活化政策導(dǎo)向下香港工業(yè)大廈更新模式研究

0 引言

工業(yè)用地更新多發(fā)生在經(jīng)歷了去工業(yè)化或后工業(yè)化轉(zhuǎn)型的地區(qū)。這些地區(qū)的工業(yè)活動（尤其是重工業(yè)）比例因資本或勞動力成本原因顯著下降，轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)或改做服務(wù)業(yè)[1]。20世紀60 年代以來，在全球化和新一輪經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，許多城市都出現(xiàn)了去工業(yè)化或后工業(yè)化，表現(xiàn)為工廠和倉庫被廢棄和利用不足的情況[2-5]。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得這些工業(yè)用地中的生產(chǎn)性建筑大多不再用于預(yù)期用途，這就對原本屬于工業(yè)生產(chǎn)的功能空間提出了改造轉(zhuǎn)型的訴求。

工業(yè)用地更新是我國土地資源緊縮和國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下具有重要意義的研究命題。一方面，我國沿海地區(qū)及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，新增建設(shè)用地日趨緊張，存量用地更新成為實現(xiàn)城市空間提質(zhì)增效的重要途徑之一，其中，尤以存量工業(yè)用地最為重要；另一方面，發(fā)達國家為應(yīng)對經(jīng)濟危機，實行“再工業(yè)化”和全球價值鏈重構(gòu)，加之近年來國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致的人力和土地成本持續(xù)增高，對“中國制造”形成沖擊，城市中的工業(yè)用地普遍存在著大幅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和更新訴求。因此，厘清工業(yè)用地更新模式與路徑，對相關(guān)政策和規(guī)劃制定有重要支撐作用。在我國各大城市中，香港較早經(jīng)歷了去工業(yè)化，造成大批廠房閑置，其“工廈活化”的做法和遇到的困難對陸續(xù)進入后工業(yè)化進程的城市具有重要的借鑒和啟示作用。

1 香港工業(yè)大廈活化政策及其成效

80 年代以來，隨著我國內(nèi)地對外開放和吸引外資、港資政策的推行，香港制造業(yè)因其地理鄰近，社會關(guān)系和低廉成本因素，持續(xù)轉(zhuǎn)移到珠三角和內(nèi)地，形成港粵甚至“香港—珠三角—內(nèi)地”“前店后廠”的空間分工模式[6-7]。香港本地不斷經(jīng)歷去工業(yè)化，大量工業(yè)空間空置或利用不善，工業(yè)用地更新成為香港政府的施策重點。鑒于私人分層工業(yè)大廈占工業(yè)大廈總數(shù)近70%，香港政府一直努力放松管制，先后于2010 年和2018 年推出兩輪活化政策，以促進市場對工業(yè)建筑的靈活使用，鼓勵業(yè)主整幢改裝或重建。這些改裝或重建的工業(yè)大廈主要分布在觀塘、葵涌、荃灣、上水、屯門、沙田、柴灣、香港仔一帶（圖1），為香港的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型起到了重要推動作用。

首輪活化政策在2010 年4 月—2016 年3 月間實施，也稱“工廈活化政策1.0”，配合香港教育、醫(yī)療、檢測和認證、環(huán)保、創(chuàng)新科技及文化及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等6 項優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。期間，地政總署共收到22 宗重建和226 宗整幢改裝工業(yè)大廈申請。截至2019 年12 月31 日，除獲批后撤回或終止的個案，共有14 宗重建及138 宗整幢改裝申請獲批，約占工業(yè)大廈總數(shù)的9.5%，可分別提供超過34 萬及213 萬m2的樓面面積。不過，首輪活化政策的成效卻不太理想。首先，雖然首輪工業(yè)大廈活化為香港社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供了空間，卻也刺激了工業(yè)大廈價格和租金的大幅攀升。如圖2 顯示，同期香港私人分層工業(yè)大廈價格指數(shù)增長率明顯高于其他類型物業(yè)。根據(jù)差餉物業(yè)估價署的報告，香港工業(yè)大廈價格和租金指數(shù)每年分別平均上升16%及8.9%。其次，雖然該輪政策下工業(yè)大廈空置率已在2017 年底下降至6.1%（2001年為10.9%），但許多老舊工業(yè)大廈已不符合現(xiàn)代消防安全標準，更新改造的成本和難度都不低，加之不少工業(yè)大廈已在不符合法定規(guī)劃制度或土地契約的灰色地帶進行非工業(yè)用途，市場介入意愿有限，更新進程緩慢[8]，成功重建的項目較少。由于市場介入意愿不強，香港政府在首輪活化政策時，發(fā)動了公共部門力量推動工業(yè)大廈重建，如市區(qū)重建局（UrbanRenewalAuthority,URA）啟動了中西區(qū)堅尼地城士美菲路12P 號祥興工業(yè)大廈重建住宅發(fā)展計劃和長沙灣汝洲西街777-783 號永康工業(yè)大廈重建計劃，欲善用土地以應(yīng)對香港本地不斷轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟及社會需要。

在檢討首輪政策成效的基礎(chǔ)上，香港特區(qū)政府于2018 年10 月在《行政長官2018 年施政報告》中宣布重啟“工廈活化”計劃，市場稱為“工廈活化政策2.0”。一方面，欲平抑工業(yè)大廈價格；另一方面，則希望改善市場介入不強的困境，進一步激發(fā)市場活力，推動市場對土地資源的善用。新一輪措施放寬了工業(yè)大廈重建容積率增幅比例，允許非住宅用途重建用地容積率增幅提升至20%，并且免收整幢改裝地契豁免書費用，附加條件是業(yè)主提供不少于10%的樓面面積用于政府指定用途，以此推動私人資本介入活化。對于民間主導(dǎo)的工業(yè)大廈改裝，則在過渡時期允許彈性的規(guī)劃和設(shè)計規(guī)定。在新一輪政策下，市場對工業(yè)大廈重建反應(yīng)正面。截至2020 年1 月，距政策推出僅1 年多，城規(guī)會便收到37 宗重建申請，已批準12 宗，分布在觀塘（5 宗）、新蒲崗（2 宗）、荃灣（2 宗）、葵涌（2宗）和紅磡（1 宗），且有4 宗已向地政總署申請契約修訂，活躍度遠高于首輪（圖1）。此外，新政推出后，分層工業(yè)大廈價格指數(shù)相對于住宅已有明顯回落。本文將選取具有代表性的永康和麥士威“工廈活化”案例，深入揭示兩輪活化政策導(dǎo)向下工業(yè)大廈更新模式的異同。

圖1 香港工業(yè)建筑再開發(fā)和改造案例分布（2010—2019）

圖2 香港物業(yè)售價指數(shù)（1997—2020）

2 2010 年活化政策導(dǎo)向下的更新案例：永康工業(yè)大廈

2.1 更新背景

為順應(yīng)香港的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，香港城市規(guī)劃委員會多年來不斷審視并拓展工業(yè)大廈的規(guī)劃許可用途，例如，與工業(yè)程序有關(guān)的訓(xùn)練、設(shè)計、研究和發(fā)展均已視為工業(yè)用途。藝術(shù)工作室、與工業(yè)用途有關(guān)的辦公室、設(shè)計及媒體制作、影音錄制室及資訊科技和電訊業(yè)也已成為工業(yè)用地慣常許可的用途。此外，城市規(guī)劃委員會還將閑置中合適的工業(yè)用地改為其他指定用途（商貿(mào)），允許辦公室、商業(yè)及非污染工業(yè)用途并存，以促進用地的深度轉(zhuǎn)型。URA 啟動的位于香港九龍半島深水埗區(qū)長沙灣汝洲西街777-783 號的永康工廠大廈先導(dǎo)計劃便是這樣一個項目。該區(qū)域（長沙灣）曾一度是香港制衣及成衣批發(fā)基地，隨著80 年代香港工業(yè)北移，長沙灣道一帶的工廠大廈逐漸不再用于工業(yè)，其改造項目及受影響范圍也被政府劃定為“其他指定用途（商貿(mào)）”地帶。

永康工業(yè)大廈始建于1962 年，樓高10 層，總建筑面積約1 393 m2，北面毗連瓊林街，東面為汝州西街，南面為永康街。更新實施前，該樓宇主要用作辦公室及貨倉，其中包括七間地鋪。由于樓宇缺乏適當(dāng)?shù)木S修，部分結(jié)構(gòu)組件破損，樓宇狀況屬“失修”狀態(tài)，且有僭建物（圖3）。

2.2 更新過程

2013 年1 月18 日，香港市區(qū)重建局（URA）宣布啟動該重建計劃，建議將其發(fā)展為辦公樓和商鋪，通過功能重組配合香港去工業(yè)化和服務(wù)業(yè)發(fā)展（圖4）。在項目實施之初，反對意見并不強烈。在URA 為咨詢公眾意見開展的為期兩個月的項目公布期內(nèi)，僅收到3 個反對意見。這相比于首個遭遇全體業(yè)主反對收購的祥興工業(yè)大廈重建試驗計劃來說，已相當(dāng)樂觀。按照《市區(qū)重建局條例》第24條的規(guī)定，香港發(fā)展局在考慮項目及相關(guān)未撤回的反對書后，決定在不對該項目作出修訂的情況下，授權(quán)URA著手該項目重建。

項目宣布實施后，URA 組織了約30 多名專員在項目范圍內(nèi)的樓宇進行占用人凍結(jié)調(diào)查，確定有約40個經(jīng)營者因計劃實施受影響，涉及約40 個業(yè)權(quán)。隨即，URA 向業(yè)主提出建議，收購受影響業(yè)權(quán)，并計劃在收購?fù)瓿珊螅蚍腺Y格的租戶提出現(xiàn)金補償。但沒想到，此次收購過程異常艱難，其主要原因在于雙方就收購價格難以達成一致。持有大廈業(yè)權(quán)4 個單位的永康工業(yè)大廈業(yè)主立案法團主席認為，同一區(qū)域相同樓齡的工業(yè)大廈，翻新后每平方米價格可達6 5000 多元，高于URA 收購價，這是收購受阻的關(guān)鍵原因；且業(yè)主重置廠房要支付雙倍印花稅，使得實際獲賠更為有限。根據(jù)香港發(fā)展局2009年的建議，“如果目標物業(yè)符合特定條件，不論住宅或工業(yè)大廈，收購者只需持有8 成業(yè)權(quán)，便可向土地審裁處申請強制售賣整個地段”。雖然這一建議較原本的9 成已大為放寬，但到2014 年，URA 對長沙灣項目的收購未滿5 成，遠未達到建議要求的8成，政府不會批準收地，工業(yè)大廈的更新陷入兩難境地。

2.3 更新策略

2018 年，經(jīng)過多輪協(xié)商談判，雖仍未達到強制收回業(yè)權(quán)的門檻，但已有約6 成業(yè)權(quán)被URA 成功收購。URA 遂將原本計劃的“綜合重建”改為“改造重設(shè)”，通過漸進改造方式，對已收回業(yè)權(quán)的空間進行更新。所謂“改造重設(shè)”，是指為舊樓增置符合現(xiàn)代樓宇標準的設(shè)施。這一概念原本只應(yīng)用于德輔道西、鼓油街、荔枝角道和必發(fā)道的安置大廈。鑒于長沙灣汝洲西街工業(yè)樓宇重建項目的收購難度，URA 于同年向立法會發(fā)展事務(wù)委員會初步提出將該工業(yè)大廈項目納入有關(guān)工作范疇。為積極配合相關(guān)部門要求，提升舊式工業(yè)大廈消防裝置的現(xiàn)代化水平，URA 提議在進行永康工廠大廈“改造重設(shè)”時，于其他已收購單位內(nèi)一并加裝自動灑水系統(tǒng)和泵房，以配合整幢大廈的未來需要，借此產(chǎn)生示范作用。同時，URA 還計劃引入環(huán)保和智能裝置，以減少大廈日后的能源消耗。初步測算，“改造重設(shè)”的開支約1.5 億元，但節(jié)省了同區(qū)辦公租用支出，從長遠估算來看，能夠達到收支平衡。在收購部分業(yè)權(quán)的情況下，這一漸進式的局部更新方案兼顧了多方利益，較為可行（圖5）。

2018 年8 月，URA 根據(jù)香港相關(guān)條例，向城市規(guī)劃委員會提交規(guī)劃許可申請，將永康工廠大廈面積約為186 m2的地下單位A（申請地點）改為商店及服務(wù)業(yè)用途（地區(qū)資源中心），提供重建及復(fù)修的支援。在最新的“長沙灣分區(qū)計劃大綱（核準圖編號S/K5/37）”上，該申請地點被劃為“其他指定用途（商貿(mào)）”，由URA 設(shè)立的地區(qū)資源中心在不同的市區(qū)更新范疇上提供服務(wù)，并發(fā)揮作為鄰近地區(qū)所有者之間的橋梁角色，向不同所有者提供有關(guān)重建及修復(fù)的支援服務(wù)。如“樓宇更新大行動2.0”，除了改裝地下單位，URA 亦打算收回工業(yè)大廈多個樓上單位作為其員工辦公室，以節(jié)省在同區(qū)租用其他物業(yè)的開支。此外，URA 還初步考慮將余下3 成已收購的樓上單位改裝為藝廊或共享空間，供非盈利組織或年輕藝術(shù)家租用，以配合近年的活化政策導(dǎo)向。“改裝重設(shè)”涉及地契用途的改變則由URA 向政府申請“費用豁免”（waiver fee）。

圖3 年久失修的永康工業(yè)大廈

圖4 長沙灣汝洲西街777-783 號工業(yè)樓宇重建項目（先導(dǎo)計劃）更新邊界

圖5 永康工業(yè)大廈的局部更新

3 2018 年活化政策導(dǎo)向下的更新案例：麥士威工業(yè)大廈

3.1 更新背景

繼2010 年—2016 年首輪“工廈活化”計劃之后，香港行政長官在2018 年的《施政報告》中宣布啟動第二輪活化政策。由于全港有近1 500 幢工業(yè)大廈，新一輪的“工廈活化”政策主要面向1987 年以前落成或在商業(yè)、其他指定用途（商貿(mào)）和工業(yè)地帶內(nèi)樓齡超過15 年的工業(yè)建筑；工業(yè)大廈重建限時3 年內(nèi)（2018—2021）向城市規(guī)劃委員會提出申請，且允許符合條件的重建項目提升20%的容積率上限。位于九龍觀塘道350 號的麥士威工業(yè)大廈是新政實施以來首個獲批的活化項目。

觀塘是香港早期的大型工業(yè)區(qū)，50 年代開始成型；七八十年代，隨著九龍灣填海逐步發(fā)展為香港規(guī)模最大的工業(yè)基地；隨著90 年代制造業(yè)的持續(xù)北移，觀塘工業(yè)區(qū)逐步轉(zhuǎn)型商貿(mào)區(qū)，不少舊工業(yè)大廈改建為寫字樓、商場、酒店、貨倉等其他用途。2001 年，城市規(guī)劃委員會修訂《觀塘分區(qū)計劃大綱》，把區(qū)內(nèi)65 hm2工業(yè)用地改建為商貿(mào)，政府更是在《施政報告》（2009—2010）中，宣布了一系列有利于工業(yè)大廈重建及整幢改裝的措施，鼓勵“工廈活化”。

麥士威工業(yè)大廈始建于1967 年，是觀塘工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型的縮影。該大廈樓高7 層，占地面積約1 786 m2，北臨牛頭角港鐵站，北面為觀塘道，西面為恒業(yè)街，東面為勵業(yè)街，更新前已改為貨倉用途，亟待進一步功能轉(zhuǎn)型（圖6、7）。

3.2 更新過程

麥士威工業(yè)大廈原由麥士威電子集團主席于崇光等人持有，該集團于1983 年以3 125 萬港幣（約2 613 萬元）購入大廈自用。2017 年10 月，羅氏集團以13.9 億港幣（約11.6 億元）購入全幢大廈，欲對其進行更新重建。在2018 年獲準的“觀塘（南部）分區(qū)計劃大綱（核準圖編號S/K14S/22）”中，麥士威工業(yè)大廈被政府劃定為“其他指定用途（商貿(mào)）”地帶。作為大廈更新開發(fā)的主體，羅氏集團具有豐富成熟的工業(yè)大廈更新經(jīng)驗。該集團近年來積極收購具有潛力的工業(yè)大廈，將其活化或重建作商廈。荔枝角首個“活化工廈”項目D2 Place 便是由羅氏集團開發(fā)，除集潮流服飾、創(chuàng)意市集、多國美食及時尚生活于一體外，更設(shè)置了超過1 800 m2的多用途空間和天臺花園，用于培育創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)并推動本地文化。麥士威工業(yè)大廈附近有多棟甲級寫字樓，餐飲及購物需求量大，羅氏集團計劃借鑒荔枝角D2 Place，將麥士威工業(yè)大廈重建為“東九龍文化創(chuàng)意新地標”。

對工業(yè)大廈全幢業(yè)權(quán)收購?fù)瓿珊?，羅氏集團申請重建該大廈，擬發(fā)展辦公、商店、服務(wù)業(yè)和餐飲用途，并于2018 年4 月獲城市規(guī)劃委員會批準以容積率12.0 重建麥士威工業(yè)大廈為商業(yè)樓宇。在政府提出“工廈活化措施2.0”后，羅氏集團又于2018 年11 月21 日向城市規(guī)劃委員會提出申請，希望放寬20%容積率及相應(yīng)需要略為放寬的建筑物高度限制，其中，還包括了2018 年4 月20日獲城市規(guī)劃委員會批準的規(guī)劃申請（編號：A/K14/757）中關(guān)于公共空中花園（即防火層）用途。根據(jù)政府部門意見，羅氏集團于2019 年2 月11 日提交了反復(fù)修訂的《交通和視覺影響評估》及《車輛回轉(zhuǎn)路徑分析》后，最終獲得了城市規(guī)劃委員會的批準。

3.3 更新策略

2019 年3 月22 日，城市規(guī)劃委員會批準放寬20% 容積率及建筑物高度限制。羅氏集團以容積率14.4 重建一座33 層高商業(yè)大廈（包括4 層地庫和1 層空中花園/ 防火層），占地面積約1 782 m2，總建筑面積約25 658 m2，其中，辦公用途占86%，商業(yè)、服務(wù)業(yè)及餐飲占14%（圖8）。

城市規(guī)劃委員會指出，申請新建的商業(yè)大廈符合地塊商貿(mào)用途的規(guī)劃意向，建筑物沿勵業(yè)街和恒業(yè)街后移，有助于改善人行道環(huán)境。同時，麥士威工業(yè)大廈的活化措施還有利于以下方面：①實現(xiàn)了《施政報告》鼓勵1987 年以前落成的工業(yè)大廈重建的政策意向；②完全符合其他指定用途（商貿(mào)）地帶的規(guī)劃意向；③通過開設(shè)公共空中花園，帶來視覺、通風(fēng)及社會效益；④已盡可能降低因容積率增加及開設(shè)公用空中花園帶來的建筑物高度放寬需求；⑤實現(xiàn)了規(guī)劃已久的建筑物后移；⑥符合“分區(qū)計劃大綱”為放寬建筑物高度限制的準則；⑦實現(xiàn)其他指定用途（商貿(mào)）地帶的規(guī)劃意向，引領(lǐng)商業(yè)街一帶轉(zhuǎn)型；⑧ 與周邊地區(qū)建筑高度輪廓兼容，不會帶來負面影響。

麥士威工業(yè)大廈活化項目成為政府推出“工廈活化政策2.0”以來首個受惠案例。目前，大廈正在進行拆遷（圖9），重建工程預(yù)計2021年完成，羅氏集團已將擬建的商業(yè)大廈命名為East 350。

4 結(jié)語

圖6 麥士威工業(yè)大廈外觀

圖7 九龍觀塘觀塘道350 號工業(yè)樓宇重建項目位置圖

圖8 麥士威工業(yè)大廈重建后的大廈效果圖

圖9 正在進行的拆遷工程

經(jīng)歷了去工業(yè)化階段，香港的制造業(yè)成本居高不下，生產(chǎn)制造功能轉(zhuǎn)移至珠三角和內(nèi)陸，導(dǎo)致工業(yè)空心化、工業(yè)大廈閑置，催生了活化政策。在放任自由的政策語境下，兩輪活化政策均試圖激發(fā)市場力量推動閑置空間向辦公、商貿(mào)服務(wù)等生產(chǎn)服務(wù)功能轉(zhuǎn)型，以促進經(jīng)濟增長（表1）。但首輪活化政策成效并不理想，大量已在灰色空間用作非工業(yè)用途的大廈沒有轉(zhuǎn)型動力，市場介入意愿不強；市區(qū)重建局作為公共部門力量介入，卻頻頻遭遇困境。以永康工業(yè)大廈為代表的首輪活化案例因業(yè)權(quán)收購受阻，活化難以進入土地收回階段，原本設(shè)定的綜合重建轉(zhuǎn)為改造重設(shè)，通過對樓宇內(nèi)部空間部分更新，實現(xiàn)地下部分單位改造為商店及服務(wù)業(yè)用途，樓上部分單位作為員工辦公室及藝廊或共享空間，地塊各指標基本不變。第二輪活化政策推出不足兩年，對容積率增幅上限和層高限制的放寬激發(fā)了市場活力，市場反饋已超過首輪。麥士威工業(yè)大廈活化項目是第二輪政策推出后的首個受惠案例，羅氏集團在對其收購后進行重建。原本獲批的容積率及建筑限高因第二輪活化政策得到進一步放寬，綜合重建工程目前正在進行中。

表1 兩輪活化政策及代表性案例比較