農(nóng)民擅自在耕地上建住宅由誰來管

文/黃世松（萍鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

2020年1月1日開始實施的《中華人民共和國土地管理法（2019年8月修正版）》將宅基地監(jiān)督管理職權調整賦予給農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。2020年以來，全國各地開展農(nóng)村亂占耕地建房專項整治，查處了一批違法占用耕地建住宅違法案件，但在處罰法條適應、部門管轄上有不同理解，出現(xiàn)了兩種截然相反的意見：一種意見認為既然是農(nóng)村村民建住宅，依據(jù)土地管理法第七十八條規(guī)定理應由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門管轄；另一種意見認為違法占用耕地建房，明顯屬于“擅自將農(nóng)用地改為建設用地”行為，依據(jù)土地管理法第七十七條，自然資源主管部門才是執(zhí)法主體。單純從兩款字面意思來看，兩種說法似乎都有道理。那么，具體如何適用呢？

首先要明確宅基地是什么土地。農(nóng)村宅基地，簡稱為宅基地。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年3月發(fā)布的《農(nóng)村宅基地管理法律政策問答》明確說：依據(jù)土地管理法，按照土地所有制性質劃分，土地分為國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，其中宅基地屬于農(nóng)民集體所有；按照土地用途劃分，土地分為農(nóng)用地、建設用地、未利用地三大類。其中，建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。因此，從土地性質和用途上來說，農(nóng)村宅基地屬于集體建設用地，是建設用地，不是農(nóng)用地，不是耕地。

具體來說，宅基地是指建了房屋、建過房屋或決定用于建造房屋的農(nóng)民集體所有的建設用地，包括建了房屋的土地，建過房屋但已無上蓋物、不能居住的土地及準備建房屋用的規(guī)劃地三種類型。

農(nóng)民違法在耕地上建住宅具體由哪個部門管轄呢？

耕地是農(nóng)用地的一種，不管誰在農(nóng)用地上建造建筑物、構筑物，包括農(nóng)村村民建住宅，都要依據(jù)土地管理法第四十四條辦理轉用審批手續(xù)。沒辦轉用審批手續(xù)就建設的，按照土地管理法第七十七條（未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款）規(guī)定，很顯然，自然資源主管部門進行查處是有法有據(jù)的。

有人提出，依據(jù)第七十八條，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門不也可以處罰嗎？那到底能不能適用第七十八條呢？這就要回到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門三定職責上來。土地管理法第六十二條第七款（國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關工作）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三定（農(nóng)村合作經(jīng)濟指導司負責起草農(nóng)村宅基地管理和使用相關法律法規(guī)草案及政策，指導宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用），顯然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門違法用地查處職責是對宅基地而不是其他土地，也就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門只對宅基地（當然包括宅基地規(guī)劃地）上的違法用地行為進行查處。如果農(nóng)民是在屬于宅基地規(guī)劃地的耕地上建住宅，那農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以依據(jù)第七十八條進行查處。

既然第七十七條能查處，那為何要設置第七十八條呢？也就是涉及第七十八條是否是第七十七條的一個特別規(guī)定。我們不妨假定第七十八條當中的土地不僅是宅基地，還包括其他土地，那不妨比較一下兩款法條的處罰措施。比如有人在不符合土地利用總體規(guī)劃的耕地上建住宅，一個是農(nóng)民建的，一個是城里人建的。那么對城里人，依據(jù)第七十七條，除了限期拆除、退還非法占用的土地外，還要恢復土地原狀。而對農(nóng)民，依據(jù)第七十八條就不需要恢復土地原狀。根據(jù)土地管理法規(guī)定，在耕地上建房，其實有兩個違法行為，一是擅自將農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO用地，二是未取得建房審批許可。很明顯，第七十八條并未對第一個違法行為（對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的）設定處罰。難道因為身份是農(nóng)民就區(qū)別對待、另眼相看，就不要履行“恢復土地原狀”的義務？如果需要恢復，那誰去恢復呢？政府嗎？不恢復，那限期拆除有何意義？還不如直接沒收。從立法本意看，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO用地，應該不管是誰，都應當履行“恢復土地原狀”的違法責任。這樣來看，這種假定就會造成第七十八條本身自相矛盾、說不通。因而這種“假定”不能成立，也就是第七十八條當中的土地不是泛指所有的土地，應當僅指建設用地或規(guī)劃的建設用地，因而才根本不需要恢復！

以上我們舉例是“對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的”情形。但如果農(nóng)村村民是在符合土地利用總體規(guī)劃內的耕地上建住宅，又當適用哪條？其實，通過上面的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，從第七十七條、第七十八條的條款內容來看，兩條的管轄范圍是有交集的，交集就是“農(nóng)村村民擅自在符合土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃地上建住宅”，對于交集部分，應當適用特別規(guī)定，因此，農(nóng)村村民在符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)用地上建住宅，應當依據(jù)第七十八條規(guī)定由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管轄。

也就是說，本文開頭所列兩種意見都有道理，但都不正確。第七十八條可以理解為是第七十七條的特別規(guī)定，但不是整條的特別規(guī)定，僅是其中“對符合土地利用總體規(guī)劃”情形的特別規(guī)定。這樣既與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的負責宅基地管理職責定位相呼應，也符合土地管理法立法本意。因而第七十八條不區(qū)分是否違反土地利用總體規(guī)劃、不設定“恢復土地原狀”的違法責任就理所當然了。

通過前面的論述，可以得出以下結論：違反土地利用總體規(guī)劃，未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準擅自在農(nóng)用地上建房，不管建什么、是誰建、建成什么樣，均由自然資源主管部門依據(jù)第七十七條進行查處；而農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用宅基地（包括宅基地規(guī)劃地）建住宅應當由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依據(jù)第七十八條進行查處。這才符合土地管理法的立法本意。