取消歧視性監(jiān)管限制，充分釋放民營銀行服務(wù)潛能

王 剛，尤 陽，尚博文

(1.國務(wù)院發(fā)展研究中心 金融研究所，北京 100010；2.中國社會科學(xué)院 金融研究所博士后流動站，北京 100028；3.中國銀保監(jiān)會 博士后流動站，北京 100033；4.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100029)

一、當(dāng)前我國民營銀行發(fā)展現(xiàn)狀

2020年4月16日，隨著無錫錫商銀行開業(yè)，目前全國共批準(zhǔn)了19家民營銀行開業(yè)經(jīng)營。截至2020年3月底，全國已運(yùn)營的18家民營銀行資產(chǎn)總額突破萬億，達(dá)到10 133億元。根據(jù)銀保監(jiān)會公布的2020年一季度監(jiān)管數(shù)據(jù)(見表1)，截至一季度末民營銀行不良貸款余額63億元，季度環(huán)比增長15億元；不良貸款率為1.14%，在5類商業(yè)銀行中資產(chǎn)質(zhì)量最優(yōu)，但季度環(huán)比提高14個基點(diǎn)，增幅僅次于農(nóng)村商業(yè)銀行；撥備覆蓋率348.53%，在5類商業(yè)銀行中最高，季度環(huán)比下降42.59個百分點(diǎn)；一季度民營銀行凈息差3.88%，是5類商業(yè)銀行中唯一改善的一類，季度環(huán)比提升14個基點(diǎn)；一季度末民營銀行資本充足率14.44%，季度環(huán)比下降71個基點(diǎn)，在5類銀行中降幅最大。2020年一季度民營銀行實(shí)現(xiàn)凈利潤24億元，與去年同期相比增長5億元，增長率為26.31%。

表1 各類商業(yè)銀行經(jīng)營數(shù)據(jù)對比

總的來看，試點(diǎn)五年多來，民營銀行服務(wù)小微企業(yè)客戶取得了一定成效，自身發(fā)展勢頭較好，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)銀行貸款不能企及的擴(kuò)張速度與運(yùn)營效率，通過互聯(lián)網(wǎng)線上運(yùn)營等方式，業(yè)務(wù)范圍覆蓋了傳統(tǒng)銀行沒有企及的領(lǐng)域。

二、當(dāng)前制約民營銀行發(fā)展的五大壁壘與不良影響

(一)股東承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)的加重責(zé)任安排

《關(guān)于促進(jìn)民營銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見》將股東承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)作為民間資本發(fā)起設(shè)立民營銀行必須遵循的一項(xiàng)原則。在存款保險(xiǎn)制度尚未確立的試點(diǎn)初期，該制度有助于預(yù)防股東道德風(fēng)險(xiǎn)，具有積極意義。存款保險(xiǎn)制度出臺后，該制度僅具象征意義，并可能阻礙民營銀行股東結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整優(yōu)化。股東承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)屬于超越上位法《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》有限責(zé)任的限制加重責(zé)任，可能引發(fā)民間資本因擔(dān)心入股民營銀行后“身家不?！倍鴧s步，不利于民營銀行根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要增資擴(kuò)股。

(二)單一股東最高30%的股比限制

試點(diǎn)之初為防止民營股東“一股獨(dú)大”進(jìn)而將銀行作為提款機(jī)，參照當(dāng)時(shí)對中小銀行主要股東持股比例一般不超過20%的規(guī)定，按照股權(quán)適度分散原則設(shè)定單一股東持股比例上限為30%。在實(shí)踐中30%的股比限制帶來了一系列問題：一是造成權(quán)責(zé)不對等，扭曲了民營銀行激勵機(jī)制，使大股東難以平衡投入與回報(bào)，不利于調(diào)動其進(jìn)一步投入資源支持民營銀行發(fā)展的積極性；二是股比限制并非控制風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，包商銀行、錦州銀行高度分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)并未有效避免內(nèi)部人控制和關(guān)聯(lián)貸款的問題；三是造成增資困難，如果其他股東不配合，大股東縱使有意增資也受持股比例限制而無法實(shí)施，不利于民營銀行及時(shí)補(bǔ)充資本；四是參照系變化后再對民營銀行維持單獨(dú)的股比限制不合時(shí)宜，2019年8月銀保監(jiān)會已按內(nèi)外資一致原則，同時(shí)取消單家中資和外資銀行對中資商業(yè)銀行的持股比例上限。

(三)資本補(bǔ)充障礙突出

受限于成立時(shí)間不少于3年的規(guī)定，多數(shù)民營銀行因成立時(shí)間較晚，難以通過發(fā)行永續(xù)債或二級資本債的方式補(bǔ)充資本，增資擴(kuò)股是資本補(bǔ)充的主要渠道。試點(diǎn)以來，除單一股比要求外，監(jiān)管部門要求民營銀行股東應(yīng)為銀行注冊地所在省份的民營企業(yè)，國企、外資不得投資民營銀行；投資入股民營銀行的所有股東同時(shí)要滿足多項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，如近3年連續(xù)盈利、年終分配后凈資產(chǎn)占總資產(chǎn)30%以上、權(quán)益性投資占凈資產(chǎn)50%以內(nèi)且持股5%以上的主要股東要承諾持續(xù)注資等。在當(dāng)前環(huán)境下，上述規(guī)定客觀上給民營銀行增資帶來政策障礙，特別是中西部地區(qū)滿足股東資質(zhì)要求的省內(nèi)民營企業(yè)有限，能持續(xù)增資的民營企業(yè)更少。

(四)“一行一店”的網(wǎng)點(diǎn)限制

2015年發(fā)布的《中國銀監(jiān)會關(guān)于印發(fā)市場準(zhǔn)入工作實(shí)施細(xì)則(試行)》規(guī)定，民營銀行應(yīng)堅(jiān)持“一行一店”，在總行所在城市可設(shè)1家營業(yè)部，不跨區(qū)域。監(jiān)管部門對其他各類銀行并無同時(shí)限制機(jī)構(gòu)數(shù)量和地域的規(guī)定，“一行一店”是專門針對民營銀行網(wǎng)點(diǎn)的特殊限制，對傳統(tǒng)線下模式運(yùn)營的民營銀行影響最大。初創(chuàng)的民營銀行本就知名度低、客戶基礎(chǔ)薄弱、資金來源有限，“一行一店”的規(guī)定使其吸攬存款的難度進(jìn)一步加大，普遍缺乏長期穩(wěn)定負(fù)債來源，同時(shí)也限制了民營銀行的服務(wù)半徑，在同業(yè)競爭中明顯處于不利地位。雖然2018年銀保監(jiān)會58號文件名義上放開了“一行一店”的約束，但試點(diǎn)門檻很高，還須得到省級政府同意，目前該政策尚未落地。

(五)遠(yuǎn)程開立賬戶的類別和功能限制

賬戶既是客戶獲得金融服務(wù)的載體，也是銀行提供金融服務(wù)的基礎(chǔ)。根據(jù)人民銀行現(xiàn)行賬戶管理規(guī)定，開立全功能的個人I類賬戶必須通過“柜面受理”或“自動機(jī)具現(xiàn)場核驗(yàn)”的線下面對面核驗(yàn)方式，對于沒有線下網(wǎng)點(diǎn)的微眾、網(wǎng)商、新網(wǎng)等互聯(lián)網(wǎng)民營銀行而言，只能通過個人II類賬戶為客戶提供金融服務(wù)。但出于風(fēng)險(xiǎn)防范考慮，II類戶在轉(zhuǎn)賬和支付功能上都有限制，僅允許通過本人同名的I類戶入金，向非同名賬戶出金日限額1萬元，年限額20萬元(1)根據(jù)螞蟻金服提供的數(shù)據(jù)，超過1 500萬小微商家年流水超過20萬元，接近4 000萬小微商家單日流水突破過1萬元。。與線下民營銀行受限于一行一店類似，互聯(lián)網(wǎng)民營銀行受限于II類賬戶轉(zhuǎn)入限制，難以吸收公眾存款，只能依靠同業(yè)拆借融資，負(fù)債端資金規(guī)模有限且成本較高，難以覆蓋更多小微企業(yè)并降低貸款利率，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)民營銀行在緩解小微企業(yè)融資難、融資貴的問題上“有心無力”，也無法提供正?；谫~戶的資金收付服務(wù)。

三、政策建議

試點(diǎn)之初為民營銀行量身打造的監(jiān)管措施總的來看是適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)金融制度環(huán)境的。在當(dāng)前疫情防控常態(tài)化背景下，民營銀行服務(wù)小微企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)的潛能亟待釋放。建議近期以落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》為契機(jī)，切實(shí)遵循“權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等”的原則，不再“以出身定終身”，盡快調(diào)整和取消前述顯性或隱性壁壘，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，以大幅放寬市場準(zhǔn)入有效激發(fā)民間資本服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的潛力。

(一)取消風(fēng)險(xiǎn)兜底的制度安排，各類股東遵守統(tǒng)一規(guī)則

以“規(guī)則平等”落實(shí)民營和國資、外資股東“權(quán)利平等、機(jī)會平等”，取消民營銀行股東風(fēng)險(xiǎn)兜底的制度安排，依托存款保險(xiǎn)制度保障存款人利益。針對潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)，要求三類股東共同遵守《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》對股東行為和股東責(zé)任的監(jiān)管要求，持股5%以上的主要股東對銀行履行持續(xù)注資義務(wù)，問題股東以縮股、未來收益抵扣等方式分擔(dān)損失。

(二)放寬股比限制，加強(qiáng)股東行為監(jiān)管

落實(shí)國民待遇原則，比照外資投資我國銀行的政策尺度放寬股比限制。允許治理規(guī)范的民營銀行適當(dāng)擴(kuò)大單一股東持股比例到51%。監(jiān)管部門相應(yīng)加強(qiáng)對股東行為的持續(xù)監(jiān)管，督促落實(shí)股東責(zé)任，規(guī)范民營銀行公司治理，有效調(diào)動股東資源和能力支持民營銀行發(fā)展。

(三)適度放寬股東資質(zhì)要求

一是在接受股東監(jiān)管、履行持續(xù)注資義務(wù)的前提下，允許民營銀行引入符合條件的省外民營企業(yè)投資入股；二是放寬一般財(cái)務(wù)性投資的股東資質(zhì)門檻，將民營銀行所有股東均須滿足的3年連續(xù)盈利、凈資產(chǎn)占比、權(quán)益性投資占比要求改為持股5%以上的主要股東須要滿足。

(四)取消民營銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量限制

修訂《中國銀監(jiān)會關(guān)于印發(fā)市場準(zhǔn)入工作實(shí)施細(xì)則(試行)》，取消有關(guān)民營銀行網(wǎng)點(diǎn)“一行一店”的歧視性規(guī)定。落實(shí)銀保監(jiān)會2018年58號文，對符合監(jiān)管要求、嚴(yán)格落實(shí)宏觀調(diào)控政策、差異化發(fā)展成效突出的民營銀行，盡快啟動“一行多店”試點(diǎn)，允許其根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要合理增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，拓展服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)半徑，在與同業(yè)平等競爭中增加中長期穩(wěn)定負(fù)債規(guī)模，夯實(shí)普惠金融基礎(chǔ)。

(五)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下拓展賬戶功能

放寬額度和場景限制，提升II類賬戶的服務(wù)功能。一是適當(dāng)放寬在出入金方面的限制，將日限額提高到5萬元，年限額提高到50萬元；二是允許Ⅱ類賬戶在風(fēng)險(xiǎn)可控的特定業(yè)務(wù)場景使用，如發(fā)薪業(yè)務(wù)等資金收付方、交易金額及頻次相對固定且有規(guī)律的領(lǐng)域，允許非綁定卡入金，進(jìn)一步增強(qiáng)賬戶的便利性和靈活性。

風(fēng)險(xiǎn)可控前提下在“監(jiān)管沙盒”框架下試點(diǎn)允許各類銀行遠(yuǎn)程開立一類賬戶。在線開立全功能賬戶、完成從獲客到服務(wù)的全流程數(shù)字化是大勢所趨，境外一些國家和地區(qū)已先行一步。如英國的Atom、Monzo等新興數(shù)字銀行沒有實(shí)體網(wǎng)點(diǎn)，通過手機(jī)APP即可開立銀行賬戶；新加坡金融管理局鼓勵銀行通過國家數(shù)據(jù)庫Myinfo在線調(diào)取客戶信息實(shí)現(xiàn)開戶全流程自動化，星展銀行50%的新開賬戶系在線完成；2020年3月，香港金融管理局批準(zhǔn)首家虛擬銀行眾安銀行開業(yè)，并鼓勵虛擬銀行實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程開戶。在我國，近年來科技手段快速發(fā)展，生物識別、在線反欺詐已在銀行風(fēng)控領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。隨著5G技術(shù)商用和音視頻技術(shù)的普及，能夠?yàn)檫h(yuǎn)程視頻面核提供可靠的技術(shù)保障。國內(nèi)銀行業(yè)務(wù)離柜率已由2010年的45%提高到2018年的88%，大量中小銀行正在積極上線直銷銀行，為客戶提供各類在線服務(wù)。加之2019年中國人民銀行在全國范圍內(nèi)取消企業(yè)開戶許可，并明確銀行可以通過視頻方式向企業(yè)法定代表人核實(shí)開戶意愿。綜合研判，當(dāng)前允許試點(diǎn)遠(yuǎn)程開立Ⅰ類賬戶的條件已基本成熟。允許遠(yuǎn)程開立I類賬戶，將使包括互聯(lián)網(wǎng)民營銀行在內(nèi)的各類銀行獲得更大創(chuàng)新空間，提供更多基于賬戶的綜合金融服務(wù)，在智能化、場景化轉(zhuǎn)型的同時(shí)提升廣大小微企業(yè)和居民個人的金融服務(wù)體驗(yàn)，更好地滿足其需求。為控制潛在風(fēng)險(xiǎn)，在試點(diǎn)過程中監(jiān)管部門可成立專項(xiàng)小組，在包括民營銀行在內(nèi)的各類銀行中各選取1～2家為試點(diǎn)銀行，劃定遠(yuǎn)程開戶的省區(qū)市，并設(shè)定1年左右的試點(diǎn)時(shí)間，按照“技術(shù)可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控、實(shí)名認(rèn)證、交叉復(fù)核”的原則審慎推進(jìn)，實(shí)時(shí)監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)評估試點(diǎn)效果。