農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策執(zhí)行過程中的博弈分析

□張雪梅

本文以農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策執(zhí)行過程中存在的問題為研究對(duì)象，通過對(duì)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的參與主體——農(nóng)民工、企業(yè)、政府等群體之間的利益博弈進(jìn)行分析，通過博弈理論，總結(jié)歸納出我國(guó)的工傷保險(xiǎn)政策對(duì)于農(nóng)民工這一現(xiàn)階段特殊社會(huì)群體執(zhí)行失靈的現(xiàn)實(shí)情況并進(jìn)行原因分析。最后，從利益整合的角度，對(duì)困擾我國(guó)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策執(zhí)行過程中的頑疾提出相關(guān)對(duì)策建議，從而建立對(duì)于農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)保障的均衡補(bǔ)償機(jī)制。

一、農(nóng)民工自身短期利益與長(zhǎng)期利益之間的博弈

大多數(shù)國(guó)家采用的是工傷保險(xiǎn)雇主繳費(fèi)的原則，即工傷保險(xiǎn)是由雇主買單的保險(xiǎn)。然而，雇主既可以以較高的商品價(jià)格讓消費(fèi)者擔(dān)負(fù)這部分成本，又可以以低工資的形式轉(zhuǎn)嫁到勞動(dòng)者身上，通過研究發(fā)現(xiàn)，雇主轉(zhuǎn)移工傷保險(xiǎn)成本的方式主要是降低勞動(dòng)者的薪酬水平。在我國(guó)，現(xiàn)階段農(nóng)民工仍是勞動(dòng)力市場(chǎng)上較為弱勢(shì)的群體。在這種現(xiàn)狀下，農(nóng)民工要求雇主繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，雇主會(huì)通過降低報(bào)酬等方式將這部分成本變相轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民工。在這種情況下，很多農(nóng)民工為了眼前的切實(shí)利益，心甘情愿地放棄了工傷保險(xiǎn)，要求雇主將工傷保險(xiǎn)費(fèi)以現(xiàn)金報(bào)酬的方式直接支付給他們。

農(nóng)民工是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊概念，是從傳統(tǒng)農(nóng)民中分離出的時(shí)代產(chǎn)物，他們背井離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工的根本動(dòng)力是基于比較預(yù)期收入與眼前利益后做出的，他們對(duì)于工傷保險(xiǎn)需求的強(qiáng)弱也是取決于眼前的現(xiàn)實(shí)利益和未來(lái)可能利益的博弈。

農(nóng)民工“理性”的行為選擇導(dǎo)致了可能“不理性”的效應(yīng)，他們?yōu)榱搜矍暗慕?jīng)濟(jì)利益付出的代價(jià)是巨大的。因此，對(duì)于現(xiàn)階段收入水平不高的農(nóng)民工來(lái)說，其自身對(duì)于短期利益與長(zhǎng)期利益關(guān)系的考量，將直接決定農(nóng)民工參保意愿的高低。政府作為工傷保險(xiǎn)政策的發(fā)起人，采用何種政策設(shè)計(jì)及政策實(shí)施過程中的具體措施來(lái)提高農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的參保意愿，對(duì)于擴(kuò)大農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的覆蓋面將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

二、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的博弈

我國(guó)對(duì)于工傷和職業(yè)病的監(jiān)管體制存在制度性障礙，制度的束縛導(dǎo)致監(jiān)管成本巨大?！堵殬I(yè)病防治法》規(guī)定由衛(wèi)生部門開展監(jiān)管工作，但現(xiàn)實(shí)條件下衛(wèi)生部門從人員和體制兩方面很難進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。然而，2003 年10 月中編辦15 號(hào)文件又將這一權(quán)力賦予了安檢總局，法律規(guī)定與文件規(guī)定相沖突，多頭管理勢(shì)必加大政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于工傷和職業(yè)病開展監(jiān)督檢查工作的執(zhí)行成本，因職能交叉造成的責(zé)任推諉會(huì)使得政府對(duì)于農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的監(jiān)管工作低效。

《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門責(zé)令限期參加，補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數(shù)額1 倍以上3 倍以下的罰款。由此可見，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的農(nóng)民工平均工資水平下，無(wú)論是滯納金數(shù)額還是罰款數(shù)額，都無(wú)法對(duì)惡意逃避農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)責(zé)任的企業(yè)形成強(qiáng)有力的威懾。

我國(guó)市場(chǎng)化取向的分權(quán)改革使地方政府成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，其自身利益需求決定了地方政府是否積極服從和落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)。地方政府大多傾向發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，如果嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和職業(yè)病的相關(guān)政策，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上升并進(jìn)一步遷移到用工成本更低地區(qū)，那么地方政府會(huì)成為政策執(zhí)行的潛在受害者，結(jié)果很多地方政府?dāng)[不正安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，輕視甚至是無(wú)視與自身政績(jī)考評(píng)不相關(guān)的農(nóng)民工工傷問題，經(jīng)常對(duì)農(nóng)民工群體變通執(zhí)行工傷保險(xiǎn)相關(guān)政策，對(duì)農(nóng)民工是否參加工傷保險(xiǎn)以及企業(yè)的安全生產(chǎn)防護(hù)投入問題睜一只眼閉一只眼。

三、農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后與企業(yè)之間的博弈

相關(guān)政府行政部門無(wú)法充分發(fā)揮對(duì)于工傷保險(xiǎn)的監(jiān)管職能、法律對(duì)于惡意違法企業(yè)無(wú)法進(jìn)行有效懲罰的情況下，那么工傷保險(xiǎn)制度本身已經(jīng)無(wú)法發(fā)揮其對(duì)于雇員的權(quán)益保障作用，工傷保險(xiǎn)退化為雇主責(zé)任。我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度所提供的補(bǔ)償并不能補(bǔ)償農(nóng)民工因工傷事故所造成的所有損失，即并不是一種充分補(bǔ)償。由此可知，如果受工傷事故傷害的農(nóng)民工通過法律途徑追究雇主的違法責(zé)任，如果訴訟成功其所能獲得的賠償往往會(huì)高于工傷保險(xiǎn)條例所規(guī)定的賠償。這樣可以得到的結(jié)論是，對(duì)于企業(yè)來(lái)說，是否履行工傷保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)的要求對(duì)于自身來(lái)說并沒有本質(zhì)區(qū)別，這樣的政策執(zhí)行邏輯反而刺激了相關(guān)企業(yè)對(duì)于法律的要求更加熟視無(wú)睹。

衛(wèi)生部提供的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有存在有毒有害作業(yè)場(chǎng)所的企業(yè)約1600 萬(wàn)家，其中在從事勞動(dòng)過程中遭受不同程度職業(yè)病危害的勞動(dòng)者高達(dá)2 億人，我國(guó)職業(yè)病患者平均年齡為37.5 歲，70.2%為塵肺病，66.7%的職業(yè)病發(fā)生在民企，而近四成的職業(yè)病患者未獲賠償。專家估計(jì)，今后若干年，我國(guó)的工傷事故受害者總數(shù)還將呈上升趨勢(shì)。我國(guó)的工傷和職業(yè)病受害者大多是農(nóng)民工，現(xiàn)階段這一群體由于信息不對(duì)稱、文化水平不高和地位不平等等原因?qū)е鹿J(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、享受工傷待遇這一保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的鏈條在現(xiàn)實(shí)中正頻頻斷裂。中國(guó)社會(huì)保障網(wǎng)資料顯示，全國(guó)因工傷問題引發(fā)的行政復(fù)議和行政訴訟案件占勞動(dòng)保障系統(tǒng)行政復(fù)議和行政訴訟案件的59%，在一些地區(qū)甚至高達(dá)70%。

四、農(nóng)民工工傷問題治理中中央政府與地方政府之間的博弈

包括工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度供給在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上是典型的“公共物品”。作為一種“公共物品”，工傷保險(xiǎn)難以由自由的市場(chǎng)機(jī)制提供有效的供給，因此需要政府的干預(yù)才能使問題得到控制和解決。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府需要主導(dǎo)工傷治理問題，在這一過程中尤其需要中央與地方政府的協(xié)調(diào)一致，同向運(yùn)轉(zhuǎn)。

地方政府在公共問題治理中也是追求自身利益的理性經(jīng)濟(jì)人。隨著我國(guó)市場(chǎng)化取向的中央與地方政府的分權(quán)改革，地方政府已漸漸成為一個(gè)獨(dú)立的利益主體，其自身利益需求在某種程度上決定了地方政府是否積極服從和落實(shí)中央關(guān)于工傷保險(xiǎn)的相關(guān)政策。然而現(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)民工的工傷風(fēng)險(xiǎn)保障問題出于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮而被地方政府有意忽視。地方政府總是以對(duì)己有利的方式變通執(zhí)行中央的相關(guān)政策，地方政府與資本體系的不良變通漸成制度性障礙，與預(yù)期的目標(biāo)相比，政策存在很大的執(zhí)行差距。

通過上述分析可知，部分地方政府出于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，消極執(zhí)行工傷保險(xiǎn)等社保政策，漠視農(nóng)民工群體的合法權(quán)益，使得我國(guó)工傷保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)無(wú)法得到有效推進(jìn)和實(shí)施。地方政府要從切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的角度，堅(jiān)定貫徹執(zhí)行工傷保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)自身作為政府機(jī)構(gòu)的公信力，同時(shí)也需要中央政府在地方政府的績(jī)效考評(píng)中引入有關(guān)農(nóng)民工社保等相關(guān)考評(píng)指標(biāo)，以提高地方政府對(duì)相關(guān)問題的重視程度。

五、完善農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策執(zhí)行的對(duì)策建議

1.構(gòu)造利益互動(dòng)的對(duì)話平臺(tái)。農(nóng)民工群體在數(shù)量方面的優(yōu)勢(shì)并沒有有效轉(zhuǎn)化為自身群體在利益表達(dá)方面的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民工在勞資關(guān)系博弈中所處的劣勢(shì)地位使得農(nóng)民工群體正常有效的利益表達(dá)途徑出現(xiàn)斷裂。而群體自身利益代言人的缺失更是使得其正當(dāng)權(quán)益始終無(wú)法形成強(qiáng)勢(shì)的政治訴求。政府有責(zé)任為包括農(nóng)民工在內(nèi)的公眾提供一個(gè)公正平等、利益互動(dòng)的對(duì)話平臺(tái)，而不是一個(gè)利益磁場(chǎng)。一方面，政府需要與農(nóng)民工群體建立定期溝通機(jī)制，使其了解工傷保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于保障自身工作安全等方面將提供愈加豐富的權(quán)利保障，并及時(shí)聽取這一群體對(duì)相關(guān)政策的意見建議。另一方面，要積極發(fā)揮農(nóng)民工工會(huì)組織的作用，按照《工會(huì)法》組織農(nóng)民工參與企業(yè)安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，較之單純依靠農(nóng)民工個(gè)體力量而言，群體力量可以克服勢(shì)單力薄的弊端，謀求社會(huì)弱勢(shì)群體利益的實(shí)現(xiàn)。工會(huì)以組織身份監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)安全事故隱患建檔跟蹤整改情況，監(jiān)督企業(yè)是否存在侵犯農(nóng)民工生命安全與健康權(quán)益情況，積極參與農(nóng)民工侵權(quán)問題的解決；幫助農(nóng)民工通過安全教育培訓(xùn)，保證農(nóng)民工安排上崗前已熟悉安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，具備必要的安全生產(chǎn)知識(shí)和掌握安全操作技能；督促企業(yè)與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同并為其辦理工傷保險(xiǎn)，跟蹤檢查國(guó)家相關(guān)法規(guī)是否得到有效履行。對(duì)于違反安全生產(chǎn)法令法規(guī)、侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的行為，工會(huì)都有權(quán)干預(yù)并整改。較高組織化程度的工會(huì)是農(nóng)民工維權(quán)的必然選擇，推進(jìn)組織化建設(shè)是現(xiàn)階段農(nóng)民工獲得工傷風(fēng)險(xiǎn)保障的重要途徑。

2.完善利益分配和補(bǔ)償機(jī)制。是否有一個(gè)利益均衡機(jī)制是衡量中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“好與壞”的標(biāo)準(zhǔn)之一。如果政策制定過程中的各方利益表達(dá)和博弈不充分，會(huì)使政策的公平性先天不足進(jìn)而延續(xù)到政策的執(zhí)行過程之中，導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。因此，政府有必要建立利益的分配和補(bǔ)償機(jī)制，在利益層面上進(jìn)行農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)決策的再?zèng)Q策，以補(bǔ)償農(nóng)民工在工傷保險(xiǎn)各方博弈過程中以往的利益缺失。政府通過完善制度供給，提供財(cái)政支持，支持農(nóng)民工職業(yè)安全環(huán)境的改善，支持農(nóng)民工安全培訓(xùn)體系建設(shè)，對(duì)積極履行義務(wù)的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，政府還可建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的社會(huì)多元化籌資機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體積極參與。

3.建立以利益為核心的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策執(zhí)行機(jī)制。法律保障不僅是立法保障，更為重要的是執(zhí)法保障。法律的價(jià)值只有通過高效執(zhí)行才能得以真正體現(xiàn)。只有工傷保險(xiǎn)政策在農(nóng)民工群體身上高效執(zhí)行才能真正維護(hù)他們的切身權(quán)益，幫助他們實(shí)現(xiàn)真正的國(guó)民待遇。應(yīng)引導(dǎo)負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的相關(guān)人員重新審視和認(rèn)識(shí)政策的執(zhí)行價(jià)值，只有他們自身充分理解政策的內(nèi)涵，才能保證相關(guān)政策得到高效貫徹。在現(xiàn)實(shí)中，為了防止公職人員權(quán)力尋租行為的發(fā)生，可以引入以利益導(dǎo)向?yàn)楹诵牡莫?jiǎng)懲機(jī)制，通過加大執(zhí)法力度、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、建立完善的責(zé)任追究機(jī)制等手段來(lái)執(zhí)行工傷保險(xiǎn)相關(guān)政策。

六、結(jié)語(yǔ)

工傷保險(xiǎn)政策本身就是一個(gè)并不完善的集體契約，是一個(gè)復(fù)雜的文化載體，因而需要各方的有效參與。我國(guó)工傷保險(xiǎn)政策在操作執(zhí)行過程中的漏洞會(huì)傷及制度本身的公平性和權(quán)威性。在農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參與主體——農(nóng)民工、政府和企業(yè)的兩兩博弈中，各方出于自身利益最大化的考慮，使得我國(guó)的工傷保險(xiǎn)政策在農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體的執(zhí)行過程中出現(xiàn)種種問題，政策的執(zhí)行結(jié)果充滿變數(shù)，現(xiàn)階段農(nóng)民工工傷權(quán)益保護(hù)問題尤為突出。因此，我們需要建立并完善一個(gè)能體現(xiàn)工傷保險(xiǎn)多方參與主體利益和責(zé)任的運(yùn)行模式，在多方利益動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的框架下共建一個(gè)能有效保障農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)的安全網(wǎng)。