美國新財(cái)政刺激計(jì)劃：內(nèi)容、影響與展望

文/楊子榮 陳展 編輯/張美思

為了支持美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和提高美國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)競爭力，拜登上任后，美國政府先后提出了包括1.2萬億美元的基建法案和1.75萬億美元的“重建美好未來法案”在內(nèi)的新財(cái)政刺激計(jì)劃。該計(jì)劃在影響美國經(jīng)濟(jì)的同時，也將對全球經(jīng)濟(jì)和金融產(chǎn)生溢出影響。展望未來，新財(cái)政刺激計(jì)劃對美國財(cái)政赤字影響有限，美國財(cái)政負(fù)擔(dān)短期無慮，長期有憂。

美國新財(cái)政刺激計(jì)劃的內(nèi)容

近期，美國政府提出的新財(cái)政刺激計(jì)劃主要分為兩個部分：一是1.2萬億美元的基建法案，已獲參眾兩院通過；二是預(yù)計(jì)1.75萬億美元的“重建美好未來法案”，仍在兩黨的爭論之中。

基建法案總支出規(guī)模約1.2萬億美元，其中5500億美元是新增支出。該法案脫胎于原來的2.3萬億美元“美國就業(yè)計(jì)劃”。與原計(jì)劃相比，新的基建法案存在兩個方面的變化，即投資金額縮減、投資領(lǐng)域收窄。新的基建法案主要涉及傳統(tǒng)基建投資和較小規(guī)模的新能源汽車投資，具體支出結(jié)構(gòu)為客運(yùn)鐵路（660億美元），道路和橋梁（1100億美元），機(jī)場、港口和航道（420億美元），清潔能源傳輸（650億美元），水網(wǎng)（550億美元），互聯(lián)網(wǎng)（650億美元），電動車基礎(chǔ)設(shè)施（125億美元）。

“重建美好未來法案”總支出規(guī)模預(yù)計(jì)約1.75萬億美元，主要由剝離傳統(tǒng)基建后的“美國就業(yè)計(jì)劃”和“美國家庭計(jì)劃”合并而成。最初規(guī)模約3.5萬億美元，此后規(guī)模屢次縮減?！爸亟篮梦磥矸ò浮?，擬包括5500億美元的氣候和清潔能源投資，提供4000億美元的兒童保育和通用學(xué)前班資助，以及擴(kuò)展醫(yī)療保險(xiǎn)、延長兒童稅收抵免、建造和改善住房等。

美國新財(cái)政刺激計(jì)劃的影響

新財(cái)政刺激計(jì)劃對美國經(jīng)濟(jì)的直接影響有限。第一，基建法案的新增基建投資總規(guī)模約5500億美元，預(yù)計(jì)占美國2022年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的約2.23%。根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室（CBO）的估計(jì)，基建法案將分10年支出，支出規(guī)模在2026年達(dá)到峰值，約占當(dāng)年美國GDP比重的0.25%（見圖1）。相對于美國經(jīng)濟(jì)總量而言，基建法案規(guī)模較小，對美國經(jīng)濟(jì)的直接拉動作用有限。第二，基建法案或有助于改善美國年久失修的基建狀況，間接促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長。根據(jù)實(shí)時汽車交通數(shù)據(jù)公司Inrix的估計(jì)，2019年全球前十大擁堵城市中美國占據(jù)五個。這些城市因交通擁堵造成的經(jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)310億美元。第三，制約美國長期經(jīng)濟(jì)增長的是結(jié)構(gòu)性問題，而新財(cái)政刺激計(jì)劃難以解決美國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾，對提高勞動生產(chǎn)率作用有限。

圖1 美國基建法案支出節(jié)奏

新財(cái)政刺激計(jì)劃有助于促進(jìn)美國就業(yè)。2021年10月，美國失業(yè)率下降至4.6%，新增非農(nóng)就業(yè)人口為53.1萬人，勞動力參與率環(huán)比持平為61.6%。與2020年2月疫情前相比，失業(yè)率仍高出1.1個百分點(diǎn)，勞動力參與率下降1.6個百分點(diǎn)，非農(nóng)就業(yè)人口損失超400萬。2021年8月，美國職位空缺率為6.6%，顯著高于疫情前水平，表明美國勞動力市場需求旺盛。制約勞動力市場復(fù)蘇的主要障礙在于勞動力供給不足。隨著疫情逐漸得到控制，阻礙勞動力供給的因素也將緩解，美國勞動力市場的復(fù)蘇將重新取決于需求側(cè)。據(jù)估計(jì)，基建法案有望在未來十年為美國年均增加約200萬個工作崗位，幫助美國加速實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和提高勞動力參與率。此外，“重建美好未來法案”有望幫助美國提高醫(yī)療水平和教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的充分就業(yè)。

新財(cái)政刺激計(jì)劃能否幫助美國實(shí)現(xiàn)制造業(yè)回流和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚有待觀察。美國政府希望通過新財(cái)政刺激計(jì)劃鼓勵美國走在能源轉(zhuǎn)型前沿的行業(yè)發(fā)展國內(nèi)供應(yīng)鏈，促使制造業(yè)回流，扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)空心化趨勢，并保障產(chǎn)業(yè)鏈安全。然而，一方面，較高的勞動力成本和與之不相匹配的勞動力素質(zhì)，使得美國中低端制造業(yè)缺乏國際競爭力，而且推動產(chǎn)業(yè)空心化的結(jié)構(gòu)性因素短期內(nèi)難以消除和扭轉(zhuǎn)，因此，新財(cái)政刺激政策能否促使制造業(yè)回流還有待觀察；另一方面，雖然美國在能源轉(zhuǎn)型前沿行業(yè)的發(fā)展方面具備技術(shù)和資本優(yōu)勢，但兩黨在能源轉(zhuǎn)型方面分歧較大，能否形成相關(guān)法案以促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型投資尚存在不確定性。

新財(cái)政刺激計(jì)劃可能進(jìn)一步推高全球大宗商品價(jià)格和美國通脹水平。世界銀行在2021年10月公布的《大宗商品市場展望》中預(yù)測，隨著供應(yīng)鏈瓶頸緩解，能源價(jià)格將在2022年下半年開始下降，農(nóng)產(chǎn)品和金屬等大宗商品的價(jià)格也會回落。美國的基建法案將從2022年開始落實(shí)，主要投資于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目。這將增加對全球大宗商品的需求，并可能延緩全球大宗商品價(jià)格的回落。此外，除了推動全球大宗商品價(jià)格上漲，并導(dǎo)致美國自身產(chǎn)生輸入性通脹外，基建法案還可能推高美國的勞動力成本，并使得美國通脹在高位持續(xù)更長時間。

新財(cái)政刺激計(jì)劃可能推高美國的長期國債收益率。一方面，根據(jù)伯南克三因素分析法，長期國債收益率取決于實(shí)際自然利率、通脹預(yù)期和期限溢價(jià)。新財(cái)政刺激計(jì)劃將刺激美國短期經(jīng)濟(jì)增長，推高通脹預(yù)期，進(jìn)而提高長期利率水平。另一方面，為了支持新財(cái)政刺激計(jì)劃，美國可能會增發(fā)國債，尤其是中長期國債，而國債供給的增加也將推高長期國債收益率。

新財(cái)政刺激計(jì)劃將增加美國進(jìn)口需求，但對華外溢效應(yīng)有限。雖然中國是傳統(tǒng)的基建大國，基建法案也將增加美國對基建產(chǎn)業(yè)鏈的進(jìn)口需求，但從歷史數(shù)據(jù)來看，美國從中國進(jìn)口基建相關(guān)的機(jī)械生產(chǎn)和金屬行業(yè)的規(guī)模相對有限?；ǚò傅哪繕?biāo)是提升美國的鋼鐵、水泥和鋁等行業(yè)的競爭力，振興其制造業(yè)，因此，美國很可能會限制自中國進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品，甚至不排除會對我鋼鐵等領(lǐng)域展開反傾銷調(diào)查。

新財(cái)政刺激計(jì)劃可能促使美聯(lián)儲提前啟動貨幣政策正?；?，并對全球經(jīng)濟(jì)和金融產(chǎn)生溢出效應(yīng)。新財(cái)政刺激計(jì)劃有望加快美國實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和推高通脹，這為美聯(lián)儲提前加息提供了現(xiàn)實(shí)條件。在疫苗分配不均的情況下，全球經(jīng)濟(jì)不均衡復(fù)蘇，若美聯(lián)儲提前加息，可能會對新興市場經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生更為不利的沖擊。尤其是經(jīng)濟(jì)基本面相對脆弱、外債負(fù)擔(dān)較重的經(jīng)濟(jì)體，可能面臨大規(guī)模的資本外流壓力，嚴(yán)重時甚至可能爆發(fā)金融危機(jī)。

美國未來財(cái)政政策展望

展望未來，新財(cái)政刺激計(jì)劃對美國財(cái)政赤字的影響有限。基建法案的資金主要來源是重新分配未動用的緊急救濟(jì)資金、有針對性的企業(yè)用戶費(fèi)用、加征加密貨幣稅收以及兩黨的其他措施。據(jù)CBO估計(jì)，基建法案將在未來十年增加約2560億美元的財(cái)政赤字，占這一時期預(yù)算赤字的1.8%?！爸亟篮梦磥矸ò浮钡馁Y金主要來源于向企業(yè)和富人加征稅收。一方面，該方案將對利潤超過10億美元的大公司向股東報(bào)告的公司利潤征收15%的最低稅，并對公司股票回購征收1%的附加稅；另一方面，該法案將對超過1000萬美元年收入的富人加征5%的附加稅，對年收入超過2500萬美元的富人再加征3%的稅收。以上兩項(xiàng)征稅提議預(yù)計(jì)將增加新稅收收入近2萬億美元。

12月美國將再次面臨債務(wù)上限問題，但違約概率極低。2019年8月，為緩解債務(wù)問題，美國國會通過對債務(wù)上限進(jìn)行為期兩年的豁免。2021年7月31日，債務(wù)上限豁免到期，但兩黨未能就債務(wù)上限達(dá)成共識。10月7日，兩黨就債務(wù)問題暫時達(dá)成一致，將債務(wù)上限延長至12月3日，并將豁免期債務(wù)上限提高4800億美元，但債務(wù)上限的問題并未徹底解決。民主黨可能會啟用預(yù)算調(diào)解程序來解決債務(wù)上限問題，但其黨內(nèi)仍存分歧，啟用預(yù)算調(diào)解程序存在不確定性。盡管如此，考慮到債務(wù)違約將給美國帶來重大損失，兩黨博弈的基本共識是避免債務(wù)違約。

整體而言，美國財(cái)政負(fù)擔(dān)短期可控，長期有憂。第一，為應(yīng)對疫情沖擊，美國實(shí)施了巨額的紓困政策，直接導(dǎo)致2020財(cái)年美國總財(cái)政赤字占GDP比重攀升至14.9%，遠(yuǎn)高于2019財(cái)年的4.6%。但由于美聯(lián)儲將聯(lián)邦基金利率降至零水平，美國財(cái)政利息支出占GDP比重從2019財(cái)年的1.77%下降至2020財(cái)年的1.65%，預(yù)計(jì)2021財(cái)年將繼續(xù)下降至1.48%。短期來看，美國財(cái)政利息支出的負(fù)擔(dān)可控。第二，據(jù)CBO估計(jì)，未來隨著美國債務(wù)規(guī)模的攀升，若美聯(lián)儲貨幣政策正常化引領(lǐng)利率上行，美國財(cái)政利息支出的增速將超過稅收增速，利息支出占稅收收入比重將快速上升，預(yù)計(jì)在2030年前后突破10%的警戒水平，在2050年前后超過45%。屆時，美國債務(wù)負(fù)擔(dān)將難以持續(xù)（見圖2）。

圖2 美國赤字規(guī)模占GDP比重