“全面二孩”政策下托育服務(wù)資源需求規(guī)模預(yù)測

洪秀敏 陶鑫萌 李漢東

[摘 要] 本研究運(yùn)用隊(duì)列要素法，使用Leslie矩陣建立人口預(yù)測模型，基于第六次人口普查數(shù)據(jù)，以平均總和生育率1.57為基礎(chǔ)，確定分城鄉(xiāng)、分孩次的歷年總和生育率，估算“全面二孩”政策下我國2020—2035年城鄉(xiāng)0～3歲嬰幼兒人口總量及其變化趨勢，然后參照國家衛(wèi)生健康委員會頒布的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，基于已有相關(guān)研究，以24.95%的入托率預(yù)測我國托育服務(wù)資源需求規(guī)模。結(jié)果顯示，盡管中方案和低方案下2020—2035年托育適齡人口呈現(xiàn)遞減趨勢，托育機(jī)構(gòu)需求預(yù)計(jì)在2020年達(dá)到10萬～11萬所，2030年降至7萬～8萬所，至2035年將穩(wěn)定在6萬～7萬所;對托育機(jī)構(gòu)教師的需求量將從2020年的453萬～508萬人減為2025年的391萬～431萬人，2035年托育機(jī)構(gòu)教師需求量為312萬～349萬人。這對托育機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施也提出了相應(yīng)的要求。由于我國長期以來托育服務(wù)嚴(yán)重供給不足，“全面二孩”政策下存量與增量疊加，托育資源配置壓力將更加凸顯，應(yīng)盡快推動建立動態(tài)人口監(jiān)測系統(tǒng)，精準(zhǔn)把握家庭托育需求，增加有效供給;多方面調(diào)動和擴(kuò)充資源，盡快補(bǔ)齊3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)資源短板;加強(qiáng)托育服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，不斷提升托育服務(wù)質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞] 托育服務(wù);托育資源;托育需求

一、問題提出

為實(shí)現(xiàn)社會的和諧發(fā)展，穩(wěn)定勞動力市場，人口結(jié)構(gòu)需要不斷調(diào)整。為此，我國的生育政策從計(jì)劃生育政策調(diào)整為逐步放開生育政策，2016年1月1日我國正式實(shí)施“全面二孩”政策。新生育政策下，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。20世紀(jì)80年代我國嚴(yán)格實(shí)施計(jì)劃生育政策，資源消耗降低、就業(yè)壓力減緩、經(jīng)濟(jì)快速增長，人口因素在其中的作用自然不可忽視。[1]但過快的人口控制也給我國人口環(huán)境帶來嚴(yán)重改變，生育水平持續(xù)走低，總和生育率從1950年的6.11下降到2015年的1.05，[2]嚴(yán)重低于2.1的人口更替水平總和生育率?！叭娑ⅰ闭叩膶?shí)施是積極應(yīng)對人口老齡化，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，緩解勞動力供給不足的重要舉措，[3]但從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，育齡人群生育意愿有所下降，[4]未來人口發(fā)展形態(tài)如何以及資源環(huán)境是否能與未來人口協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，仍不可知。因此，研究“全面二孩”政策下的教育資源配置，先行開展人口預(yù)測就顯得尤為重要。

腦科學(xué)和發(fā)展心理學(xué)研究表明，0～3歲階段是大腦發(fā)育的重要時期，嬰兒出生的第二年腦重便成長為第一年的3倍;3歲時腦重便已接近成年，在這一時期，嬰幼兒可塑性極強(qiáng)。[5]蒙臺梭利指出，“如果從生命的變化、生命的適應(yīng)和對外界的征服，以及所取得的成就來看，人的功能在0～3歲這一階段實(shí)際上比3歲以后直到死亡的各個階段的總和還要大”，[6]因此確保兒童在這一關(guān)鍵時期的發(fā)展至關(guān)重要，而良好的發(fā)展環(huán)境以及高質(zhì)量的早期教育是最大化挖掘兒童學(xué)習(xí)潛能，并將其轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵。[7]由于長期資源短缺，當(dāng)前我國0～3歲托育服務(wù)資源嚴(yán)重不足，嬰幼兒家庭面臨的首個難題便是“無人照護(hù)”，“幼無所托”影響著家庭的生育選擇。[8]據(jù)全國婦女聯(lián)合會的一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國超半數(shù)的家庭不愿意生育二孩，發(fā)達(dá)省市及城市地區(qū)的家庭的二孩生育意愿則更低。[9]城市生活壓力大，養(yǎng)育一個孩子的時間成本和精力成本都在不斷增加，城市嬰幼兒家庭尤其是雙職工家庭對于0～3歲的托育需求也更加強(qiáng)烈。[10]

2017年12月，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)會議上強(qiáng)調(diào)“著力解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”。2019年2月，國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合17個部門印發(fā)的《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》中提出“增加托育服務(wù)有效供給”。同年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中進(jìn)一步指出，要針對實(shí)施“全面二孩”政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，支持社會力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)兒童安全保障。4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“要加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，“到2020年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立，建成一批具有示范效應(yīng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)水平有所提升，人民群眾的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求得到初步滿足。到2025年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求得到進(jìn)一步滿足”。8月，國務(wù)院再次發(fā)文強(qiáng)調(diào)結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展養(yǎng)老、托幼、家政等服務(wù)，有效增加公共服務(wù)供給、提高供給質(zhì)量，更好滿足人民群眾需求。10月，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合發(fā)布了《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動實(shí)施方案（試行）》，從中央和地方層面出臺了財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠和費(fèi)用減免政策，廣泛動員各方力量擴(kuò)大普惠托育服務(wù)資源。2020年5月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)“要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突出民生導(dǎo)向”，“發(fā)展養(yǎng)老、托幼服務(wù)”。系列文件的出臺顯示黨中央、國務(wù)院對于3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作的高度重視，也反映出嬰幼兒照護(hù)資源建設(shè)的急迫性。在國家加快推動托育服務(wù)供給側(cè)改革的背景下，北京、浙江等地也出臺了3歲以下嬰幼兒照護(hù)實(shí)施意見，提出“要逐步規(guī)劃建設(shè)與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施”。因此，對0～3歲嬰幼兒人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及對托育服務(wù)資源需求變動進(jìn)行科學(xué)預(yù)判具有現(xiàn)實(shí)緊迫性和重要意義。本研究基于第六次人口普查數(shù)據(jù)，運(yùn)用隊(duì)列要素法，使用Leslie矩陣建立人口預(yù)測模型，估算“全面二孩”政策下2020—2035年城鄉(xiāng)0～3歲嬰幼兒人口數(shù)量變化趨勢，在此基礎(chǔ)上預(yù)測我國托育服務(wù)資源需求規(guī)模并提出政策建議。

二、研究方法

（一）模型選擇及參數(shù)設(shè)定

本研究采用了基于Leslie矩陣的離散人口預(yù)測模型，該模型考慮了不同子人口群體在生育、死亡和遷移等方面的特征及變化。[11]模型能夠較好地反映生育政策改變對我國人口數(shù)量以及年齡結(jié)構(gòu)的影響。該模型的基本形式如下：

其中，P（1）W（t+1）、P（1）m（t+1）分別表示t+1年年末農(nóng)村女性、男性人口分年齡列向量;P（2）W（t+1）、P（2）m（t+1）分別表示t+1年年末城市女性、男性人口分年齡列向量;P（1）W（t+0.5）和P（1）m（t+0.5）滿足以下關(guān)系：

方程組（1）是由農(nóng)村女性、農(nóng)村男性、城市女性和城市男性四個人口轉(zhuǎn)移方程組成的。我們以第一個農(nóng)村女性轉(zhuǎn)移方程為例進(jìn)行解釋及參數(shù)含義介紹。

S（1）W（t+1）為農(nóng)村女性存活率Leslie矩陣，它是由t+1年不同年齡女性的存活率S（1）Wx（t+1）組成，其中X=1，…，100。模型使用的基期分年齡人口數(shù)據(jù)為0～100歲。（100歲以上分口單劃為一個隊(duì)列，并對100歲以上人口單獨(dú)給出這一隊(duì)列存活到下一年的存活率）E（1）W（t+1）表示農(nóng)村女嬰（0歲）人口數(shù)量Leslie矩陣。該矩陣除第一行外，其他元素都為0。行向量SRB（1）W（t+1）k（1）（t+1）[B1（1）（t+1）+B2（1）（t+1）+B3（1）（t+1）]表示不同年齡婦女平均生育孩子的數(shù)量。該行向量僅僅從第16～50的元素不為0（定義女性的生育年齡為15～49歲），其余的元素均為0。行向量中SRB（1）W（t+1）表示t+1年農(nóng)村出生的女嬰存活到t+1年年末的存活率。k（1）（t+1）表示t+1年農(nóng)村出生的女嬰占當(dāng)年農(nóng)村出生嬰兒總數(shù)的比例，這里Bi（1）（t+1）=TFRi（1）（t+1）[（bi（1）0，…，bi（1）n-2，bi（1）n-1）]，i=1，2，3表示t+1年農(nóng)村育齡婦女平均生育的i孩次嬰兒數(shù)（其中i=3表示三孩次以及以上），TFRi（1）（t+1）為農(nóng)村育齡女性在t+1年的i孩次總和生育率;[bi（1）0，…，bi（1）n-2，bi（1）n-1]為農(nóng)村育齡女性i孩次的生育模式，即農(nóng)村育齡女性生育i孩次的年齡分布。

模型中t+0.5表示年中即7月1日這一時間，這一變換是因?yàn)?，為了與完全生命表相對應(yīng)，模型使用的人口基期數(shù)據(jù)已經(jīng)調(diào)整為當(dāng)年的1月1日，而實(shí)際統(tǒng)計(jì)的年齡別生育率是按照年中的不同隊(duì)列育齡女性人口數(shù)量統(tǒng)計(jì)的，因此需要進(jìn)行時間的調(diào)整。為考慮人口遷移的影響，模型中也使用了遷移人口參數(shù)GW（t+1）、Gm（t+1），它們分別表示在t+1年從農(nóng)村向城市按性別、年齡遷移的戶籍人口數(shù)占該隊(duì)列人口比率的列向量。

使用Leslie矩陣的離散人口預(yù)測模型需要分城鄉(xiāng)、性別、年齡的基期人口數(shù)據(jù)。本研究采用第六次人口普查數(shù)據(jù)作為基期人口數(shù)據(jù)。我國施行的計(jì)劃生育政策是針對戶籍人口，而第六次人口普查數(shù)據(jù)是按照常住人口統(tǒng)計(jì)，因此本研究在進(jìn)行預(yù)測時將基期人口數(shù)據(jù)按照戶籍人口的城鎮(zhèn)化率進(jìn)行了調(diào)整。同時本文中所指城市地區(qū)，是由市級政府所管轄的區(qū)域，既包括城市實(shí)體范圍——通常被稱為城區(qū)，也包括市政府所管轄的縣，縣中涵蓋大量人口聚集節(jié)點(diǎn)——鎮(zhèn)區(qū)。[12]

模型中的參數(shù)設(shè)定分別為：第一，分孩次生育模式。模型使用2010年基期人口的分孩次生育模式，在按照戶籍人口的城鎮(zhèn)化率進(jìn)行調(diào)整的同時，我們也給出了未來各年的生育模式的估計(jì)值。第二，分城鄉(xiāng)、分性別和分出生隊(duì)列人口的年齡別存活率。我們根據(jù)普林斯頓西模式的模型生命表，通過估計(jì)中國2020—2035年分城鄉(xiāng)、分性別的人口期望壽命，得到對應(yīng)的完全生命表，然后通過插值得到分城鄉(xiāng)、分性別、分隊(duì)列的年齡別人口存活率。第三，按戶籍人口變化的年城鎮(zhèn)化率和遷移率。第四，按時間變化的分城鄉(xiāng)的出生性別比等參數(shù)。在得到預(yù)測結(jié)果后，按照預(yù)測得到的未來各年的常住人口的城鎮(zhèn)化率，我們再將預(yù)測得到的戶籍人口數(shù)轉(zhuǎn)換成常住人口數(shù)。因此本文后面所提及的城鄉(xiāng)人口均為城鄉(xiāng)常住人口。

（二）預(yù)測方案設(shè)計(jì)

本研究采用的人口預(yù)測模型控制變量為分城鄉(xiāng)、分孩次的總和生育率。本文參考李漢東和李流的研究，假設(shè)中國2000年以來的平均總和生育率為1.57，①并以此為基礎(chǔ)，根據(jù)中國歷年人口統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)和戶籍人口數(shù)據(jù)，將總和生育率分解為分城鄉(xiāng)、分孩次的總和生育率。同時，采用情景分析方法，綜合考慮政策適用人群、生育意愿、生育累積效應(yīng)釋放等因素，并根據(jù)2015年人口抽樣調(diào)查得到的低年齡組人口數(shù)以及比率和歷年教育統(tǒng)計(jì)年鑒的分年齡小學(xué)生在校人口數(shù)，對中國2010年以后的各年生育水平進(jìn)行了測算和調(diào)整，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出高、中、低三種方案。分城鄉(xiāng)、分孩次總和生育率的設(shè)計(jì)如表1所示。

表1中TFR代表總和生育率，字母上標(biāo)有（1）代表農(nóng)業(yè)戶籍，（2）代表非農(nóng)業(yè)戶籍;字母下標(biāo)數(shù)字1代表一孩次，數(shù)字2代表二孩次，數(shù)字3代表三孩及以上孩次。例如TFR2（2）代表非農(nóng)業(yè)戶籍人口二孩次總和生育率。三種方案均考慮了2016年1月1日“全面二孩”政策實(shí)施所產(chǎn)生的堆積生育現(xiàn)象的影響，并假設(shè)堆積生育完全釋放需要3年左右的時間。在此之后，生育水平會恢復(fù)到“全面二孩”政策實(shí)施前的水平，然后會持續(xù)地緩慢下降。

為考慮人口生育政策的影響，我們將執(zhí)行原計(jì)劃生育政策的人口預(yù)測方案作為基準(zhǔn)方案。基準(zhǔn)方案（未實(shí)施“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”計(jì)劃生育政策調(diào)整下的人口預(yù)測方案）的總和生育率我們參考李漢東、李流（2012）的研究，將之設(shè)計(jì)為1.57?；鶞?zhǔn)方案下的分城鄉(xiāng)、分孩次總和生育率如表2所示。

三、研究結(jié)果

（一）“全面二孩”政策下0～3歲嬰幼兒人口總量變化趨勢及結(jié)構(gòu)特征

“全面二孩”政策下科學(xué)預(yù)測0～3歲嬰幼兒人口變化趨勢，有利于更好研判家庭可能的托育需求，為有針對性地補(bǔ)充相應(yīng)的托育資源、科學(xué)構(gòu)建照護(hù)服務(wù)體系提供依據(jù)。

1. “全面二孩”政策對我國新出生人口變化的影響分析。

為反映計(jì)劃生育政策調(diào)整對生育水平的影響，將基準(zhǔn)方案與中方案下新生人口（0歲）隨時間變化趨勢進(jìn)行比較。從圖1可以看出：自2014年開始，中方案下的0歲人口數(shù)量開始高于基準(zhǔn)方案下的0歲人口數(shù)量。其原因在于2014年至2015年我國開始實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，新生兒人口隨之開始出現(xiàn)增長。從2016年開始，中方案0歲人口數(shù)量開始明顯高于基準(zhǔn)方案下的0歲人口數(shù)量，并出現(xiàn)了一個出生人口的小高峰，這是2016年我國開始實(shí)施“全面二孩”政策的短期效應(yīng)所導(dǎo)致的。從2016—2035年，中方案下的0歲出生人口比基準(zhǔn)方案多出2757萬;而在2016—2020年的5年間，中方案下的0歲人口比基準(zhǔn)方案多出887萬人，去除正常的生育二孩的增加數(shù)量，5年期間由于“全面二孩”政策的短期效應(yīng)而增加的0歲人口數(shù)量為600萬左右。相對于“全面二孩”政策的長期效應(yīng)來說，2016—2035年增加了2757萬左右的0歲人口，平均每年增加0歲人口145萬人，這其中還包括“單獨(dú)二孩”政策的影響。而相對于2016—2035年出生的24265萬總?cè)丝趤碚f，當(dāng)前政策改變所產(chǎn)生的人口效應(yīng)僅占其11.3%左右。

2. “全面二孩”政策下城鄉(xiāng)0～3歲人口總量變化趨勢。

圖2分別給出了高、中、低方案下2020—2035年全國0～3歲人口總數(shù)變化趨勢以及城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)嬰幼兒人口總數(shù)的變化趨勢。具體來看，經(jīng)過2014年和2016年兩次生育政策調(diào)整，2020—2035年，“全面二孩”政策的短期效應(yīng)已不再顯現(xiàn)，在全國0～3歲嬰幼兒人口整體下降的趨勢下，農(nóng)村地區(qū)0～3歲嬰幼兒人口變化趨勢與全國0～3歲嬰幼兒人口變化趨勢大致相同，2020—2028年農(nóng)村0～3歲嬰幼兒人口持續(xù)下降，年均減少率為2.4%;2028—2035年農(nóng)村0～3歲嬰幼兒人口下降趨勢減緩，年均減少率為0.9%，人口逐漸趨于平緩。相較于農(nóng)村地區(qū)，城市地區(qū)0～3歲嬰幼兒人口下降趨勢相對較緩，2020—2028年城市0～3歲嬰幼兒人口年均下降率為0.9%，2028—2035年的年均下降率降至0.4%。

（二） “全面二孩”政策下城鄉(xiāng)0～3歲托育服務(wù)適齡人口與托育資源供求的差異分析

生育政策調(diào)整下，2020—2035年我國0～3歲嬰幼兒人口仍呈下降趨勢，農(nóng)村地區(qū)0～3歲嬰幼兒人口下降明顯，城市地區(qū)0～3歲嬰幼兒人口下降趨勢相對較緩。當(dāng)前我國優(yōu)質(zhì)、安全的托育服務(wù)資源供給十分短缺，配套設(shè)施的供給無法滿足人們對托育服務(wù)的需求，由此導(dǎo)致生育率低迷的困局。[13]研究顯示，“孩子無人照護(hù)”是女性放棄生育的最主要因素。[14]“全面二孩”政策實(shí)施已迎來了第四年，而教育資源等相關(guān)配套措施卻跟進(jìn)遲緩，3歲以下嬰幼兒入托率僅占4.1%，[15]相較于經(jīng)合組織（OECD）國家0～2歲入托率平均值已達(dá)33.2%，超過三分之一的國家2～3歲嬰幼兒入托率超過50%，[16]當(dāng)前我國的入托率嚴(yán)重低于國際水平。托育服務(wù)體系建設(shè)對于緩解“全面二孩”政策下“無人照護(hù)”問題具有重要作用。根據(jù)所預(yù)測的人口規(guī)模和發(fā)展趨勢，科學(xué)預(yù)測托育人員的需求規(guī)模、托育機(jī)構(gòu)需求總量及其硬件設(shè)施規(guī)模，對于托育資源規(guī)劃建設(shè)和配套供給具有重要意義。

1. “全面二孩”政策下城鄉(xiāng)0～3歲托育服務(wù)適齡人口數(shù)量與變化。

依據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會頒布的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，托育機(jī)構(gòu)設(shè)置乳兒班（12月以下）、托小班（12～24個月）、托大班（24～36個月）三種班型。按照設(shè)定的高、中、低三個方案（嬰幼兒照護(hù)服務(wù)初納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，屬于準(zhǔn)剛需，限于篇幅，后文僅討論中、低方案結(jié)果），預(yù)測“全面二孩”政策下我國托育機(jī)構(gòu)適齡人口數(shù)量與變化情況。同時，根據(jù)9月1日適齡入園時間，對0歲、1歲、2歲三個年齡的嬰幼兒人數(shù)以均勻分布的方法進(jìn)行調(diào)整，得到中、低方案下托育機(jī)構(gòu)不同年齡班的適齡幼兒規(guī)模。

如表3所示，不同方案（低方案、中方案）下2020—2035年托育機(jī)構(gòu)不同年齡班適齡人口呈現(xiàn)出遞減趨勢。具體而言，2020—2035年全國乳兒班適齡人口將從2587萬～2906萬人降至1837萬～2059萬人，托小班適齡人口將從2701萬～3023萬人降至1854萬～2069萬人，托大班適齡人口將從2915萬～3239萬人降至1882萬～2092萬人。分城鄉(xiāng)來看，農(nóng)村地區(qū)乳兒班適齡人口將從1730萬～1966萬人降至1125萬～1271萬人，托小班適齡人口將從1792萬～2030萬人降至1128萬～1267萬人，托大班適齡人口將從1908萬～2149萬人降至1138萬～1271萬人。城市地區(qū)乳兒班適齡人口將從857萬～940萬人降至712萬～788萬人，托小班適齡人口將從909萬～993萬人降至726萬～802萬人，托大班適齡人口將從1007萬～1090萬人降至744萬～821萬人。

2. “全面二孩”政策下我國0～3歲托育服務(wù)資源供求差異分析。

托育機(jī)構(gòu)是主要的收托主體之一，同時也是嬰幼兒接受早期教育的主要場所。數(shù)年來，我國一直存在著“入托難”、托位缺口大的問題，[17]“全面二孩”政策帶來的資源配置壓力首先表現(xiàn)在托育機(jī)構(gòu)需求上的壓力。新生育政策下，存量與增量疊加，0～3歲托育服務(wù)供需矛盾問題將更加凸顯。依據(jù)國務(wù)院婦女兒童委員會所做的調(diào)查，35.8%的3歲以下嬰幼兒家長存在托育需求，這其中69.7%的家長希望將孩子送往專業(yè)的托育機(jī)構(gòu)。[18]本研究將入托率設(shè)置為24.95%，②同時依據(jù)《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（2019年版）中托兒所人數(shù)規(guī)定以每所托育機(jī)構(gòu)200人作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)來預(yù)測托育機(jī)構(gòu)數(shù)量需求。同時依據(jù)上述預(yù)測出的2020—2035年托育機(jī)構(gòu)不同年齡班適齡幼兒人口，結(jié)合國家衛(wèi)生健康委于2019年10月發(fā)布的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》相關(guān)配備標(biāo)準(zhǔn)（乳兒班10人、托小班15人、托大班20人），可以得到“全面二孩”政策實(shí)施后我國托育機(jī)構(gòu)不同年齡班額需求。

表4表明，在托育機(jī)構(gòu)需求方面，根據(jù)預(yù)測結(jié)果，隨著出生人口的下降，托育機(jī)構(gòu)需求的數(shù)量在2020—2035年期間會呈現(xiàn)出遞減的趨勢。全國托育機(jī)構(gòu)需求預(yù)計(jì)在2020年達(dá)到10萬～11萬所，2030年機(jī)構(gòu)需求數(shù)量降至8萬～9萬所，直至2035年我國托育機(jī)構(gòu)的需求量將穩(wěn)定在7萬～8萬所。具體來看，農(nóng)村地區(qū)托育機(jī)構(gòu)需求預(yù)計(jì)在2020年達(dá)到6萬～7萬所，2030年機(jī)構(gòu)需求數(shù)量降至5萬～6萬所，直至2035年我國農(nóng)村地區(qū)托育機(jī)構(gòu)的需求量將穩(wěn)定在4萬～5萬所。城市地區(qū)托育機(jī)構(gòu)需求預(yù)計(jì)在2020年達(dá)到3萬～4萬所，2030年機(jī)構(gòu)需求數(shù)量降至2萬～3萬所，直至2035年我國城市地區(qū)托育機(jī)構(gòu)需求量將穩(wěn)定在3萬所左右。就目前我國3歲以下嬰幼兒極低托育率情況而言，托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展任務(wù)非常艱巨。

如圖3、圖4所示，托育機(jī)構(gòu)不同年齡班額需求將經(jīng)歷一個持續(xù)下降后逐漸趨于平穩(wěn)的過程，全國乳兒班的需求量穩(wěn)定值趨于49萬～51萬個，托小班穩(wěn)定值趨于33萬～34萬個，托大班的穩(wěn)定值趨于25萬～26萬個。分城鄉(xiāng)來看，農(nóng)村地區(qū)乳兒班的需求量穩(wěn)定值趨于31萬～32萬個，托小班穩(wěn)定值趨于21萬～22萬個，托大班的穩(wěn)定值趨近于15萬～16萬個。城市地區(qū)乳兒班的需求量穩(wěn)定值趨近于18萬～19萬個，托小班穩(wěn)定值趨近于12萬個，托大班的穩(wěn)定值趨近于10萬個。相較于農(nóng)村地區(qū)，城市地區(qū)托育機(jī)構(gòu)不同年齡班額需求下降幅度較小。

3. “全面二孩”政策下城鄉(xiāng)托育師資需求。

師資質(zhì)量是托育質(zhì)量的核心與關(guān)鍵，師幼比作為重要的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)影響著托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。年齡越小的嬰幼兒則需要更多的照顧，較高師幼比不僅使得高質(zhì)量的師幼互動更易發(fā)生，同時對于確保嬰幼兒的安全問題具有重要意義。[19]師幼比普遍被用來衡量教師資源水平，[20][21]因此本研究采用師幼比作為衡量0～3歲嬰幼兒專任教師需求量指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測。參考國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，按照乳兒班師幼比不低于1 ∶ 3，托小班師幼比不低于1 ∶ 5，托大班師幼比不低于1 ∶ 7進(jìn)行托育機(jī)構(gòu)師資需求量的預(yù)測，預(yù)測結(jié)果見表4。

根據(jù)預(yù)測結(jié)果，在我國托育機(jī)構(gòu)不同年齡班適齡人口逐年遞減的大背景下，托幼機(jī)構(gòu)教師需求也將隨之呈下降趨勢。全國托育機(jī)構(gòu)教師需求量將從2020年的453萬～508萬人減為2025年的391萬～431萬人，2035年托育機(jī)構(gòu)教師需求為312萬～349萬人。分城鄉(xiāng)來看，農(nóng)村地區(qū)托育機(jī)構(gòu)教師需求將從2020年的301萬～341萬人減為2025年的254萬～280萬人，2035年托育機(jī)構(gòu)教師需求為190萬～214萬人。城市地區(qū)托育機(jī)構(gòu)教師需求將從2020年的152萬～167萬人減為2025年的137萬～151萬人，2035年托育機(jī)構(gòu)教師需求為122萬～135萬人。但不可忽視的是，我國目前托育機(jī)構(gòu)師資缺口仍十分巨大，[22]對于托育機(jī)構(gòu)來說，招聘專業(yè)的托育師資十分困難。即使未來15年師資需求逐漸下降，但培養(yǎng)上千萬托育師資仍是一個艱巨的任務(wù)。值得注意的是，我國尚未設(shè)立專門從事0～3歲托育工作的資格認(rèn)證考試和證書制度，職業(yè)對口率和吸引力低，隊(duì)伍流動性大，[23]托育師資的供需矛盾將會在一段時間內(nèi)持續(xù)加大。

4. “全面二孩”政策下城鄉(xiāng)托育機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施需求。

《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》提出“托育機(jī)構(gòu)的建筑應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)工程建設(shè)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置符合標(biāo)準(zhǔn)要求的生活用房”，同時要求托育機(jī)構(gòu)應(yīng)該有室外活動場地。

按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2019年發(fā)布的《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》，在生活用房最小使用面積上，乳兒班應(yīng)包括睡眠區(qū)（30 m2）、活動區(qū)（15 m2）、配餐區(qū)（6 m2）、清潔區(qū)（6 m2）、儲藏區(qū)（4 m2）;托小班應(yīng)包括睡眠區(qū)（35 m2）、活動區(qū)（35 m2）、配餐區(qū)（6 m2）、清潔區(qū)（6 m2）、衛(wèi)生間（8 m2）、儲藏區(qū)（4 m2）;托大班應(yīng)包括活動室（70 m2）、寢室（60 m2）、衛(wèi)生間（20 m2）、衣帽儲藏間（9 m2）。在室外活動場地最小使用面積上，農(nóng)村地區(qū)室外活動場地人均面積不小于3 m2，城市地區(qū)室外活動場地人均面積不小于2 m2?？紤]到室外活動場地多班錯峰共用的情況，本研究以托大班適齡幼兒人口數(shù)為參數(shù)指標(biāo)。

本研究將這兩方面作為托育機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施的計(jì)算指標(biāo)，基于托育機(jī)構(gòu)不同年齡班額需求預(yù)測結(jié)果，可以得到新生育政策下城鄉(xiāng)托育機(jī)構(gòu)生活用房最小使用面積需求;基于適齡入托人口數(shù)量變化趨勢以及基本入托率，可以得到城鄉(xiāng)托育機(jī)構(gòu)室外活動場地需求。

根據(jù)表6預(yù)測結(jié)果來看托育機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施需求方面，全國托育機(jī)構(gòu)生活用房需求將從2020年的13942萬～15574萬平方米減為2025年的11917萬～13108萬平方米，2035年生活用房需求為9427萬～10518萬平方米。全國室外活動場地需求將從2020年的1930萬～2153萬平方米減為2025年的1605萬～1764萬平方米，2035年室外活動場地需求為1223萬～1361萬平方米。分城鄉(xiāng)來看，農(nóng)村地區(qū)托育機(jī)構(gòu)生活用房需求將從2020年的9217萬～10429萬平方米減為2025年的7730萬～8505萬平方米，2035年生活用房需求為5733萬～6436萬平方米。農(nóng)村室外活動場地需求將從2020年的1427萬～1609萬平方米減為2025年的1176萬～1293萬平方米，2035年室外活動場地需求為852萬～951萬平方米。城市地區(qū)托育機(jī)構(gòu)生活用房需求將從2020年的4725萬～5145萬平方米減為2025年的4187萬～4603萬平方米，2035年生活用房需求為3694萬～4082萬平方米。城市室外活動場地需求將從2020年的503萬～544萬平方米減為2025年的429萬～471萬平方米，2035年室外活動場地需求為371萬～410萬平方米。開辦托育機(jī)構(gòu)對于硬件設(shè)施有著很嚴(yán)格的要求，首先，高層建筑并不適宜于托育機(jī)構(gòu)，嬰幼兒生活用房應(yīng)布置在首層，當(dāng)布置在首層確有困難時，唯有托大班可以布置在二層。其次，托育機(jī)構(gòu)裝修要求以及消防安全要求的級別較高，[24]在未來15年內(nèi)如何滿足托育機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施需求量，保障托育機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)仍是難題。

四、2020—2035年我國城鄉(xiāng)托育服務(wù)資源配置的政策建議

人口預(yù)測的關(guān)鍵是基期數(shù)據(jù)，本文的基期數(shù)據(jù)采用第六次人口普查數(shù)據(jù)，人口普查數(shù)據(jù)具有權(quán)威性，但仍具有一定的研究缺陷，如研究周期較長，無法實(shí)時動態(tài)研究，對于快速變化的人口以及社會過程的動態(tài)監(jiān)測存在滯后的問題，特別是低年齡段人口存在漏報(bào)現(xiàn)象，因此我們根據(jù)最新的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對“第六次人口普查”的低年齡段人口進(jìn)行修正。人口變動具有諸多的不確定性，不同省市、不同地區(qū)、城鄉(xiāng)間人口變動情況具有差異，同時進(jìn)行全面討論具有難度。但無論參照何種方案，整體來看，我國嬰幼兒人口數(shù)量以及托育服務(wù)供需關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢大致相同。根據(jù)本研究預(yù)測可知，預(yù)計(jì)到2035年，全國托育服務(wù)適齡人口為5573萬～6220萬人，農(nóng)村地區(qū)適齡人口為3391萬～3809萬人，城市地區(qū)適齡人口為2182萬～2411萬人;全國托育機(jī)構(gòu)需求7萬～8萬所，農(nóng)村地區(qū)需求4萬～5萬所，城市地區(qū)需求3萬所左右;全國托育師資需求為312萬～349萬人，農(nóng)村地區(qū)需求為190萬～214萬人，城市地區(qū)需求為122萬～135萬人;全國托育機(jī)構(gòu)設(shè)施用地10650萬～11879萬平方米，農(nóng)村地區(qū)用地需求6585萬～7387萬平方米，城市地區(qū)用地需求4065萬～4492萬平方米。相較于目前我國托育服務(wù)資源供給，滿足未來嬰幼兒家庭服務(wù)需求存在極大挑戰(zhàn)。家庭的生育意愿因供需矛盾的激化受到直接影響，面對當(dāng)前我國存在“人口結(jié)構(gòu)脆弱、人口生態(tài)失衡”問題，[25]根據(jù)教育資源需求量合理配置托育資源、跟進(jìn)配套改革無疑是必要的。[26]

（一）盡快推動建立動態(tài)人口監(jiān)測系統(tǒng)，精準(zhǔn)把握家庭托育需求，增加有效供給

雖然預(yù)測結(jié)果顯示2020—2035年3歲以下嬰幼兒人口將呈現(xiàn)下降趨勢，但不容忽視的是，我國目前托育服務(wù)供給嚴(yán)重不足，托育服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展任務(wù)非常艱巨。為合理配置托育服務(wù)資源，提高服務(wù)供給的匹配度從而最大化滿足嬰幼兒家庭需求，在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上進(jìn)行托位的調(diào)整是十分必要的。因此，應(yīng)建立動態(tài)人口監(jiān)測系統(tǒng)，精準(zhǔn)把握需求從而增加有效的供給。相關(guān)部門在進(jìn)行普查與日常抽查工作時，應(yīng)關(guān)注3歲以下嬰幼兒人口和托育服務(wù)供給信息，包括育齡家庭數(shù)量、家庭二孩生育意愿、入托情況、托育機(jī)構(gòu)布局等，按月和季度公布和上報(bào)數(shù)據(jù)。為落實(shí)國務(wù)院精神，加快推動托育資源擴(kuò)充，目前不少省市已相繼出臺3歲以下嬰幼兒照護(hù)實(shí)施意見，將“3歲以下嬰幼兒照護(hù)”列為十大民生實(shí)事之首。例如浙江省明確2020年新增3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)200家，新增托位5000個;四川省、江西省則提出“在新建居住區(qū)按照每千人口不少于10個托位規(guī)劃建設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施及配套安全設(shè)施，老城區(qū)和已建成居住區(qū)無嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施的，按照每千人口不少于8個托位建設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施”;北京市提出“對于規(guī)模在1萬人以上的新建居住區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照不少于4托位/千人的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施”。當(dāng)前嬰幼兒照護(hù)服務(wù)匱乏，各地區(qū)在大力擴(kuò)充照護(hù)服務(wù)資源的同時，地方政府應(yīng)考慮地區(qū)差異性，在全國托育服務(wù)資源需求預(yù)測的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的具體情況精準(zhǔn)把握需求現(xiàn)狀、預(yù)測變動態(tài)勢，從而進(jìn)行合理規(guī)劃。

（二）多方面調(diào)動擴(kuò)充資源，盡快補(bǔ)齊3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)資源短板

補(bǔ)齊3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)資源短板，首先應(yīng)調(diào)動社會力量投入嬰幼兒教育事業(yè)的積極性，對于普惠性嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)給予優(yōu)先支持。一是繼續(xù)加大扶持力度，大力推動普惠性嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，積極落實(shí)好2019年10月國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合發(fā)布的《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動實(shí)施方案（試行）》，通過金融支持、信用評價、試點(diǎn)示范等支持措施，擴(kuò)大普惠性托位數(shù)量。兩級政府與相關(guān)部門盡快制定普惠性托育機(jī)構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)對普惠性托育機(jī)構(gòu)的幫扶政策，細(xì)化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施政府指導(dǎo)的指導(dǎo)價管理方式。通過積極動員、加強(qiáng)多渠道宣傳，讓更多有條件有資質(zhì)的單位加入專項(xiàng)行動中，讓托育服務(wù)更多更好惠及嬰幼兒家庭。[27]二是發(fā)揮社區(qū)公共服務(wù)資源的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)功能，例如引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)中心做好新生兒訪視、嬰幼兒健康管理、疫苗接種等基本公共服務(wù)的供給，考慮部分社工名額分配至社區(qū)公共嬰幼兒照護(hù)服務(wù)專職人員等。同時，利用好社區(qū)現(xiàn)有早期教育指導(dǎo)中心，充分體現(xiàn)其功能與價值，幫助家長提高科學(xué)教養(yǎng)的能力，掌握必備教養(yǎng)知識，有效促進(jìn)嬰幼兒長期發(fā)展，嘗試探究社區(qū)早教指導(dǎo)中心在擴(kuò)展“托”上的轉(zhuǎn)型?？紤]政策調(diào)整下生育峰值對教育資源影響的“時序性”“優(yōu)先性”，彌補(bǔ)托育機(jī)構(gòu)缺失的空白。三是支持用人單位提供福利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，解決本單位職工子女照護(hù)問題，發(fā)揮單位工會組織力量，以單獨(dú)或聯(lián)合相關(guān)單位共同舉辦的形式，充分利用現(xiàn)有資源，利用自有場地或單位內(nèi)場所開辦福利性照護(hù)機(jī)構(gòu)，有條件的可以面向所在社區(qū)開放。

與此同時，為解決師資質(zhì)量掣肘問題，應(yīng)多渠道加大嬰幼兒教育師資培養(yǎng)規(guī)模，提高師資隊(duì)伍質(zhì)量。當(dāng)前我國托育師資建設(shè)仍十分滯后，不僅數(shù)量緊缺，而且資質(zhì)混亂，[28]目前尚無專門從事3歲以下托育工作的資格認(rèn)證考試和證書制度，[29]無法滿足未來托育師資需求。為落實(shí)好國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中的“將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)人員作為急需緊缺人員納入培訓(xùn)規(guī)劃”，應(yīng)盡快推動專業(yè)化、高質(zhì)量托育的師資培養(yǎng)，從源頭抓起，首先，鼓勵相關(guān)院校增設(shè)嬰幼兒教育相關(guān)專業(yè)，已有專業(yè)院?？紤]擴(kuò)大招生規(guī)模，大力培養(yǎng)嬰幼兒教育行業(yè)人才。其次，做好崗前培訓(xùn)，應(yīng)抓緊研究制定托育人員培訓(xùn)機(jī)制資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)非學(xué)歷人員的崗前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)和專業(yè)資格證書制度建設(shè)，在擴(kuò)充嬰幼兒教育師資隊(duì)伍規(guī)模的同時提升隊(duì)伍的專業(yè)化水平。

（三）加強(qiáng)托育服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，不斷提升托育服務(wù)質(zhì)量

當(dāng)前我國托育服務(wù)資源供給同需求間存在較大缺口，補(bǔ)齊短板刻不容緩，但托育資源擴(kuò)容的同時更應(yīng)兼顧質(zhì)量。首先，從托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入階段嚴(yán)格管理。為規(guī)范托育機(jī)構(gòu)的登記和備案，貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》、國家衛(wèi)生健康委員會辦公廳等聯(lián)合印發(fā)的《托育機(jī)構(gòu)登記和備案辦法（試行）》，各地方應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定為托育機(jī)構(gòu)辦理審批和登記，相關(guān)部門可通過信息共享的方式對區(qū)域內(nèi)已登記的托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案，并將有關(guān)信息在官方網(wǎng)站公開接受社會查詢與監(jiān)督。其次，對準(zhǔn)入后的托育機(jī)構(gòu)依照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管和評估提升服務(wù)質(zhì)量。[30]目前住建部發(fā)布《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》，國家衛(wèi)生健康委也已出臺《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》，各部門應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施常態(tài)化的監(jiān)督檢查，對托育機(jī)構(gòu)的建筑設(shè)計(jì)、硬件設(shè)施、課程設(shè)置、規(guī)范辦園、服務(wù)質(zhì)量等方面加強(qiáng)監(jiān)管，對侵害幼兒安全的行為嚴(yán)格從重處理，不斷提升托育服務(wù)的質(zhì)量。

0～3歲資源配置需求是一個非常復(fù)雜的課題，本文的預(yù)測結(jié)果具有一定的局限性，預(yù)測結(jié)果是否準(zhǔn)確有待進(jìn)一步研究和檢驗(yàn)。同時如何針對資源配置需求非數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行量化，并找出各個指標(biāo)間的相關(guān)性，進(jìn)行各層指標(biāo)的細(xì)化、預(yù)測結(jié)果的深入分析，從而構(gòu)建更完整的0～3歲資源配置需求體系是本文的延伸。希望能有更多研究者投身教育資源配置尤其是0～3歲資源配置需求的研究，探索我國嬰幼兒教育事業(yè)發(fā)展的出路，促進(jìn)我國托育服務(wù)質(zhì)量不斷向?qū)I(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。

注釋：

①根據(jù)第六次人口普查的人口總數(shù)，利用第五次人口普查的人口數(shù)據(jù)，通過模型模擬的方法對中國2000年以來生育水平進(jìn)行估算，充分考慮了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口的生育水平差異，得到平均總和生育率為1.57。所得平均總和生育率為10年的平均值，避免了由于偶然的出生堆積或生育延遲所導(dǎo)致總和生育率指標(biāo)異常的情況。模型具有很好的擴(kuò)展性和穩(wěn)健性，考慮到人口普查數(shù)據(jù)時間間隔較長，第七次人口普查數(shù)據(jù)尚未公布，因此本文仍采用1.57作為模型預(yù)測的參數(shù)。

②雖然實(shí)際上入托率不可能每年均保持相同水平，但考慮本研究屬于趨勢性研究，誤差對結(jié)論的影響可忽略不計(jì)。

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