后扶貧時代青海省金融支持貧困治理研究

張家澤

1.研究背景及意義

2020年是決勝全面建成小康社會的最后一年，也是“十三五”規(guī)劃綱要實施的最后一年。青海省是實施脫貧攻堅的重點地區(qū)之一，在很大程度上會影響全面建成小康社會的進(jìn)程。青海省地處我國的西部地區(qū)，同時也是少數(shù)民族聚居的省份，存在著少數(shù)民族人口數(shù)量眾多，貧困人口占比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融發(fā)展水平與全國平均水平差異較大，貧困程度較深等扶貧的不利因素。更因為青海省地廣人稀，使得貧困地區(qū)的范圍更加廣泛，為扶貧工作的實施帶來了諸多困難。因此，為實現(xiàn)脫貧攻堅，青海省積極利用金融手段幫助貧困地區(qū)擺脫貧困，充分發(fā)揮金融手段在扶貧工作中的重要作用，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并取得了十分顯著的成效。同時在扶貧工作接近尾聲的后扶貧時期中，更應(yīng)該積極關(guān)注防返貧等扶貧工作的后續(xù)問題，充分了解后扶貧時代青海省面臨的扶貧新趨勢和新挑戰(zhàn)，為青海省完善貧困治理體系，提高金融支持貧困治理能力，進(jìn)一步邁向鄉(xiāng)村振興，作出有效的應(yīng)對措施。

2.青海省金融扶貧情況概述

2.1 金融扶貧政策措施

自2015年開始，青海省建立了《精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)檔案》，內(nèi)容包括貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)、生活等自然情況，以及貸款的需求額度、使用范圍等信息。對貧困戶的情況進(jìn)行了詳細(xì)的記錄。2017年，為了對貧困地區(qū)人口進(jìn)行有針對性的幫扶，中國人民銀行西寧中心支行組織相關(guān)金融機(jī)構(gòu)對建檔立卡貧困戶進(jìn)行“三有一無”認(rèn)定工作，“三有一無”即“有勞動能力、有發(fā)展意愿和項目、有資金需求、無欠貸欠息”。對符合此標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶給予小額貸款全覆蓋支持，并建立了《“三有一無”建檔立卡貧困戶扶貧小額貸款臺賬》。此外青海省還建立了精準(zhǔn)扶貧信用評價體系、創(chuàng)建信用修復(fù)機(jī)制、建立精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)主辦銀行制度、建立扶貧貸款貼息與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、建立金融支持精準(zhǔn)扶貧聯(lián)動工作機(jī)制、開展“金惠工程”項目等工作幫助貧困戶實現(xiàn)脫貧。

2.2 青海省金融扶貧工作的具體實踐

青海省是六盤山和四省藏區(qū)兩個集中連片特殊困難地區(qū)全覆蓋的省份，這樣的特殊地理位置，為青海省的扶貧工作帶來了挑戰(zhàn)。2020年4月21日青海省民和縣等17個國家級貧困縣實現(xiàn)脫貧摘帽，至此，青海省全省42個國家級貧困縣全部完成了脫貧的工作任務(wù)，53.9萬貧困人口在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下實現(xiàn)了脫貧，絕對貧困被完全消除，改善了區(qū)域性整體貧困狀態(tài)。同時這也意味著青海省進(jìn)入廣義的“后扶貧時代”。青海省的貧困問題已經(jīng)由全部國家級貧困縣實現(xiàn)脫貧之前的絕對貧困現(xiàn)象的存在轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨КF(xiàn)象的長期存在，這表明青海省的扶貧工作目前雖然取得了階段性勝利，但并沒有完全實現(xiàn)消除貧困的社會主義初級階段目標(biāo)，扶貧的后續(xù)工作形勢依舊嚴(yán)峻。

在實現(xiàn)脫貧致富的過程中，青海省各個地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)和定點幫扶機(jī)構(gòu)都因地制宜充分發(fā)揮自身優(yōu)勢為扶貧工作提供支持。海西州烏蘭縣多種措施共同發(fā)揮作用，為鞏固脫貧攻堅成果，省州縣財政為扶貧設(shè)立專項資金，用于光伏產(chǎn)業(yè)扶貧；并利用涉及農(nóng)業(yè)的項目資金，推動產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展。與此同時，定點幫扶機(jī)構(gòu)積極投入資金，幫助對口支援的地區(qū)鞏固脫貧成果。國家能源集團(tuán)為曲麻萊縣提供3250萬元，用于生態(tài)保護(hù)工作，既解決了生態(tài)問題，又為貧困地區(qū)提供了脫貧的渠道。2015年至2019年，青海省金融精準(zhǔn)扶貧貸款年度累計發(fā)放1516億元。其中建檔立卡貧困戶及已脫貧人口累計貸款86.5億元，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款累計發(fā)放442億元，建檔立卡貧困人口累計貸款筆數(shù)27萬筆。截至2020年11月，全省貧困勞動人口就業(yè)人數(shù)已達(dá)到17萬人，人均年勞務(wù)收入超過6000元。

3.青海省金融支持貧困治理過程中的問題

3.1 深度貧困地區(qū)返貧風(fēng)險大

青海省屬于典型的民族地區(qū)，有著民族地區(qū)特殊的人文生態(tài)環(huán)境，諸多因素導(dǎo)致了青海省目前的相對貧困地區(qū)，尤其是深度貧困地區(qū)具有較大的返貧風(fēng)險。首先是由于深度貧困地區(qū)本身的貧困脆弱性導(dǎo)致的返貧風(fēng)險。金融扶貧主要是通過政策性銀行提供的低息扶貧貸款來實施扶貧工作的，貸款沒有從根本上解決貧困的脆弱性。利用提供低息貸款的方式可以有效緩解深度貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，但是并不能完全解決貧困本身具有的脆弱性問題，由于貧困的脆弱性導(dǎo)致的返貧問題依然存在。其次，扶貧的一些手段本身就具有政策性特征，如利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等形式為貧困地區(qū)勞動人口提供就業(yè)機(jī)會。2020年國家發(fā)改委向青海省下發(fā)1.9668億元，用于農(nóng)村扶貧公路的建設(shè)。這一舉措在決勝脫貧攻堅的關(guān)鍵時期具有非常重要的意義。但是如果僅僅依靠這些政策性手段依然很難鞏固脫貧攻堅成果，一旦基建工程完工，必然會導(dǎo)致參與基建的勞動者再次失業(yè)，發(fā)生返貧的現(xiàn)象。此外，青海省的深度貧困地區(qū)分布于黃南、果洛、玉樹以及海西等州（市）均位于青藏高原腹地，生態(tài)環(huán)境脆弱，并且有“三江源”等重點生態(tài)功能區(qū)，相對不適宜人居的生活環(huán)境以及國家對生態(tài)環(huán)境的政策性保護(hù)都在制約著深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些地區(qū)同時也受著頻發(fā)的自然災(zāi)害的干擾，“三州三區(qū)”地區(qū)3級以上有災(zāi)地震共發(fā)生13次，造成經(jīng)濟(jì)損失258.37億元，約占全國的46.40%；共發(fā)生嚴(yán)重水旱災(zāi)害20多次，造成經(jīng)濟(jì)損失65.65億元，約占全國1%。這樣頻發(fā)的自然災(zāi)害使得原本就在靠天吃飯的深度貧困地區(qū)在通過政策性的扶貧手段脫貧之后更加容易產(chǎn)生返貧的風(fēng)險。2020年突然發(fā)生新冠肺炎疫情，由于受疫情防控手段的影響，居家隔離，信息不暢，銀行等金融機(jī)構(gòu)的扶貧工作難以開展，也會加劇貧困地區(qū)的返貧風(fēng)險。

3.2 金融生態(tài)環(huán)境差

由于青海省自身的經(jīng)濟(jì)環(huán)境較差導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以在省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的大環(huán)境下充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，在扶貧方面難以取得更加有效的進(jìn)展，從而也導(dǎo)致了金融機(jī)構(gòu)自身對扶貧工作的積極性不高。嚴(yán)重阻礙了扶貧工作的進(jìn)程。省內(nèi)貧困地區(qū)大多數(shù)處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，這些地區(qū)的村民文化水平不高，因此金融素養(yǎng)較低，對金融扶貧政策的了解程度也比較低。這樣村民自身的情況加上相對較差的地理環(huán)境的約束為金融支持精準(zhǔn)扶貧工作帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。金融扶貧貼息貸款是扶貧的主要手段，在這樣的金融生態(tài)環(huán)境下，扶貧貸款的發(fā)放和使用過程中出現(xiàn)了諸多問題。從發(fā)放貸款的過程來看，最突出的問題就是傳統(tǒng)的信用評價指標(biāo)體系不適用當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。由于貧困地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差加上信息不暢等原因，使得貧困地區(qū)村民很難滿足現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貸款使用條件。傳統(tǒng)的放貸標(biāo)準(zhǔn)局限于借款人的文化程度個人信用評級或者個人現(xiàn)有的資產(chǎn)狀況，但是不能體現(xiàn)出借款人的資金需求程度以及資金用途等借款后可能產(chǎn)生的風(fēng)險狀況，這無疑又提高了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險。從貸款的使用過程來看，扶貧貸款的收益率和使用率都比較低。從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，東西部發(fā)展不平衡，由于西部地區(qū)不論是面向企業(yè)還是面向個人的信貸投資收益都比較低，因此大部分信貸投資都集中在我國東部區(qū)域，西部區(qū)域獲得的資金投入相對較少，青海省作為典型的西部地區(qū)，同樣受東西部二元結(jié)構(gòu)的影響，金融機(jī)構(gòu)體系尚未完善。這樣的情況一方面使得原本就發(fā)展緩慢的西部省份更難以獲得相對高質(zhì)量的金融資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，扶貧效率低下，金融機(jī)構(gòu)的作用很難得到充分發(fā)揮，造成惡性循環(huán)。另一方面，貧困地區(qū)村民信用觀念相對薄弱，過分依賴于財政的保底政策，很可能會出現(xiàn)貸款到期不還，或者將專項貸款用于其他方面等情況。此外，由于青海省的貧困地區(qū)基本都地處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，自然環(huán)境較差，容易發(fā)生自然災(zāi)害，這些村民基本都在靠天吃飯，一旦發(fā)生雪災(zāi)等自然災(zāi)害就會難以償還貸款。在這樣多重因素的制約之下，造成了扶貧貸款使用效率低下，違約情況時有發(fā)生。

3.3 信用監(jiān)督和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制尚未健全

信用缺失的現(xiàn)象在青海省保險行業(yè)當(dāng)中尤為明顯。政策性保險作為金融扶貧的重要手段之一，對保護(hù)青海省牧區(qū)居民的財產(chǎn)安全具有顯著的成效。由于青海牧區(qū)處于海拔較高的省內(nèi)西部地區(qū)，自然條件相對較差，發(fā)生自然災(zāi)害的頻率較高。因此，畜牧業(yè)保險的出現(xiàn)為牧民分擔(dān)了自然災(zāi)害發(fā)生或者病害發(fā)生的經(jīng)濟(jì)損失。然而在實施保險的過程中，由于保險標(biāo)的本身為活體動物的特殊性，很可能會發(fā)生信息不對稱的情況，有些牧民為本身帶有病害或者具有潛在病害的牛羊作為投保對象，保險公司在勘察工作中并沒有及時發(fā)現(xiàn)，為保險公司帶來了經(jīng)濟(jì)損失。此外在理賠過程中，保險公司并不能準(zhǔn)確勘察牛羊受災(zāi)原因，可能會出現(xiàn)由于其他原因造成的家畜受傷也被算在了賠付標(biāo)的當(dāng)中的情況。

4.青海省金融支持扶貧工作對策

4.1 脫貧不脫政策，既要鞏固脫貧又要防止返貧，建立健全金融行業(yè)防止返貧保障和監(jiān)督體系

防返貧問題已經(jīng)成為后扶貧時代扶貧工作的重要導(dǎo)向，扶貧工作的中心已經(jīng)由治理轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防，而預(yù)防貧困的再度發(fā)生，離不開金融機(jī)構(gòu)的有力幫扶。構(gòu)建嚴(yán)密、科學(xué)、完備的金融扶貧體系，不論是對返貧風(fēng)險事前發(fā)生的預(yù)先管理和監(jiān)督防范，還是對已經(jīng)發(fā)生返貧情況地區(qū)的事后應(yīng)急補(bǔ)償管理工作，都有著積極的作用。各類金融機(jī)構(gòu)積極主動為防范貧困風(fēng)險再度發(fā)生提供資金支持，健全金融扶貧長效機(jī)制，守住脫貧攻堅成果。

防返貧再保險作為防止返貧的重要手段，為青海省循化撒拉族自治縣防止貧困問題再度發(fā)生提供了有力的保障。2018年，中再集團(tuán)幫助青海省循化撒拉族自治縣完成了脫貧摘帽的任務(wù)，同時為防止循化縣發(fā)生返貧問題，中再集團(tuán)提出了“防返貧保險方案”，為循化縣7萬多人口提供了超過百億元的保險保障。有力地防止了返貧風(fēng)險的發(fā)生。這項保險方案不但覆蓋了傳統(tǒng)保險對疾病災(zāi)害和意外的保障范圍，同時也將其他可能會引發(fā)返貧風(fēng)險的情況納入了防返貧的保險保障范圍之中。并且加快推動產(chǎn)業(yè)扶貧進(jìn)程，支持循化縣的拉面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并將從業(yè)人員納入保障范疇，這一舉措保障了循化縣建立長效穩(wěn)定的脫貧機(jī)制，有效地預(yù)防了返貧風(fēng)險的發(fā)生。

同時為實現(xiàn)防返貧的目標(biāo)，金融扶貧體系也應(yīng)將返貧問題置于金融的監(jiān)督之下，為有效避免了由返貧問題引發(fā)的金融風(fēng)險，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通力合作，利用手中已有的信息資源構(gòu)建金融扶貧數(shù)據(jù)平臺，借助外省的優(yōu)秀經(jīng)驗，構(gòu)建金融扶貧網(wǎng)格體系，對返貧風(fēng)險進(jìn)行全方位多領(lǐng)域的監(jiān)督監(jiān)測，為維護(hù)青海省的金融運行穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展提供有力保障。

4.2 因地制宜制定貧困評價監(jiān)督體系，完善金融生態(tài)環(huán)境

制定適宜青海省當(dāng)?shù)厍闆r的信用評價體系和貸款監(jiān)督體系有利于更好的利用金融資源支持貧困治理。中國人民銀行西寧中心支行因地制宜制定與省內(nèi)具體情況相適宜的貧困戶信用評價體系和適宜的評估方法。建立主辦銀行制，以主辦銀行為主導(dǎo)，按照相關(guān)政策要求，主辦銀行與當(dāng)?shù)卮逦瘯归_合作對貧困戶的信用進(jìn)行評級，對符合條件的貧困戶發(fā)放信用證，獲得信用證的貧困戶即可免擔(dān)保獲得補(bǔ)貼性小額貸款用以改善貧困狀態(tài)，進(jìn)行生產(chǎn)活動。不僅如此，中國人民銀行西寧中心支行還對精準(zhǔn)扶貧貸款進(jìn)行有效管理，使得扶貧貸款不僅能夠精準(zhǔn)投放，更有較高的利用效率。此舉有效利用扶貧資金資源，提高了精準(zhǔn)扶貧效率，準(zhǔn)確把握了扶貧貸款的使用情況以及資金流向等問題。通過銀行和地方法人的合作將每筆貸款的去向及使用人等詳細(xì)信息進(jìn)行記錄。并建立專項臺賬記錄扶貧貸款的使用情況，確保具有優(yōu)惠利率的扶貧貸款可以有效的為扶貧工作提供支持。這一舉措有利于滿足貧困人口對資金的需求，扶貧資金可以得到充分利用，同時完善青海省的金融生態(tài)發(fā)展環(huán)境，有利于推動省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.3 發(fā)展農(nóng)牧業(yè)保險，健全信用監(jiān)督和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)牧業(yè)保險業(yè)務(wù)作為保障扶貧成果的惠農(nóng)政策，防范災(zāi)害發(fā)生帶來的事后風(fēng)險與發(fā)放扶貧貸款相結(jié)合，能夠有效防止貧困風(fēng)險的再度發(fā)生。積極開展涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)，政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行一定程度的補(bǔ)貼以支持保險公司為農(nóng)牧業(yè)發(fā)展提供保障，加強(qiáng)引導(dǎo)保險行業(yè)開展涉及農(nóng)牧業(yè)的保險業(yè)務(wù)。保險公司和政府都應(yīng)加大向農(nóng)牧民宣傳農(nóng)牧業(yè)保險的力度，從而使有意向參保的農(nóng)牧民對保險的種類，參保范圍，賠付范圍，理賠方式，辦理方式，保障金額等問題有詳細(xì)的認(rèn)識和了解，有利于提高農(nóng)牧民的參保積極性。同時加大典型案例的宣傳，完善營業(yè)網(wǎng)點的構(gòu)建，使得農(nóng)牧民能夠更加方便地購買保險和辦理理賠手續(xù)，切實感受到農(nóng)業(yè)牧業(yè)保險帶來的實惠。

針對理賠工作中的道德風(fēng)險問題，政府有關(guān)部門與保險公司可以聯(lián)合成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對涉保地區(qū)的自然情況進(jìn)行監(jiān)管，并對保險事故多發(fā)地區(qū)的自然情況實施動態(tài)監(jiān)測，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，相關(guān)工作人員應(yīng)及時到現(xiàn)場進(jìn)行勘察處理，才能得到準(zhǔn)確的受災(zāi)情況，減少道德風(fēng)險的發(fā)生。同時多部門聯(lián)合出臺相關(guān)法規(guī)政策，對已發(fā)生的騙保問題進(jìn)行及時有效處理，完善監(jiān)管體系和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。