省聯(lián)社體制面臨的問題及基層訴求

左仁靜 薛 菲

我國各省和自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社（簡稱“省聯(lián)社”）是我國農(nóng)信社改革特定階段的歷史產(chǎn)物，代表省級政府履行對省內(nèi)農(nóng)村金融機構(gòu)行使管理、指導、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職責。過去十幾年間，省聯(lián)社在我國農(nóng)信社改革、農(nóng)村金融發(fā)展的進程中發(fā)揮了重要作用，有效促進了農(nóng)信機構(gòu)的發(fā)展。但是，隨著農(nóng)村金融改革的深化，省聯(lián)社體制面臨的問題與挑戰(zhàn)也日益突出。

省聯(lián)社體制面臨的問題

作為一種過渡性的制度安排，省聯(lián)社的管理職能缺乏產(chǎn)權(quán)制度支撐，必然與農(nóng)村金融機構(gòu)完善法人治理結(jié)構(gòu)的步伐漸行漸遠，這是省聯(lián)社體制面臨的核心問題。

在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上，省聯(lián)社沒有對下級法人行社參股、控股，也就不具備公司治理層面的管理權(quán)。相反，作為由下級行社出資成立的管理機構(gòu)，省聯(lián)社從法理上反而應(yīng)該接受社員大會、理事會的管理。因此，省聯(lián)社管理職能的確認和實施只能以行政指令的方式實現(xiàn)，由此產(chǎn)生了與現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)天然的隔閡。

在省聯(lián)社成立初期，實施行政管理有一定的微觀基礎(chǔ)。當時下級法人行社普遍管理水平低下，潛在金融風險較高，急需省級政府、聯(lián)社實施行政管制，維持基層農(nóng)信社穩(wěn)健經(jīng)營，并逐步推進改革。但是隨著下級法人行社的發(fā)展壯大，尤其是很多農(nóng)信社已完成股份制改革，改組成為農(nóng)商行，個別農(nóng)商行甚至已成為上市公司，省聯(lián)社現(xiàn)行的行政管理體制暴露出越來越多的問題，不斷受到挑戰(zhàn)。具體而言，省聯(lián)社的經(jīng)營發(fā)展面臨以下多重矛盾。

定位不清影響職能發(fā)揮。從省聯(lián)社角度看，定位不清已成為其自身存在和發(fā)展面臨的突出問題。一是目標定位。省聯(lián)社作為省級政府履行農(nóng)信社管理職能的平臺，承擔政策性目標，但同時又背負規(guī)模增速、經(jīng)營績效等商業(yè)性目標，兩者的關(guān)系難以理 清，且在一定程度上相互矛盾。二是職能定位。盡管省聯(lián)社被賦予“管理、指導、協(xié)調(diào)和服務(wù)”四項職能，但在實踐中越來越多地偏向了管理職能。

行政干預式管理與現(xiàn)代法人治理機制產(chǎn)生沖突。省聯(lián)社以行政干預的管理方式介入下屬行社的經(jīng)營管理，已經(jīng)與當前農(nóng)信社改革進程產(chǎn)生尖銳沖突。一是人事管理。省聯(lián)社介入下級行社的高管任命，組織高管跨地區(qū)輪換，違背法人治理基本原則，近年已多次發(fā)生省聯(lián)社任命的高管被農(nóng)商行董事會投票否決的案例。二是業(yè)務(wù)管理。省聯(lián)社的業(yè)務(wù)管理包括資金運用、指標考核、信貸指導、業(yè)務(wù)審批等，深入到下級法人的業(yè)務(wù)決策和資源配置層面，實際上將基層行社置于省聯(lián)社分支機構(gòu)的地位。由于省聯(lián)社不在一線，且“有權(quán)無責”，并不承擔下屬法人經(jīng)營盈虧的收益或風險，其業(yè)務(wù)管理效率和方向很難滿足下級行社的發(fā)展需要。因此，對省聯(lián)社“簡政放權(quán)”的呼聲一直很高。

盡管省聯(lián)社的有些干預或控制是必要的，但它現(xiàn)實地降低了基層法人主體的獨立性?；鶎臃ㄈ说墓蓶|、董事會和管理層的控制權(quán)并不取決于股權(quán)，而是取決于與政府主管部門及省聯(lián)社談判之后的授權(quán)，下級法人的公司治理顯得形式大于實質(zhì)，治理機制的有效性嚴重不足。甚至有人認為，2001～2007年全國建成省聯(lián)社體制的改革中，“花錢買機制”買來的是“舊”機制并一直延續(xù)。

省聯(lián)社的服務(wù)能力有待提高。省聯(lián)社的服務(wù)體現(xiàn)在支付結(jié)算渠道搭建、系統(tǒng)建設(shè)、法律服務(wù)、培訓與交流等方面，為下級行社彌補“小銀行對接大市場”的先天缺陷。隨著近年來金融創(chuàng)新快速發(fā)展，銀行同業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)機構(gòu)利用多種線上渠道推進服務(wù)下沉，農(nóng)信機構(gòu)在農(nóng)村金融市場的主體地位不斷受到?jīng)_擊。省聯(lián)社在金融科技運用、新產(chǎn)品研發(fā)等方面跟不上市場需要，服務(wù)能力和服務(wù)效率的欠缺可能嚴重制約農(nóng)信機構(gòu)的發(fā)展。

潛在的尋租空間導致腐敗或違規(guī)案件多發(fā)?？偟膩砜?，省聯(lián)社管理體制深入到人、財、事等各方面，且相對缺乏市場化、制度化的制衡機制。省聯(lián)社對下屬行社的人事干預、業(yè)務(wù)資源調(diào)配相對強勢，而服務(wù)支持能力則相對不足，形成了上下之間反復博弈、相機抉擇的互動關(guān)系，人治因素往往超出制度約束，形成權(quán)力尋租空間。歷年來，已有多家省聯(lián)社出現(xiàn)高管違紀違法或違規(guī)履職被調(diào)查事件。

省聯(lián)社改革的方向與微觀訴求

政策導向

根據(jù)近年來中央多份政策文件內(nèi)容，結(jié)合最新政策要求，新一輪省聯(lián)社改革有以下幾個基本的政策導向。

維持縣域法人地位的總體穩(wěn)定。這是中央推進省聯(lián)社改革的基本原則?？h域銀行法人機構(gòu)是金融服務(wù)三農(nóng)、服務(wù)小微客戶的主力軍，在農(nóng)村金融市場占有主體地位。從農(nóng)村金融體系改革的總目標出發(fā)，必須維持縣域農(nóng)信機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營和發(fā)展。

堅持市場導向。在市場化、法治化、企業(yè)化的原則下，推進省聯(lián)社管理體制改革，以建立股權(quán)關(guān)系、業(yè)務(wù)服務(wù)關(guān)系、行業(yè)聯(lián)盟成員關(guān)系等多種形式，取代原有的行政管理關(guān)系。

壓實管理責任。維持省級政府對省聯(lián)社和地方農(nóng)信系統(tǒng)的管理職責。要求省級政府牽頭，通過省聯(lián)社改革落實多項責任，包括為金融服務(wù)三農(nóng)提供保障，承擔地方金融機構(gòu)風險處置職責，建立有效的地方農(nóng)信行業(yè)服務(wù)機制，完善對地方農(nóng)信系統(tǒng)的監(jiān)督評價考核機制等。

因地制宜推進改革。注重差異化、分批次開展工作，由各省聯(lián)社與當?shù)卣鶕?jù)實際情況選擇改革模式、制定實施計劃，報送銀保監(jiān)會審核后執(zhí)行。預計將由首批試點聯(lián)社先行推進，其他聯(lián)社跟進推廣。

改革訴求

從省聯(lián)社角度出發(fā)，改革的首要命題是理順權(quán)責、明確定位，為省聯(lián)社或改革后成立的新機構(gòu)“松綁”“正名”。在此基礎(chǔ)上，省聯(lián)社對改革的具體方向還有著自身訴求，即為后續(xù)發(fā)展“加力”，拓展新的成長空間。

保持或部分維持管理職能，強化省級平臺地位。雖然被賦予“管理、指導、協(xié)調(diào)和服務(wù)”四大職能，但省聯(lián)社在實際運作中還是以管理為主要方向。一方面是政府安排，省聯(lián)社作為省政府直屬的農(nóng)信社改革和治理平臺，承擔著政策性管理任務(wù);另一方面是下屬行社需要在推進農(nóng)信社改制、不良風險化解、管理規(guī)范化、防范大股東控制和內(nèi)部人控制等方面接受省聯(lián)社管理。

因此，從自身業(yè)務(wù)延續(xù)的角度，大多數(shù)省聯(lián)社還是希望保留一定的管理屬性，并希望通過改革理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而獲得符合公司治理機制的管理權(quán)限。例如，通過改革，使省聯(lián)社從接受下級行社的出資轉(zhuǎn)變?yōu)榉聪騾⒐?、控股下級行社，以股東或母公司身份行使管理權(quán);或由省政府牽頭組織對省內(nèi)農(nóng)信機構(gòu)的參股、控股，而委托省聯(lián)社行使管理權(quán)。相關(guān)制度安排都可賦予省聯(lián)社更有效的管理權(quán)，同時不妨礙下級行社獨立經(jīng)營的法人地位。

強化金融屬性，做大特色業(yè)務(wù)。省聯(lián)社不屬于銀行業(yè)金融機構(gòu)，也不具備銀行業(yè)務(wù)相關(guān)資質(zhì)和牌照，但由于其特殊的職能，實際操作中仍然代下屬行社開展一些特殊業(yè)務(wù)。例如，代理農(nóng)信機構(gòu)接入銀行間支付清算系統(tǒng)，為省內(nèi)農(nóng)信機構(gòu)提供資金清算業(yè)務(wù)，以及集中運作下屬行社流動資金的業(yè)務(wù)。據(jù)調(diào)研，在全國26家省級聯(lián)社中，有24家開展了資金集中運作業(yè)務(wù)，即上收下屬行社部分流動資金，由資金部/資金中心進行同業(yè)投資運作，該業(yè)務(wù)甚至成為省聯(lián)社最重要的收入來源。預計在新一輪改革中，將有多家省聯(lián)社申請銀行牌照，開展有限范圍內(nèi)的銀行業(yè)務(wù)，而相對于普通的存貸款類業(yè)務(wù)，資金運作、同業(yè)投資無疑是省聯(lián)社最希望改革后予以保留，并通過正規(guī)化運作做大做強的業(yè)務(wù)。

另外，在銀行資管新規(guī)、理財新規(guī)的限制下，廣大中小銀行由于難以獨立組建理財子公司而被擋在資管業(yè)務(wù)門外。此前多家農(nóng)商行積極探索理財業(yè)務(wù)，部分農(nóng)商行理財產(chǎn)品已達到一定規(guī)模，但也面臨新規(guī)過渡期之后產(chǎn)品無法存續(xù)，無法滿足客戶理財需求的困境。而省聯(lián)社可以發(fā)揮聯(lián)合優(yōu)勢，協(xié)同全省農(nóng)信機構(gòu)的資源，牽頭籌建理財子公司。目前已有多家省聯(lián)社表示正在研究相關(guān)方案。

發(fā)展系統(tǒng)平臺服務(wù)，增強對下屬行社的影響力。此前，省聯(lián)社的管理行為部分依賴于集中的科技系統(tǒng)。省聯(lián)社牽頭承擔IT系統(tǒng)建設(shè)，為下屬行社提供統(tǒng)一的會計核心系統(tǒng)、中間業(yè)務(wù)系統(tǒng)等科技服務(wù)，多家省聯(lián)社通過系統(tǒng)抓手對下屬行社的業(yè)務(wù)行為進行審批式管理。雖然下一步改革的趨勢是“簡政放權(quán)”，強調(diào)淡化行政管理、增強服務(wù)職能，但省聯(lián)社仍有動力推進系統(tǒng)建設(shè)，以平臺服務(wù)的形式繼續(xù)發(fā)揮對下級行社的影響力。

目前，除了少數(shù)位于省會城市或發(fā)達地區(qū)的農(nóng)商行已實現(xiàn)科技系統(tǒng)獨立之外，絕大多數(shù)農(nóng)信機構(gòu)沒有能力自建系統(tǒng)，將長期依賴省聯(lián)社的科技服務(wù)。因此，省聯(lián)社在科技系統(tǒng)服務(wù)方面具有先發(fā)優(yōu)勢且占據(jù)壟斷地位，如果充分整合下屬行社旺盛的科技服務(wù)需求，積極對接科技外包服務(wù)商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、銀行系數(shù)金公司等第三方資源，將會在科技金融服務(wù)領(lǐng)域建立穩(wěn)固地位，為自身發(fā)展爭取廣闊空間。

基層需要

省聯(lián)社改革不僅需要自上而下的頂層設(shè)計，也需要自下而上地審視基層行社的訴求。歸根到底，省聯(lián)社改革作為我國農(nóng)信社改革的重要環(huán)節(jié)，是服務(wù)于農(nóng)村金融體系改革和發(fā)展的。因此，基層行社的需要，既是省聯(lián)社改革的出發(fā)點，也是改革的目標所在。分析省聯(lián)社下屬法人對省聯(lián)社改革的需求，對揭示省聯(lián)社改革方向和思路具有重要的啟示意義。根據(jù)對農(nóng)信機構(gòu)經(jīng)營情況的行業(yè)數(shù)據(jù)、49家農(nóng)商行樣本的報表數(shù)據(jù)、4家農(nóng)商行的業(yè)績考核指標數(shù)據(jù)的定量分析來看，基層農(nóng)信機構(gòu)從自身發(fā)展需要出發(fā)，對省聯(lián)社改革具有以下訴求。

助推業(yè)務(wù)增長，緩解發(fā)展壓力。截至2019年末，我國農(nóng)村金融機構(gòu)共計2272家，總資產(chǎn)為37.21萬億元，占銀行業(yè)金融機構(gòu)比例為13.2%，比上年同期增長7.6%;總負債為34.25萬億元，占銀行業(yè)金融機構(gòu)比例為13.3%，同比增長7.4%。2019年末，銀行業(yè)金融機構(gòu)整體資產(chǎn)同比增長8.1%，負債同比增長7.6%（見圖1）。這表明，農(nóng)村金融機構(gòu)資產(chǎn)負債增速水平已明顯低于于其他類型銀行機構(gòu)。

與此同時，通過調(diào)研多家農(nóng)商行2020年內(nèi)部考核體系發(fā)現(xiàn)，各行往往將較大考核比重劃分至利潤類指標和存貸款類等短期直接盈利性指標，遠期規(guī)劃類指標如客戶類指標、產(chǎn)品類指標比重較低（見表1）。此舉也間接說明農(nóng)商行內(nèi)部承壓較大，業(yè)務(wù)發(fā)展需求迫切。

農(nóng)信機構(gòu)作為農(nóng)村金融的主力軍，既背負支持三農(nóng)的政策使命，又面臨著經(jīng)營發(fā)展的巨大壓力。為此，省聯(lián)社改革需要著力增強對基層行社業(yè)務(wù)發(fā)展的支持能力，為其帶來更多業(yè)務(wù)發(fā)展機遇，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

強化風險管理機制，提高不良資產(chǎn)風險處置能力。截至2019年末，農(nóng)村商業(yè)銀行整體不良貸款率為3.90%，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行整體分別為1.38%、1.64%、2.32%和1.86%。農(nóng)村商業(yè)銀行的不良率顯著高于其他類型銀行機構(gòu)。截至2019年末，農(nóng)村商業(yè)銀行撥備覆蓋率為128.16%，大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行整體分別為234.33%、192.97%、153.96%和186.08%。農(nóng)村商業(yè)銀行撥備覆蓋率在各類型銀行金融機構(gòu)中最低。這表明農(nóng)村商業(yè)銀行的信用風險顯著高于同業(yè)（見圖2）。

在農(nóng)信機構(gòu)改制加速的過程中，經(jīng)營狀況好、資產(chǎn)質(zhì)量高的農(nóng)信社、農(nóng)合行會被優(yōu)先改制為農(nóng)商行，而尚未改制的往往是不良包袱較重的農(nóng)信社。因此，在農(nóng)商行信用風險累積已高于同業(yè)的情況下，包含各類農(nóng)信機構(gòu)的整體不良風險只會更高。因此，作為省內(nèi)農(nóng)信機構(gòu)風險處置的牽頭單位，省聯(lián)社應(yīng)進一步加強風險防控力度。如：牽頭推進農(nóng)信社增資擴股，引進合格投資者，加強不良資產(chǎn)處置力度，推進農(nóng)信社改制;組建省級資產(chǎn)管理公司，拓寬不良資產(chǎn)處置渠道;強化考核問責等管理機制，對風險管控不力、存在違規(guī)的農(nóng)信機構(gòu)，嚴肅追究管理責任等等。

豐富金融服務(wù)手段，助推業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。農(nóng)村金融機構(gòu)業(yè)務(wù)相對傳統(tǒng)，收入過于依賴存貸款利差，難以適應(yīng)市場競爭需要。從公開數(shù)據(jù)看，截至2019年末，農(nóng)村商業(yè)銀行凈息差為2.81%，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行凈息差分別為2.12%、2.12%和2.09%。截至2019年末，農(nóng)村商業(yè)銀行資產(chǎn)利潤率為0.82%，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行分別為0.94%、0.86%、0.70%和0.87%。農(nóng)商行凈息差遠高于其他類型銀行機構(gòu)，但資產(chǎn)利潤率卻處于行業(yè)較低水平（見圖3）。這表明，盡管近年來金融創(chuàng)新快速發(fā)展，但農(nóng)商行仍舊停留在依靠傳統(tǒng)存貸款利率賺取利息差業(yè)務(wù)的階段，金融業(yè)務(wù)類型較為單一，制約了農(nóng)商行的規(guī)模擴張和利潤提升。

隨著我國金融業(yè)對外開放程度的加大，利率市場化勢在必行，又適逢國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，以國有銀行、股份制銀行為代表的大型商業(yè)銀行普遍開拓數(shù)字經(jīng)濟，大力發(fā)展創(chuàng)新業(yè)務(wù)，產(chǎn)品的豐富度遠超農(nóng)商行，加之大型銀行通過互聯(lián)網(wǎng)渠道積極下沉服務(wù)，與農(nóng)商行在城鄉(xiāng)、縣域地區(qū)的競爭日趨激烈。農(nóng)信機構(gòu)不可能再延續(xù)過去粗放的經(jīng)營方式，為此急需省聯(lián)社牽頭給予創(chuàng)新支持，加快業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)盈利模式的轉(zhuǎn)變。一是創(chuàng)新金融產(chǎn)品。需要省聯(lián)社集中全省力量，搭建產(chǎn)品創(chuàng)新平臺，大力研發(fā)金融產(chǎn)品，豐富基層行社服務(wù)手段。二是需要省聯(lián)社推進電子渠道建設(shè)，著力提高農(nóng)信機構(gòu)線上業(yè)務(wù)發(fā)展，增強客戶經(jīng)營能力。三是需要搭建省內(nèi)信息共享平臺，實現(xiàn)農(nóng)信機構(gòu)間產(chǎn)品資源共享。

充分運用創(chuàng)新工具多渠道補充資本。我國農(nóng)信社正面臨較大的資本補充壓力。截至2019年末，農(nóng)村商業(yè)銀行資本充足率為13.13%，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行整體分別為16.31%、13.42%、12.70%和14.64%。這表明，農(nóng)村商業(yè)銀行資本充足情況偏低，抵御風險能力一般。通過抽樣選取49家代表性農(nóng)商行的各項指標進行比較，發(fā)現(xiàn)農(nóng)商行普遍存在較強的資本補充需求（見表2）。

以2019年末資產(chǎn)規(guī)模為界，將49家農(nóng)商行分為三組：資產(chǎn)規(guī)模超過2000億元的分為一組，稱為高資產(chǎn)組，共計11家;資產(chǎn)規(guī)模1000億～2000億元的分為一組，稱為中資產(chǎn)組，共計17家;資產(chǎn)規(guī)模1000億元以下的分為一組，稱為低資產(chǎn)組，共計21家。重點關(guān)注平均資本充足率、平均成本收入比、平均撥備覆蓋率三項指標，發(fā)現(xiàn)伴隨資產(chǎn)規(guī)模的增長，三項指標均呈逐步下降的態(tài)勢（見圖4）。

資本充足率指標方面。一是發(fā)現(xiàn)樣本農(nóng)商行的資本充足率水平優(yōu)于我國農(nóng)商行整體水平，這源于交通銀行授信客戶普遍資質(zhì)較好。二是樣本中的中小型農(nóng)商行較大型農(nóng)商行具有更高的資本充足程度，并且銀行規(guī)模越小，其資本充足程度越高。背后原因和銀行發(fā)展階段有關(guān)，小型農(nóng)商行處于發(fā)展初期，規(guī)模較小，較難通過分散經(jīng)營來降低風險，業(yè)務(wù)指標容易波動較大，為避免超出監(jiān)管指標，管理層往往需要維持更高的業(yè)務(wù)指標標準。因此，盡管中小銀行資本充足率賬面數(shù)據(jù)較好，但背后仍承擔較大資本壓力。撥備覆蓋率指標方面，發(fā)現(xiàn)大型農(nóng)商行撥備覆蓋率普遍偏低，或可推演出該類大行仍有通過運用各種形式的資本補充工具來籌措資本，降低風險暴露的需求。成本收入比指標方面，樣本中大型農(nóng)商行成本收入比顯著低于中小型農(nóng)商行，反映出農(nóng)商行可以通過適度的規(guī)模擴張獲得較高的盈利水平，這也是銀行規(guī)模擴張的源動力。

綜上，各類農(nóng)信機構(gòu)對資本補充都有較高需求，普遍希望省聯(lián)社改革能夠考慮采取多種有效方式加強對下屬行社的資本補充，如通過吸納財政注資、吸收優(yōu)質(zhì)社會資本、牽頭推動頭部農(nóng)商行參股本省農(nóng)信機構(gòu)等多種方式，優(yōu)化下屬行社資本結(jié)構(gòu)，補充資本金，從而提升資本實力及抗風險能力。