關于推進依港管船工作的思考

文/盧昌彩

依港管船是漁船漁港綜合管理改革的產物，推進依港管船在推動漁船安全、漁業(yè)資源、漁獲質量、漁港環(huán)境管理等方面意義重大。本文總結了臺州依港管船實踐成效與主要經(jīng)驗，分析問題短板，并借鑒國外依港管船經(jīng)驗，從完善設施、健全制度、壓實責任、駐港監(jiān)管等方面提出建議，以期建立具有中國特色的依港管船新機制。

漁船和資源環(huán)境問題是新時代漁業(yè)強國建設的短板弱項，是海洋生態(tài)文明建設和現(xiàn)代漁業(yè)管理的重點難點。漁港是漁船管理地主陣地，是資源環(huán)境管理的橋頭堡，如何依托好漁港強化漁船管理，發(fā)揮漁港主陣地和橋頭堡的作用，保障漁業(yè)管理的法律法規(guī)和各項措施落實，解決好短板弱項和重點難點問題，亟須我們認真研究解決。

一、推進依港管船的重要意義

漁船是漁業(yè)最基本的生產資料，它與安全生產、資源養(yǎng)護、海洋生態(tài)有直接關系。加強漁船管理，就是管理船員適任配備狀況、船舶適航狀況、漁船航行作業(yè)行為、漁船作業(yè)類型及捕撈能力等，進而達到科學合理地利用漁業(yè)資源、保障漁民生命財產安全、保護漁港水域和海洋生態(tài)環(huán)境的目的?！耙栏酃艽敝饕且栏酃軡O獲物、依港管安全、依港管環(huán)境，其模式是漁船漁港綜合管理改革實踐探索的結果，也是新時代漁船管理模式變化中的社會歷史條件必然產物。推進依港管船，是漁業(yè)高質量發(fā)展的現(xiàn)實要求，是漁業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，更是適應新時代漁業(yè)行政執(zhí)法體制、降低漁政執(zhí)法成本、提升漁政執(zhí)法效率的現(xiàn)實舉措。

（一）是深化漁業(yè)資源管理的有效舉措

漁港既是漁船補給漁需物資的場所，也是海洋捕撈漁獲物上岸的通道，抓住了漁港，就是抓住漁業(yè)資源管理的牛鼻子。通過加強依港管船，出港可加強漁船漁具檢查，使船證不符、證業(yè)不符、攜帶不合規(guī)格漁具的漁船無法駛出漁港。進港可加強漁獲物監(jiān)督檢查，并逐步推動漁獲物定點上岸和報告制度，有效打擊非法捕撈，讓違法的涉漁“三無”船舶無處遁形。依港管船既是推動建立以投入控制為基礎、產出控制為閘門的海洋漁業(yè)資源管理基本制度的有效舉措，也是國際上打擊IUU的通常做法，可以有力推動漁場修復振興。

（二）是推動漁船安全管理的重大創(chuàng)新

漁船漁港綜合管理改革實踐表明，相比海上執(zhí)法監(jiān)管受強風、大浪等極端天氣制約，依港管船可依托漁港宣傳漁業(yè)安全法律法規(guī)，加強漁船登臨檢查，實施監(jiān)管關口前移和“零距離”管理，促進船東（船長）履行安全生產主體責任，把漁船安全隱患消除在漁港，堅決不讓問題漁船出海生產，可以有效提升漁船安全生產監(jiān)管效率。

（三）是保障漁獲質量安全的有效方法

隨著我國全面建成小康社會和城鄉(xiāng)人民生活水平日益改善，綠色、安全、健康已經(jīng)成為廣大消費者對海洋捕撈產品的共同期待。推進依港管船，守住漁獲物上岸通道，借助“漁港通”系統(tǒng)的漁船船位監(jiān)測、漁獲物信息獲取、漁獲量統(tǒng)計分析等功能，實現(xiàn)漁獲物一碼溯源，從而實現(xiàn)對漁獲物從捕撈海區(qū)、海上轉載、上岸交易等每一道環(huán)節(jié)的質量溯源，保障消費者知情權和合法權益，提升人民群眾獲得感。

（四）是加強漁港環(huán)境管理的必然要求

漁船柴油機工作過程中會產生一定的油污水，同時船員生活污水、固態(tài)垃圾和廢棄漁獲等，有可能對漁港附近水域乃至整片海洋造成污染。推進依港管船，加強對漁船污染物處置的有效監(jiān)管，可以實現(xiàn)漁船危廢處置低碳化、標準化和安全化，改善漁港水域環(huán)境和漁民居住質量，建設清潔漁港和美麗漁港，可把漁港打造成為生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)越、具有獨特魅力的新漁區(qū)。

二、臺州依港管船的實踐探索

2018年初，農業(yè)農村部批復臺州市為國家漁船漁港綜合管理改革試驗基地。臺州全面貫徹新發(fā)展理念，按照“頂層設計與基層探索并進、全面推進與局部試點并行、資源管理與安全管理并舉、管港管船與治漁興漁并重”的思路，以漁業(yè)供給側結構性改革為主線，以“漁船—漁港—漁業(yè)”綜合管控為核心，初步形成了依港管船的新機制，并取得了明顯成效。在溫嶺召開的全國漁船漁港綜合管理改革現(xiàn)場會上，農業(yè)農村部副部長于康震對臺州市創(chuàng)新提出的依港管船機制給予了充分肯定，臺州因此被譽為中國新時代漁業(yè)改革的“小崗村”，該項工作也被評為2019年中國漁業(yè)漁政十大工作亮點，獲《人民日報》點贊。

（一）漁獲物溯源管理擴展

臺州市率先在全國設立漁獲物可追溯管理、浙北漁場梭子蟹限額捕撈、定點上岸三大試點，涵蓋了“捕—運—銷—加—貿”漁業(yè)全產業(yè)鏈。落實溫嶺、玉環(huán)120艘試點漁船，溫嶺、玉環(huán)、臨海3家水產加工企業(yè)為漁獲物可追溯管理試點；落實溫嶺石塘、礁山，玉環(huán)坎門、椒江等4大漁港為漁獲物定點上岸漁港試點；落實臨海、三門等地292艘漁船為浙北漁場梭子蟹限額捕撈試點。2020年1月～9月，累計上報漁撈日志、交易日志等35730次，溯源漁獲物29571.59t，預計可促進漁民年增收超4億元，探索形成了“溯源管漁、限額管漁、定點管漁”的標準化控制、全流程監(jiān)管模式?！杜_州積極探索海洋漁獲物管理改革》獲省委改革辦《領跑者》刊發(fā)，得到省長鄭柵潔、常務副省長馮飛批示肯定。

（二）依港管安全成績顯著

依托漁港綜合管理站，充分運用“漁港通”系統(tǒng)，強化對離線漁船、落單漁船、敏感水域、惡劣天氣的動態(tài)干預及編組，著力化被動受理為主動干預，化形式編組為動態(tài)編組，化事后處置變?yōu)槭虑邦A警。2020年1月～9月，動態(tài)干預7.46萬艘（次），船編組生產落實率達100%，漁船動態(tài)編組有效率92.5%以上，居全國第一。率先全域實施漁船進出港報告試點，對未按要求履行進出港報告的漁船，實施每船必查，主要核查船證、職務船員配備，對按要求履行進出港報告的漁船，主要抽查職務船員配備和漁船配備與認證是否相符。因此，臺州市漁船進出港報告率、安全終端在線率、漁船動態(tài)掌控率達100%，均居全國首位。率先實施漁船安全記分管理，對扣分滿12分的漁船實施聯(lián)合懲戒，在證書換發(fā)、漁船改造、生產補貼等方面予以限制。2020年1月～9月，累計記分1271起，停航違規(guī)漁船56艘，191名船東船長被列入黑名單，漁船安全事故起數(shù)2起、死亡（失蹤）2人，同比均下降50%，死亡人數(shù)低于省控指標。

（三）依港管環(huán)境取得進展

當?shù)貪O船漁港監(jiān)督管理部門依據(jù)《沿海漁港污染防治設施設備配備標準（試行）》，按照提標和全覆蓋要求，推動漁港配備含油污水、生活污水、生活垃圾等收集設施設備，目前已完成26座漁港防污染設施建設，實現(xiàn)二級以上重點漁港全覆蓋。創(chuàng)新應用“物聯(lián)網(wǎng)+區(qū)塊鏈”技術，在浙江省首創(chuàng)海洋云倉和船舶污染物數(shù)字化治理新模式，2020年1月～9月，接收船舶、運輸轉移處置含油污水分別為415次和57次，處理油污水總量244t，初步實現(xiàn)對漁船污染物源頭減量、精準分類、及時回收。

三、當前依港管船的問題短板

當前，依港管船取得了一定成效，但問題短板仍不容忽視，歸納起來主要有以下幾點。

（一）依港管船基礎有待提升

臺州漁港避災能力不足的現(xiàn)象仍然存在。臺州漁港和漁船避風錨地可避15級強臺風的有效避風面積為485萬m2，有效避風率僅69.7%，漁港和錨地避強臺風能力明顯不足。漁港綜合服務保障能力還不強，碼頭及裝卸設施不夠完善，機械化卸魚率約60%。漁港管理房、寬帶接入、視頻監(jiān)控、進出港報告系統(tǒng)等尚未完全覆蓋，依港管船設施設備有待提升。

（二）依港管船制度有待健全

核查臺州33座漁港，其中僅11座漁港已制定頒布港章，漁港管理站制度雖已制定，但船籍港和停泊港管理機制尚未建立。我國漁船管理的基本制度是船籍港管理，漁船安全事故、違法違規(guī)等記入船籍港所在地，造成船籍港漁業(yè)主管部門對本船籍港漁船加強登臨檢查，對非船籍港漁船停泊疏于監(jiān)管或登臨檢查，異地掛靠、異地停泊漁船缺少登臨檢查，往往成為安全事故高發(fā)的“重災區(qū)”。如，浙普漁62628船“4.12”事故，持證人為普陀人，實際控股人為玉環(huán)人，從象山石浦港出港，回港途中失去聯(lián)系，造成21人死亡或失蹤。

（三）依港管船責任有待壓實

“港長制”是推進依港管船的重要責任機制。從臺州看，雖然全域建立了“港長制”，明確港長承擔規(guī)劃統(tǒng)籌、資源管理、安全生產、生態(tài)保護、港區(qū)秩序、應急處置等各項工作，明確漁港管理站向港長述職報告制度，但從實踐運行看，有些港長實際履職工作尚未開展，推動工作精力不到位，致使?jié)O港管理站人財物落實不到位，有些甚至未落實實體化運行機制，運行效果欠佳，依港管船大打折扣。

（四）依港管船執(zhí)法有待加強

以臺州為例，大陸岸線7 3 0 多km，海島928個，漁港33座，其中中心漁港3座、一級漁港4座、二級漁港7座、三級漁港5座、等級以下漁港14座。漁港岸線127.3km，碼頭長度12.8km，護岸長度37.4km，防波堤長度8.3km，水域面積41km2，陸域面積12km2。面對岸線漫長曲折、漁港量大面廣、漁船眾多的狀況，漁政執(zhí)法人員配員嚴重不足，同時省域、區(qū)域一盤棋尚未形成，港岙口、交界處、重點海島等地毯式執(zhí)法檢查工作仍有提升空間。

四、國外依港管船的經(jīng)驗借鑒

漁港與漁業(yè)發(fā)展相互依托，漁港類型、規(guī)模以及相關設施對一個國家漁業(yè)資源開發(fā)利用具有重大影響。國外漁業(yè)管理先進國家實施漁港建設投資多元化、漁港漁區(qū)漁村規(guī)劃整體化、漁業(yè)專業(yè)分工精細化、漁船漁港監(jiān)管一體化，在推進依港管船、振興漁區(qū)經(jīng)濟、破解漁業(yè)資源“公地悲劇”等方面積累了豐富經(jīng)驗。

（一）建立完備配套的法律體系

國外漁業(yè)發(fā)達國家通過立法，如日本《漁港法》《漁船法》、韓國的《港口法》《港灣公社法》、美國《船舶檢驗法》、德國《船舶保安與防恐法》，將依港管船從政策層面提升到法律高度，使依港管船于法有據(jù)。韓國還不斷擴充《港口法》《港灣公社法》的職能和業(yè)務，賦予了執(zhí)法部門對滯納港口使用費的公司或個人的強制執(zhí)行權，以保障港灣公社的財政收入。

（二）實行政府參與的管理模式

漁港投資以政府為主導，通過財政投入、持股或參與董事會決議等方式管理漁港。如日本明確漁港防波堤、碼頭、防護堤、引橋、主閘門、修船廠、航道錨地等基礎設施和支撐設施由政府補助建設，并提供相應的漁港凈化設施和環(huán)境處理裝置；德國將海岸線港口視為公共基礎設施，以地區(qū)政府投資為主，聯(lián)邦政府主要對跨區(qū)域和漁市場進行管控協(xié)調；美國傾向于政府主導的多方融資，維系漁港的社會公共職能和企業(yè)盈利性之間的平衡。在漁港管理上，可實行政企分離和商業(yè)管理，明晰漁港資產所有權和使用經(jīng)營權，推行投資回報制，如韓國《港灣公社法》明確可以通過收取部分區(qū)域使用費和租金獲取管理資金，確保漁港管理有序。

（三）采取漁船漁港一體管理

加強有效的執(zhí)法監(jiān)督是落實漁業(yè)捕撈配額制度的保證，國外漁業(yè)管理先進國家一般采取漁船漁港一體管理的形式進行限額捕撈。芬蘭、冰島在海洋捕撈活動中要求漁船專門填寫捕撈日志，清晰填寫捕撈許可證、漁獲物捕撈量、作業(yè)漁場、漁業(yè)捕撈配額完成情況等，對漁船靠港情況以及漁船違捕的查實等會實施檢查，對漁獲物的上市質量進行監(jiān)管，將每個公司所獲得的捕撈配額運行情況進行詳細記錄在互聯(lián)網(wǎng)上，并公之于眾，便于漁船所有者之間相互了解和監(jiān)督。

（四）推行部門聯(lián)動的執(zhí)法機制

美國海岸警衛(wèi)隊會派駐特定的聯(lián)絡官，會同港口管理部門和海洋漁業(yè)局履行監(jiān)管職能，執(zhí)行《馬格納森漁業(yè)保護與管理法》，協(xié)助海洋漁業(yè)局行動，協(xié)助處理海上違法捕魚行為。德國的海上執(zhí)法由聯(lián)邦邊防警察署、港口警察、船舶安全局、海上交通警察、海關等多部門聯(lián)合開展，并加強了與海洋事務管理協(xié)會（SBG）和內河船舶檢驗局（SUK）聯(lián)系，共同開展?jié)O船管理執(zhí)法。

五、推進依港管船的對策建議

推進依港管船，深化國家漁船漁港綜合管理改革，應從完善設施、健全制度、壓實責任、駐港監(jiān)管等方面發(fā)力，借鑒國外依港管船的做法經(jīng)驗，建立具有中國特色的依港管船新機制，把漁港建設成為現(xiàn)代化灣區(qū)建設、安全資源管控和漁區(qū)鄉(xiāng)村振興的大平臺，進一步推動漁業(yè)強、漁船安、漁民富、漁區(qū)美，為建設中國特色的漁業(yè)現(xiàn)代化增添漁港亮麗風景線和提供標志性成果。

（一）完善依港管船基礎

地方政府應抓住“十四五”期間國家傾斜農業(yè)農村、防災減災、高質量發(fā)展、新基建的重大機遇，加快推進依港管船基礎設施建設，為依港管理提供基礎保障。這主要包括應推進漁港和漁船避風錨地升級改造，重點改善漁港避風功能，實施除險加固工程，提高碼頭、防波堤和護岸工程質量，整合提升海洋水文、氣象觀測設施，加快漁港航標、通信、消防、環(huán)保等配套設施建設，推進漁港設施維護管理常態(tài)化，進一步提高漁港防災減災、漁船安全避風能力。

應完善漁港定點上岸設施，堅持提升和擴充相結合，繼續(xù)申報創(chuàng)建定點上岸漁港，結合漁港經(jīng)濟區(qū)建設，完善漁貨裝卸、物資補給、市場交易、物流配送、冷藏加工、信息平臺等設施條件建設，提升定點上岸漁港設施，滿足漁船綜合補給、交易、管理和服務功能。

應按照漁港等級要求，加快建設面積足額、設施設備完備的漁港綜合管理站，提升漁港視頻監(jiān)控網(wǎng)絡，實現(xiàn)港區(qū)監(jiān)控無死角。還應提升漁港防污染設施建設水平，配套完善油污水、生活污水、固體垃圾等接收和處理設施，推動其納入城鎮(zhèn)公共基礎設施體系。

（二）健全依港管船制度

應堅持問題導向，加快漁港建設、漁港維護、漁港管理、漁港經(jīng)營等標準制度建設，基本建成標準化漁港管理制度體系，形成依港管船、依港管漁、依港管人、依港管安全的制度。要按照依港管船的總要求，綜合漁港的規(guī)模、服務輻射范圍、影響程度及其重要性，充分考慮漁港特定的自然環(huán)境、通航條件、漁船船型、漁民進出漁港的習慣等，充分征求漁民代表、專家學者的意見建議，加快制訂等級以上漁港港章，明確漁港水域、錨泊區(qū)域、陸域范圍、航標航道、監(jiān)督機關、管理要求、應急處置、法律責任等，使之成為依港管船的總章程。

船籍港應加強對本船籍港漁船管理，負責對本港登記的漁船進行核查登記、漁船隱患排查整治、日常監(jiān)管和登船檢查、安全應急值班、動態(tài)干預和出事漁船應急指揮救援，督促船東或船長按規(guī)定配備職務船員和普通船員并完成動態(tài)編組，確保漁船安全適航和安全設備正常運行，對漁船安全監(jiān)管負總責?？坎锤垡獏f(xié)助船籍港做好漁船安全監(jiān)管工作，負責加強對進港靠泊卸貨、伏休期間的非本船籍港漁船監(jiān)管，實施漁船停泊期間的登臨檢查，全面履行靠泊期間綜合監(jiān)管責任，對問題漁船依法查處并移送船籍港漁業(yè)行政主管部門。同時，靠泊港還要檢查非本船籍港靠泊的漁船，如靠泊漁船有違規(guī)、違法現(xiàn)象，應責令其停航整改并將案件移送至船籍港漁業(yè)部門。

應總結依港管船實踐，深化完善漁港管理站建設、漁獲物溯源管理、限額捕撈、漁船應急管理、基層管理組織規(guī)范化建設、漁船安全生產分類管理、應休漁船星級管理等依港管船配套制度。建立動態(tài)督導、分線聯(lián)系、工作考核等機制，實現(xiàn)“清單式管理、動態(tài)式督查、一體式推進”。

（三）壓實港長管理責任

“港長制”是實施依港管船的重要基石，應深化細化“港長制”改革，推動港長職務由“虛職”變“實職”，港長職責由“虛化”變“實化”，促進“港長制”迭代升級。明晰落實港長管理權限，按照“港長負責依法依規(guī)落實地方監(jiān)管主體責任”的功能定位，明晰港長負責漁港整體發(fā)展，協(xié)調整合各方力量，切實做好漁港及漁港經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展、綜合管理、安全生產、生態(tài)保護及社會穩(wěn)定等各項工作的責任?？偨Y各地“港長制”實踐經(jīng)驗，取長補短，深化試點探索，豐富完善港長制內容，推進更大范圍、更高程度漁船漁港治理，進而為漁港建設、漁船管理、資源養(yǎng)護、安全生產、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等創(chuàng)造有利條件，加速推進漁港經(jīng)濟區(qū)建設，實現(xiàn)漁港漁區(qū)振興。

建立港長、灣（灘）長聯(lián)動機制，堅持海陸統(tǒng)籌、港灣共治、區(qū)域協(xié)作，深化港長、灣（灘）長治理體系與治理能力的融合創(chuàng)新、整合提升，探索建立數(shù)據(jù)共享、定期通報和聯(lián)勤執(zhí)法制度，在港灣環(huán)境管理、資源管控、綜合整治、風險管理和災害處置等方面通力合作，實現(xiàn)同步部署、同步治理、同步督查、同步考評。

（四）全面推行駐港監(jiān)管

駐港監(jiān)管是依港管船的基礎保障。應把握依港管船新要求，全面推行駐港監(jiān)管，加強港口聯(lián)動執(zhí)法，落實依港管船制度，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

1.完善建設漁港綜合管理站

按照綜合監(jiān)管人員、管理裝備、監(jiān)管經(jīng)費、管理用房等全到位和實體化運行要求，優(yōu)化執(zhí)法力量配置，實現(xiàn)管理要素向漁港集聚，漁業(yè)執(zhí)法重心由水上為主向漁港為主轉移，進一步建設和提升漁港管理站，完善值班、檢查、巡查、處罰等制度，按照責任清單和履職標準開展常態(tài)化運行。

2.深化落實依港管船各項制度

落實船籍港和靠泊港管理職責，建立聯(lián)系溝通、共管機制，深化限額捕撈、定港上岸和可追溯管理試點，加強登臨檢查，統(tǒng)籌實施海上目標管控、漁船進出港報告等智能化、實時化監(jiān)管，加強高危漁船、超海區(qū)作業(yè)、敏感水域等的動態(tài)干預，充分運用安全記分、責令停航等，對發(fā)現(xiàn)隱患、違反指令以及未按規(guī)定開展?jié)O船進出港報告的漁船落實整改措施，對非本籍漁船要主動函告船籍港處理，著力破解三無漁船根絕難、違規(guī)漁具管控難、違規(guī)水產品管控難等問題。推廣“物聯(lián)網(wǎng)+區(qū)塊鏈”海洋船舶危廢物全流程處置體系，推動漁船危廢處置低碳化、標準化和安全化，實現(xiàn)漁港環(huán)境治理的數(shù)字革命。

3.深化漁港綜合執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動

強化執(zhí)法聯(lián)動，結合伏季休漁、安全檢查等工作，采用隨機抽查、突擊檢查、定期檢查等方式，對停靠在漁港內的漁船進行執(zhí)法檢查，對攜帶禁用漁具的捕撈漁船，按使用禁用漁具處理、處罰，對涉漁三無船舶采取禁止離港、指定地點停放等強制措施，實行漁港綜合監(jiān)管，建立綜合協(xié)調、信息共享的聯(lián)動機制，實現(xiàn)違規(guī)漁船“一處違規(guī)、處處受限”。

4.加快推進依法管港制度

建議加快漁港管理條例的立法，對漁港規(guī)劃、投資、建設、認定、維護、經(jīng)營與管理進行規(guī)定，明確漁港的公益屬性及權屬，明晰漁港所有權、使用權、管理權、經(jīng)營權，明確“港長制”法律定位，建立漁港“港長制”和統(tǒng)一經(jīng)營制度，健全漁港建設管理、保護維護機制，對漁船進出港報告制度進行法律補充，落實漁港漁政管理人員職能、責任的法律依據(jù)，實現(xiàn)依港管船由制度體系向法律體系轉變。同時加快修訂漁業(yè)法，將漁船管理、船員管理、安全生產、漁港生態(tài)、漁港振興等納入其中，擴充漁港管理職能作用，實現(xiàn)依港管船的有法可依。