環(huán)境監(jiān)測服務市場化的理論內(nèi)涵、困境與對策

鐘群偉

【摘? 要】環(huán)境監(jiān)測服務市場化具有顯而易見的效率優(yōu)勢，在內(nèi)容、形式、運作、效果上都呈現(xiàn)出與壟斷模式不同的特點。但是，在環(huán)境監(jiān)測服務市場化改革中也出現(xiàn)了多重困境，需要進一步明確政府和市場的界限，加強對市場參與主體的監(jiān)督，制定相關的運行規(guī)則體系。

【Abstract】The marketization of environmental monitoring service has obvious efficiency advantage， showing different characteristics from the monopoly mode in terms of content， form， operation and effectiveness. However， multiple dilemmas have emerged in the marketization reform of environmental monitoring service， which require further clarification of the boundaries between the government and the market， strengthening the supervision of market participants， and developing a system of relevant operating rules.

【關鍵詞】環(huán)境監(jiān)測服務;市場化;困境;對策

【Keywords】environmental monitoring service; marketization; dilemma; countermeasures

【中圖分類號】X830? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）02-0164-02

1 環(huán)境監(jiān)測服務市場化的內(nèi)涵與特征

自20世紀80年代我國環(huán)境監(jiān)測工作有了初步規(guī)劃以來，監(jiān)測領域中一直都是由環(huán)保部門所屬的監(jiān)測站承擔監(jiān)測任務，經(jīng)過30多年社會的高速發(fā)展，在監(jiān)測領域中合理地借鑒、注入一些市場競爭機理，通過市場機制來配置公共資源，進而有效改善和提升公共服務質量和效率[1]。其內(nèi)涵主要包括：

決策與執(zhí)行分開。在環(huán)境監(jiān)測服務市場化改革中，政府更多是行使“掌舵”的決策職能，發(fā)揮把方向、管大局、保落實作用;而具體的“劃槳”執(zhí)行職能，交由市場主體，使企業(yè)成為環(huán)境監(jiān)測服務的主要提供者。

以競爭打破壟斷。環(huán)境監(jiān)測服務市場化要求盡可能地減少對環(huán)境監(jiān)測服務領域的門檻準入障礙，打破單一體制，建立多元化環(huán)境監(jiān)測體系。隨著市場機制的引入，民營資本加入環(huán)境監(jiān)測服務行列，打破了由政府壟斷環(huán)境監(jiān)測服務的一元格局的市場壁壘。

競爭力由市場檢驗。環(huán)境監(jiān)測領域在引入了市場機制后，如何在激烈的市場競爭中獲勝將會是各類監(jiān)測服務主體的首要任務，那就應該以優(yōu)質的服務為契入點，按照需求定制系列監(jiān)測方案，在這一過程中，環(huán)境監(jiān)測服務的價格廝殺、質量優(yōu)化將是市場競爭優(yōu)勝劣汰的自然結果。

從上述對環(huán)境監(jiān)測服務市場化內(nèi)涵的分析可以看出，作為一種轉變政府職能的改革取向，市場化模式徹底改變了原有的政府壟斷模式，在環(huán)境監(jiān)測服務主體、市場競爭、運行監(jiān)管方面都呈現(xiàn)出不同的特點，主要表現(xiàn)在：一是主體多元性。隨著市場競爭加劇，各種社會組織部門都可以通過競爭，成為環(huán)境監(jiān)測服務的提供者，因而市場意識大大增強，發(fā)展理念不斷更新，從而逐漸地健全市場基礎體系。二是市場多樣性。環(huán)境監(jiān)測主體的多樣化，市場化改革后，所有的合格市場主體將都可以為排污單位自行監(jiān)測、環(huán)評現(xiàn)狀監(jiān)測、污染調(diào)查監(jiān)測等提供監(jiān)測技術服務，整個監(jiān)測服務市場呈現(xiàn)出多極化的格局[2]。三是運行監(jiān)管性。環(huán)境監(jiān)測市場化服務中容易出現(xiàn)外部性、信息不對稱、壟斷等市場失靈問題，都需要通過監(jiān)管加以糾正，有必要建立公正、公平、公開的監(jiān)管框架，對監(jiān)測服務的準入、價格、質量等方面進行監(jiān)管，從而改善以往政府既當運動員又當裁判員的狀況，這將確保公共利益目標的實現(xiàn)。

2 環(huán)境監(jiān)測服務市場化的困境

市場化有利于降低成本、提高效率，但也存在失靈的問題，如何確保市場機制充分發(fā)揮正向作用？監(jiān)管主體在市場中扮演什么樣的角色，是否愿意轉變職能、分享權力？這需要更多的研究思考。

2.1 市場失靈問題

眾所周知，市場并不是萬能的。如果高效的完全競爭的環(huán)境并不存在，那么就一定會有市場失靈。引起市場失靈的原因主要包括以下三種情況：一是信息不對稱。一方如果能夠掌握必要的重要信息，那么就能夠作出符合自身利益的最優(yōu)決策，否則就會出現(xiàn)劣質決策，產(chǎn)生劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象。環(huán)境要素易變而且難以控制，買賣雙方主體的決策都只能是次優(yōu)決策。二是市場競爭不充分。在完全競爭市場下，存在大量買者和賣者，再加上產(chǎn)品相似性、資源流動性、信息完全性，使得單個的買方和賣方都無法操縱市場，但是在現(xiàn)實的環(huán)境監(jiān)測服務市場中，由于資金、技術、人力資源的差異性，是存在市場壁壘的，不充分競爭導致競爭機制失效。三是交易行為的非外部性。環(huán)境是人的基本生存條件，環(huán)境監(jiān)測的結果直接影響環(huán)境評價和決策。環(huán)境監(jiān)測服務理所當然地是社會公共產(chǎn)品，影響環(huán)境效益與社會效益，具有外部性。在信息不對稱、市場競爭不充分的情況下，市場資源不能對監(jiān)測服務做到優(yōu)化配置。

2.2 政府職能轉變問題

傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測服務是環(huán)保職能部門的集中配置，強調(diào)的是集中權力。在引入市場機制后，強調(diào)政府與私營企業(yè)、社會組織之間的分工合作，這就要求環(huán)保職能部門把資源配置主導權讓渡于市場，其決策將不得不考慮這些市場意見，遵循市場化、法治化和規(guī)范化原則，由命令者轉變?yōu)閮A聽者和學習者，陷入與其自身利益相悖的“分權困境”。

2.3 市場主體建設問題

能否提供真實可靠的監(jiān)測數(shù)據(jù)是監(jiān)測領域各類市場主體的關鍵環(huán)節(jié)，判斷監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實與否是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的核心任務，關系到環(huán)境決策的科學性，其質量的優(yōu)劣往往被視為環(huán)境監(jiān)測的“生命線”，然而目前受到多種因素影響導致監(jiān)測數(shù)據(jù)存在“失真”“失準”的現(xiàn)象。一方面是由于監(jiān)測機構對監(jiān)測標準規(guī)范的落實、對監(jiān)測過程中的全程監(jiān)督管理缺位造成的數(shù)據(jù)失真;另一方面是由于某些監(jiān)測機構存有僥幸心理、玩忽職守，直接通過對數(shù)據(jù)的篡改造成的數(shù)據(jù)失準，這都會破壞誠信監(jiān)測、依法監(jiān)測的市場道德底線[3]。

2.4 外部監(jiān)督問題

環(huán)境監(jiān)測服務市場化后，如何對企業(yè)行為進行監(jiān)督，這是一個新課題。首先，政府存在監(jiān)督能力不足問題。環(huán)境質量監(jiān)測對大氣、地表水、土壤要求較高，都需要專門的知識儲備與經(jīng)驗技巧，需要特定的儀器設備。其次，即使政府通過努力，克服了監(jiān)督能力的問題，那么，誰又來監(jiān)督這些監(jiān)督者呢？如果沒有一個公開、公平、改正的監(jiān)管體系，誰也無法保證這些監(jiān)督者就會按公共利益最大化的原則來履行職責。由此可以說，對監(jiān)督者的監(jiān)督極度困難，那么環(huán)境監(jiān)測服務市場化后會不會產(chǎn)生經(jīng)濟效益與社會效益的沖突呢？

3 構建健康有序的環(huán)境監(jiān)測市場體系

首先，這些問題并非不可逾越的;其次，所指出的市場化問題，只是預先發(fā)出的警告：市場化不是萬能的，在實施環(huán)境監(jiān)測服務市場化的改革中，會遇到各種各樣的困難，需要啃硬骨頭，需要涉險灘，需要勇氣和智慧，審慎推進。

第一，堅持市場化的改革方向。深化政府職能改革，除保留必須由政府直接提供的基礎監(jiān)測服務，其他環(huán)境監(jiān)測服務事項一律實施市場化改革。深化政府職能改革，加快市場培育，將監(jiān)測服務市場化事項以公開透明的方式持續(xù)性地向社會公示，各類企業(yè)主體、社會組織都有權參與監(jiān)測服務市場，依法自行向社會公眾提供服務[4]。

第二，加強市場體系建設。規(guī)范環(huán)境監(jiān)測服務市場的部類、主體、客體、程序、禁止性行為、監(jiān)管、權利救濟等，并積極探索環(huán)境監(jiān)測服務市場化改革的財政、金融保障等。針對環(huán)境監(jiān)測的特點，對環(huán)境監(jiān)測的理由、規(guī)則、機構、內(nèi)容等方面要深入思考，對監(jiān)測機構的資質、能力建設、工作質量要有規(guī)則約束，對監(jiān)測數(shù)據(jù)的采集、處理、發(fā)布要有制度性的指導。要建立環(huán)境監(jiān)測機構資質認證分級制度，建立監(jiān)測信用檔案與淘汰機制，一旦失信就納入監(jiān)管的“黑名單”，設置禁止從業(yè)期，從而形成制度層面的威懾力。

第三，開展嚴格有效的監(jiān)管。準市場模式使政府的“直接生產(chǎn)”責任得以大大減輕，但是，監(jiān)管責任卻明顯地增加了。一方面，環(huán)境監(jiān)測服務市場化過程本身需要在政府監(jiān)管下順利運行。政府對環(huán)境監(jiān)測服務市場化過程的監(jiān)管可粗略劃分為進入監(jiān)管、價格監(jiān)管、質量監(jiān)管、退出監(jiān)管等。在環(huán)境監(jiān)測服務市場化的準入上，需要建立在公平、公開的競爭性程序之上[5]。另一方面，市場本身的缺陷也使得政府監(jiān)管成為確保環(huán)境監(jiān)測服務市場化成功運行的重要保障。監(jiān)管者要經(jīng)常組織環(huán)境監(jiān)測機構工作人員深入系統(tǒng)學習，切實提高相關人員對保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量管理和質量控制工作的重視程度。

上述政策思考，只是對環(huán)境監(jiān)測服務市場化提供的方向性指導。要深化環(huán)境監(jiān)測服務市場化改革，還需要各項具體且可操作的政策支撐及有機融合的制度設計。這顯然不是一蹴而就的過程，而是需要隨著政府職能轉變的實踐而不斷健全完善。

【參考文獻】

【1】何海兵.公共服務市場化：西方理論與中國實踐[J].學術交流，2006（04）：127-130.

【2】程樣國，韓藝.西方公共服務市場化的啟示與反思[J].江西社會科學，2004（04）：134-137.

【3】招投標市場的缺失[J].施工企業(yè)管理，2009（04）：58-59.

【4】李招忠.中國公共服務市場化的困境及改革思路[J].西北師大學報（社會科學版），2004（03）：67-72.

【5】歐文·E·休斯.公共管理導論[M].彭和平，周明德，金竹青，譯.北京：中國人民大學出版社，2001.