅居出行

規(guī)劃著力推進銜接區(qū)域交通，優(yōu)化鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)交通體系，完善綠道慢行系統(tǒng)、停車設(shè)施與景觀驛站，形成便捷暢達、綠色安全、旅居結(jié)合的交通體系。

3．3．3 均衡城鄉(xiāng)配套

結(jié)合村莊組團散點式布局特征，公共設(shè)施考慮服務半徑要求適度分散布局，給排水等市政設(shè)施采用 “集中＋分散” 結(jié)合模式，因地制宜、全域覆蓋推進城鄉(xiāng)服務設(shè)施配套均等化。

3．4 提升功能業(yè)態(tài)，增強產(chǎn)業(yè)活力，謀劃鄉(xiāng)村振興

3．4．1 提升功能業(yè)態(tài)

依托進化鎮(zhèn)生態(tài)人文優(yōu)勢以及特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，構(gòu)建 “大旅游＋特色制造” 產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，構(gòu)建包括康體養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)體驗、文化創(chuàng)意、旅游休閑、電子商務等在內(nèi)的新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系，推進現(xiàn)狀傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向節(jié)能環(huán)保裝備、移動終端裝備、高端汽配、醫(yī)療運動裝備、文創(chuàng)產(chǎn)品智造等生態(tài)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推進一二三產(chǎn)融合發(fā)展（圖6）。

圖5 生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃

圖6 進化鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系

3．4．2 增強產(chǎn)業(yè)活力

通過用地布局優(yōu)化，利用存量建設(shè)用地推進功能轉(zhuǎn)型，利用增量建設(shè)用地植入新功能新業(yè)態(tài)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力。

3．4．3 謀劃鄉(xiāng)村振興

結(jié)合村莊現(xiàn)狀、區(qū)位、資源特色，分類推進村莊整合布局，引導特色民宿、特色精品村建設(shè)，謀劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

3．5 創(chuàng)新分級規(guī)劃管控體系，適應國土空間全域管控要求

結(jié)合控規(guī)編制相關(guān)技術(shù)要求，規(guī)劃按照單元—片區(qū)—地塊三個層級實現(xiàn)規(guī)劃管控的全域覆蓋。單元層次重點控制 “三線三區(qū)” （ “三線” 即生態(tài)紅線，建設(shè)用地開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田紅線； “三區(qū)” 即生態(tài)空間，農(nóng)業(yè)空間，城鎮(zhèn)空間），片區(qū)劃分及主導功能確定，道路交通規(guī)劃、公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等；片區(qū)層次重點控制建筑開發(fā)容量、居住人口容量、片區(qū)綠地與開敞空間、保障性設(shè)施等內(nèi)容；地塊層次規(guī)定地塊的使用性質(zhì)、開發(fā)強度、交通出入口方位等內(nèi)容。

4 結(jié) 語

國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建不是一朝一夕能夠完成的，需要進行不斷地探索和實踐。當前空間規(guī)劃面臨的諸多問題是改革過程中的必然現(xiàn)象，建立健全一個全域全要素管控的空間管制體系，是未來實現(xiàn) “一張藍圖管到底” 的必然趨勢；只有積極應對，主動作為，才能把握契機，促進發(fā)展。蕭山區(qū)進化鎮(zhèn)的全域控規(guī)研究，只是在國土空間規(guī)劃體系摸索中邁出的第一步，如何平衡好保護與發(fā)展的關(guān)系，如何引導城鄉(xiāng)空間實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，還有很長的路要走，需要社會各界更加深入地探討。