日本經(jīng)濟(jì)安全理論與政策變化動(dòng)向

崔 健

國(guó)家安全，一般定義為面對(duì)外部威脅時(shí)國(guó)家維護(hù)其應(yīng)該保護(hù)的價(jià)值。但是，因?yàn)閷?duì)“應(yīng)該保護(hù)的價(jià)值”和“威脅”的解釋因人和時(shí)代而各不相同，所以，對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)識(shí)是多樣的。盡管如此，對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)識(shí)大體都是按照“從何而來(lái)（威脅）、為了什么（目標(biāo)）、如何保護(hù)（手段）”的邏輯來(lái)理解的。日本在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中明確提出，國(guó)家安全的目標(biāo)是保護(hù)國(guó)家的獨(dú)立、生存和繁榮。國(guó)家安全的威脅可以分為軍事威脅和非軍事威脅。維護(hù)國(guó)家安全的手段也區(qū)分為軍事手段和非軍事手段。

根據(jù)威脅和手段的不同組合，國(guó)家安全政策可以分為四種情況。第一，應(yīng)對(duì)軍事威脅使用軍事手段的安全政策，這是最狹義的國(guó)家安全政策，即軍事安全政策；第二，應(yīng)對(duì)非軍事威脅使用軍事手段的安全政策，典型情況是針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行使軍事力，例如航線護(hù)航；第三，應(yīng)對(duì)軍事威脅使用非軍事手段的安全政策，如為了消除軍事威脅而實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁或經(jīng)濟(jì)援助等；第四，應(yīng)對(duì)非軍事威脅使用非軍事手段的安全政策，如能源政策、糧食自給政策等。

因此，在國(guó)家安全政策中具有經(jīng)濟(jì)安全意義的政策大體有三種類(lèi)型，即上述分類(lèi)中的第二、第三和第四種情況。對(duì)日本來(lái)說(shuō)，由于其軍事力受限，只能用于自衛(wèi)，所以，第二種類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)安全政策無(wú)法實(shí)施。長(zhǎng)期以來(lái)，日本經(jīng)濟(jì)安全理論與政策主要是圍繞第四種類(lèi)型，即運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)威脅，而近些年來(lái)，日本國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了很大變化，日本經(jīng)濟(jì)安全理論和政策呈現(xiàn)出向第三種類(lèi)型（運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)軍事威脅）變化的動(dòng)向。為了準(zhǔn)確判斷日本對(duì)內(nèi)、對(duì)外政策的變化趨勢(shì)，有必要從理論和實(shí)踐兩方面入手，深入分析日本經(jīng)濟(jì)安全政策的變化。

一、日本經(jīng)濟(jì)安全理論演變

20 世紀(jì)70 年代以后，國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生動(dòng)搖，國(guó)家安全也逐漸從軍事領(lǐng)域擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在國(guó)家安全的研究過(guò)程中，盡管軍事威脅作為非軍事領(lǐng)域的主要威脅始終受到重視，但越來(lái)越多的研究專(zhuān)門(mén)聚焦到應(yīng)對(duì)非軍事威脅而使用非軍事手段的安全政策上來(lái)。在日本也出現(xiàn)了一些關(guān)于積蓄經(jīng)濟(jì)力來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)威脅的研究成果。[1]進(jìn)入21 世紀(jì)，尤其是在2010 年以后，一些日本學(xué)者開(kāi)始把研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)軍事威脅而使用非軍事手段的安全政策。

（一）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)非軍事威脅的理論

日本在石油和糧食方面嚴(yán)重依賴(lài)進(jìn)口，因此，當(dāng)1973 年“石油危機(jī)”和20 世紀(jì)70 年代中后期全球范圍寒流、干旱等極端氣候出現(xiàn)之后，日本開(kāi)始感到了恐慌。村上薰認(rèn)為，從20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始到80 年代，國(guó)家安全不能只從軍事力的視角來(lái)考慮，軍事力確實(shí)是保障國(guó)家安全的基礎(chǔ)，但是，如果沒(méi)有綜合考慮外交、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等要素，維護(hù)國(guó)家安全的效果就會(huì)非常不明顯。而在維護(hù)國(guó)家安全的綜合安全政策當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)該被優(yōu)先考慮。[2]

船橋洋一認(rèn)為,從重商主義向新重商主義的變化反映了國(guó)家保護(hù)的對(duì)象從獨(dú)立、生存等“硬的”方面向經(jīng)濟(jì)繁榮等“軟的”方面的縱橫擴(kuò)散和重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，從而提出權(quán)力經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。船橋洋一不僅研究了把經(jīng)濟(jì)力作為手段來(lái)使用的方法，還探討了經(jīng)濟(jì)力的性質(zhì)。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)力與軍事力一樣，具有攻擊力、抑制力和防衛(wèi)力三種形態(tài)。攻擊力指經(jīng)濟(jì)主體（主要是國(guó)家和跨國(guó)公司）把其意志強(qiáng)壓給其他經(jīng)濟(jì)主體的能力；抑制力指國(guó)家通過(guò)顯示出同等的或者在其之上的威脅來(lái)防止某種外來(lái)的威脅和行動(dòng)被實(shí)施的能力；防衛(wèi)力指國(guó)家防備其他經(jīng)濟(jì)主體施加某種強(qiáng)制的能力。以上每一種情況都是把經(jīng)濟(jì)力作為手段來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全。[3]

20 世紀(jì)70 年代末，在學(xué)者們提出的經(jīng)濟(jì)安全理論思想基礎(chǔ)上，1982 年，當(dāng)時(shí)日本通產(chǎn)省發(fā)表了報(bào)告，全面闡述了日本政府的經(jīng)濟(jì)安全思想以及相關(guān)政策措施。報(bào)告中把經(jīng)濟(jì)安全定義為由于日本經(jīng)濟(jì)受到由國(guó)際因素引起的重大威脅，從而主要通過(guò)靈活有效地利用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)加以保護(hù)。[4]

1997 年亞洲金融危機(jī)和2008 年世界金融危機(jī)接連發(fā)生。在這樣的背景下，關(guān)井裕二從國(guó)外經(jīng)濟(jì)威脅給國(guó)家造成的經(jīng)濟(jì)損失入手，研究經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題，認(rèn)為“在20 世紀(jì)末全球化迅速發(fā)展的背景下，‘市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化’問(wèn)題對(duì)一個(gè)國(guó)家的內(nèi)外都產(chǎn)生了越來(lái)越大的影響?，F(xiàn)在面對(duì)的較大經(jīng)濟(jì)威脅就是金融危機(jī)和能源問(wèn)題”。[5]

（二）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)軍事威脅的理論

進(jìn)入21 世紀(jì)，日本面臨的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了很大變化，一些學(xué)者開(kāi)始從經(jīng)濟(jì)與安全的交叉領(lǐng)域或者連接點(diǎn)入手，把研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)軍事威脅的領(lǐng)域，涉及了軍民兩用技術(shù)、與威脅國(guó)的經(jīng)濟(jì)交流以及針對(duì)軍事威脅的經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略等內(nèi)容。

1.在經(jīng)濟(jì)與安全的交叉領(lǐng)域中從安全視角看待經(jīng)濟(jì)安全理論

村山裕三認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)與安全存在交叉領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看待安全的領(lǐng)域?qū)儆趪?guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，而從安全視角來(lái)看待經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域?qū)儆诮?jīng)濟(jì)安全范疇。[6]在經(jīng)濟(jì)與安全（軍事）的交叉領(lǐng)域，最典型的例子就是半導(dǎo)體。半導(dǎo)體在家電和通信機(jī)器、計(jì)算機(jī)等民用領(lǐng)域被普遍地使用，同時(shí)，作為軍事武器中的核心部件也是不可缺少的。[7]此外，還有既能用于民間導(dǎo)航也能用于軍事目標(biāo)定位的GPS。

以往，日本學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)安全是指運(yùn)用綜合手段保護(hù)日本經(jīng)濟(jì)的安全，而村山裕三認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)安全是指運(yùn)用技術(shù)力、經(jīng)濟(jì)力維護(hù)日本的國(guó)家安全（包括軍事安全），主要通過(guò)民用和軍事兩個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)轉(zhuǎn)化來(lái)體現(xiàn)。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，民用技術(shù)與軍事技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)快速轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟(jì)和軍事相互重合的領(lǐng)域不斷地?cái)U(kuò)大。對(duì)日本來(lái)說(shuō)，這種交叉領(lǐng)域不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，有著非常重要的意義。日本首先要擺脫在經(jīng)濟(jì)中僅使用技術(shù)的想法，而是通過(guò)卓越的技術(shù)牽引經(jīng)濟(jì)，樹(shù)立以技術(shù)提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的意識(shí)。但實(shí)際上，這些技術(shù)的基礎(chǔ)來(lái)自個(gè)體層次上的技術(shù)發(fā)明，如果立足于更大的視角來(lái)看，也存在著在國(guó)際關(guān)系（包括軍事關(guān)系）中如何有效利用民用技術(shù)的問(wèn)題。[8]

2.從安全視角來(lái)看與威脅國(guó)經(jīng)濟(jì)交流的“二難選擇”理論

冷戰(zhàn)時(shí)期，安全上的威脅國(guó)與主要的經(jīng)濟(jì)伙伴國(guó)能夠明顯地分離出來(lái)。但是，當(dāng)今，重要的經(jīng)濟(jì)伙伴也可能同時(shí)是安全上的威脅，這樣與威脅國(guó)的經(jīng)濟(jì)交流就會(huì)在安全上產(chǎn)生兩方面擔(dān)憂：第一，威脅國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)交流獲得經(jīng)濟(jì)收益和戰(zhàn)略物資，這些被利用在增強(qiáng)軍事力上就可能出現(xiàn)威壓和侵略。第二，在與威脅國(guó)的經(jīng)濟(jì)交流上，具有重大經(jīng)濟(jì)利害關(guān)系的國(guó)家可能會(huì)陷入對(duì)威脅國(guó)有利的“非對(duì)稱(chēng)依賴(lài)”，威脅國(guó)就容易對(duì)對(duì)象國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)制和誘導(dǎo)。

于是，長(zhǎng)谷川將規(guī)認(rèn)為，一些國(guó)家面對(duì)著“二難選擇”。一方面，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)相互依存日益深化的時(shí)代背景下，與威脅國(guó)斷絕經(jīng)濟(jì)交流會(huì)損害自己國(guó)家的安全；另一方面，與威脅國(guó)的經(jīng)濟(jì)交流會(huì)使其更加富裕，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)大的目標(biāo)，如果不能抑制威脅國(guó)經(jīng)濟(jì)和軍事的崛起，威脅國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)手段可能會(huì)使自己國(guó)家因遭受經(jīng)濟(jì)損失而被削弱。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化背景下，這樣的“二難選擇”在國(guó)家安全中逐漸顯現(xiàn)為一個(gè)重要問(wèn)題。[9]

3.針對(duì)軍事威脅的經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略類(lèi)型

長(zhǎng)谷川將規(guī)根據(jù)不同的戰(zhàn)略目標(biāo)和手段把經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略分為8 種類(lèi)型。①信號(hào)（signal）：向?qū)Ψ絺鬟f友好或反對(duì)的信息、能力、意志等；②強(qiáng)化（strengthening）：維持、鞏固本國(guó)或?qū)Ρ緡?guó)安全相當(dāng)重要的國(guó)家的權(quán)力；③遏制（containment）：防止威脅國(guó)力量增強(qiáng)，使之弱化甚至崩潰；④強(qiáng)制（coercion）：發(fā)動(dòng)國(guó)通過(guò)施加經(jīng)濟(jì)損害或這種損害的威脅使對(duì)象國(guó)采取對(duì)自己安全有利的行動(dòng)；⑤收買(mǎi)（bribe）：發(fā)動(dòng)國(guó)通過(guò)利益交換使對(duì)象國(guó)向所期望的方向發(fā)展；⑥抵消（counterbalance）：使對(duì)本國(guó)或與本國(guó)安全具有重要關(guān)系的國(guó)家的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響得到減弱或消除；⑦榨?。╡xtraction）：發(fā)動(dòng)國(guó)利用對(duì)象國(guó)對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)依存，榨取與安全有關(guān)的重要財(cái)富和資源；⑧誘導(dǎo)（entrapment）：利用經(jīng)濟(jì)依存，改變對(duì)象國(guó)的國(guó)家利益并使之自發(fā)迎合發(fā)動(dòng)國(guó)利益。

這些類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略都與軍事威脅之間存在密切聯(lián)系?！皬?qiáng)化”有利于維持在經(jīng)濟(jì)和安全上有重要影響的緩沖國(guó)；“收買(mǎi)”可以在獲得軍事基地和重要武器方面發(fā)揮作用；“榨取”可以在籌措戰(zhàn)略物資上發(fā)揮重要作用；“抵消”會(huì)有助于減少本國(guó)經(jīng)濟(jì)脆弱性，由此緩解對(duì)方的壓力；“遏制”會(huì)阻礙對(duì)方的勢(shì)力增大；“強(qiáng)制”會(huì)向第三國(guó)發(fā)出不能與威脅國(guó)合作的警告；（積極的）“信號(hào)”會(huì)使對(duì)方的威脅感降低，防止發(fā)生制衡和促進(jìn)作用；“誘導(dǎo)”會(huì)使強(qiáng)制衡逐漸向弱制衡、弱追隨向強(qiáng)追隨轉(zhuǎn)化。[10]

二、日本強(qiáng)化運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)軍事威脅的政策動(dòng)向

21 世紀(jì)初，日本就開(kāi)始了強(qiáng)化軍民兩用技術(shù)開(kāi)發(fā)、出口管理和外資規(guī)制等方面的政策措施，這些政策措施更多體現(xiàn)出運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)軍事威脅的色彩。從2018 年開(kāi)始，受中美貿(mào)易摩擦以及以美國(guó)為主的相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全政策變化的影響，日本運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)軍事威脅的經(jīng)濟(jì)安全政策措施更加得到強(qiáng)化。

（一）與軍事直接相關(guān)的政府部門(mén)政策措施

在日本，與軍事直接相關(guān)的政府部門(mén)主要有防衛(wèi)省和國(guó)家安全保障局。在軍民兩用技術(shù)開(kāi)發(fā)方面，當(dāng)時(shí)的防衛(wèi)廳（2007 年升格為防衛(wèi)省）最先有所行動(dòng)，于2001 年6 月發(fā)布了《研究開(kāi)發(fā)的實(shí)施方針》。根據(jù)該方針，日本的國(guó)防技術(shù)開(kāi)發(fā)不再局限于以往的防衛(wèi)廳技術(shù)研究本部和防衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的框架，可以開(kāi)始與外部機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，在日本的國(guó)防領(lǐng)域引入民用技術(shù)。[11]2002 年，防衛(wèi)廳開(kāi)始謀求與新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、宇宙航空研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、信息處理推進(jìn)機(jī)構(gòu)和大學(xué)的研究合作。2015 年以后，日本防衛(wèi)省的軍民兩用技術(shù)開(kāi)發(fā)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大且更加正規(guī)化。防衛(wèi)裝備廳實(shí)施“安全保障技術(shù)研究推進(jìn)制度”，旨在促進(jìn)將來(lái)國(guó)防領(lǐng)域研究開(kāi)發(fā)，公開(kāi)征集先進(jìn)的民用技術(shù)基礎(chǔ)研究。[12]2017 年防衛(wèi)省開(kāi)始實(shí)施“快速發(fā)展的民用尖端技術(shù)短期實(shí)用化相關(guān)措施”，這是更直接地以軍民兩用技術(shù)為核心的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

以往大多由日本外務(wù)省和防衛(wèi)省選派人員組成的國(guó)家安全保障局于2020 年4 月設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的經(jīng)濟(jì)安全部門(mén)——“經(jīng)濟(jì)班”?！敖?jīng)濟(jì)班”側(cè)重從國(guó)家安全方面審查海外投資，將著手解決包括網(wǎng)絡(luò)攻擊和外資規(guī)制在內(nèi)的防止日本技術(shù)外流問(wèn)題、5G 等涉及通信安全問(wèn)題，以及作為新冠肺炎疫情對(duì)策的醫(yī)療領(lǐng)域供給鏈問(wèn)題等，被認(rèn)為是主導(dǎo)日本制定經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的部門(mén)。

（二）與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的政府部門(mén)政策措施

經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省是日本省廳中參與經(jīng)濟(jì)安全最深入的部門(mén)，因?yàn)樵撌⊥ㄟ^(guò)貿(mào)易和投資這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)和安全交叉的領(lǐng)域?qū)嵤┲隹诠芾砗屯赓Y規(guī)制。

經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省根據(jù)世界技術(shù)環(huán)境的變化不斷修改和強(qiáng)化出口管理政策。2002 年，增加了對(duì)于可能用于大規(guī)模殺傷性武器的管制清單品目以外貨物和技術(shù)的限制，2008 年將限制框架擴(kuò)大到了普通武器。2009 年，不論出口地的屬性把限制范圍擴(kuò)大到所有國(guó)外從日本引進(jìn)的敏感技術(shù)。2017 年，大幅強(qiáng)化了對(duì)違反事例的行政制裁和懲罰。

與出口管理相比，外資規(guī)制方面的政策措施雖然相對(duì)遲緩，但也在2007 年對(duì)外資規(guī)制進(jìn)行了大幅度修改。在這次修改中，加入了大規(guī)模殺傷性武器不擴(kuò)散的要素，將此前沒(méi)有限制的多數(shù)軍民兩用技術(shù)納入管制對(duì)象。2019 年，將投資事前審查對(duì)象從之前持有10%以上股份修改為1%以上，擴(kuò)大了外資規(guī)制限制的范圍。同年在“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)審議會(huì)”的“安全保障貿(mào)易管理小委員會(huì)”中間報(bào)告中，明確提出了“與安全融為一體的經(jīng)濟(jì)政策”的想法。[13]

（三）與“安全、安心”社會(huì)直接有關(guān)的政府部門(mén)政策措施

日本的文部科學(xué)省、綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議和內(nèi)閣府以民用技術(shù)與“安全、安心”社會(huì)的結(jié)合作為切入點(diǎn)，著手軍民兩用技術(shù)的研發(fā)。文部科學(xué)省于2003 年4 月成立了“有助于構(gòu)建安全、安心社會(huì)的科學(xué)技術(shù)政策懇談會(huì)”，并于2004 年4 月發(fā)表了報(bào)告，提出了“強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)安全、安心社會(huì)的技術(shù)基礎(chǔ)，為增強(qiáng)國(guó)際安全、安心做出貢獻(xiàn)，這是以經(jīng)濟(jì)力、技術(shù)力為背景的日本國(guó)家安全上的重要對(duì)策”。同時(shí)，在推進(jìn)研究開(kāi)發(fā)時(shí)，還明確提出了“不僅以開(kāi)發(fā)尖端科學(xué)技術(shù)為目標(biāo)，還要把現(xiàn)有技術(shù)轉(zhuǎn)用到安全、安心領(lǐng)域”的軍民兩用技術(shù)的觀點(diǎn)。[14]

綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議在2004 年設(shè)立了“有助于安全的科學(xué)技術(shù)推進(jìn)項(xiàng)目小組”，并于2006 年6月發(fā)表了報(bào)告，提出了有效利用有助于安全的科學(xué)技術(shù)，強(qiáng)化國(guó)家安全的思想。[15]

內(nèi)閣府“綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略推進(jìn)會(huì)議”把“安全、安心”領(lǐng)域作為創(chuàng)新政策的重要組成部分，2018年12 月設(shè)立了“強(qiáng)化創(chuàng)新政策有識(shí)者會(huì)議的‘安全、安心’會(huì)議”，并于2020 年1 月發(fā)表了報(bào)告，提出必須保護(hù)的對(duì)象包括“國(guó)家、國(guó)土、國(guó)民及其生命和財(cái)產(chǎn)以及各種活動(dòng)、社會(huì)體系等廣泛領(lǐng)域”，這樣，涉及的范圍不再局限于通常的“安全、安心”社會(huì)領(lǐng)域，也包括恐怖襲擊和網(wǎng)絡(luò)攻擊等安全領(lǐng)域。[16]

（四）經(jīng)濟(jì)安全政策組織化和綜合化措施

在日本，各相關(guān)省廳除了采取相關(guān)經(jīng)濟(jì)安全政策措施以外，還在進(jìn)行著組織部門(mén)調(diào)整，逐漸實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全政策打破部門(mén)條塊分割的綜合化和制度化。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省于2019 年6 月在大臣官房設(shè)置了“經(jīng)濟(jì)安全室”，并擴(kuò)張了“制造產(chǎn)業(yè)技術(shù)戰(zhàn)略室”的機(jī)能，在省內(nèi)設(shè)立了“技術(shù)調(diào)查室”，開(kāi)始了重要技術(shù)的供給鏈分析和與來(lái)自海外投資有關(guān)的技術(shù)調(diào)查等。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省在出口管理等領(lǐng)域也設(shè)立了探討新制度設(shè)計(jì)的“制度審查室”。外務(wù)省在2019 年10 月改編了組織機(jī)構(gòu)，設(shè)置了“新安全課題政策室”（2020 年7 月改名為“經(jīng)濟(jì)安全政策室”），目的是強(qiáng)化在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)領(lǐng)域關(guān)于安全的政策措施。防衛(wèi)裝備廳在2020年4 月新設(shè)了“裝備保全管理官”，以強(qiáng)化國(guó)防產(chǎn)業(yè)的情報(bào)保護(hù)和防止向海外技術(shù)流出的政策措施。同時(shí)，政治領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)安全的關(guān)注度也在提高。自民黨在2020 年6 月成立了“新國(guó)際秩序創(chuàng)造戰(zhàn)略本部”，并于10 月向政府提交了“中期報(bào)告”，強(qiáng)調(diào)在以經(jīng)濟(jì)政策為代表的所有國(guó)家戰(zhàn)略中要重視經(jīng)濟(jì)安全，提議制定“經(jīng)濟(jì)安全一攬子推進(jìn)法”。

日本在經(jīng)濟(jì)安全政策組織化過(guò)程中，也在逐漸實(shí)現(xiàn)政策的綜合化。經(jīng)濟(jì)安全政策的制定和實(shí)施正在打破條塊分割，國(guó)家安全保障局和內(nèi)閣府在政策制定上開(kāi)始采取橫跨省廳的措施。2020 年8 月政府頒布了由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和總務(wù)省共同實(shí)施的《關(guān)于促進(jìn)特定高級(jí)信息通信技術(shù)有效利用系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)供給和導(dǎo)入的法律》，該法律是明確了國(guó)家安全目的的產(chǎn)業(yè)振興法。[17]

三、日本經(jīng)濟(jì)安全政策變化的原因

日本經(jīng)濟(jì)安全政策的變化，表面上看是受到國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境的影響，但這只是外因，其本質(zhì)原因在于日本自身的變化，主要是受到國(guó)家安全主流思想和技術(shù)民族主義的影響。

（一）國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境的改變

不同的國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境，能夠使經(jīng)濟(jì)與軍事因素融合的誘因增強(qiáng)或弱化。一個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)家安全威脅優(yōu)先考慮得越急迫或直接，其政策制定者在政策中對(duì)經(jīng)濟(jì)和軍事因素相融合的需要就越強(qiáng)烈。維持國(guó)家安全，應(yīng)在特定國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境中的威脅成為現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)之前，努力做到防患于未然。所以，必須要事前假定現(xiàn)實(shí)或潛在威脅安全的事務(wù)。在國(guó)家安全當(dāng)中，所謂的威脅不僅指實(shí)際存在的威脅，也包含根據(jù)人們的認(rèn)識(shí)、觀點(diǎn)、感性而改變產(chǎn)生威脅恐懼的事務(wù)。[18]當(dāng)執(zhí)政者證明它們是對(duì)國(guó)家安全形成的一種威脅時(shí)，問(wèn)題就被“安全化”，因此，安全不是給定的，它要由執(zhí)政者根據(jù)多種因素來(lái)判斷，并決定經(jīng)濟(jì)與軍事因素是否融合以及融合的程度。

美國(guó)在特朗普政權(quán)期間推行本國(guó)優(yōu)先主義，實(shí)施了很多逆全球化的政策措施，改變了當(dāng)今世界的戰(zhàn)略環(huán)境。新冠肺炎疫情大流行導(dǎo)致供給鏈斷裂，暴露出戰(zhàn)略物資和重要工程依賴(lài)于特定國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下，國(guó)家間的對(duì)立和不信任大幅增加，經(jīng)濟(jì)與軍事的聯(lián)系增強(qiáng)。美國(guó)擔(dān)心威脅國(guó)通過(guò)有效利用民用技術(shù)來(lái)動(dòng)搖其軍事優(yōu)勢(shì)，開(kāi)始脫離國(guó)際體制，單邊強(qiáng)化出口、技術(shù)和外資管理。受此影響，歐洲也強(qiáng)化了投資規(guī)制。2019年4 月，歐盟的《對(duì)內(nèi)直接投資審查規(guī)則》生效，據(jù)此，加盟國(guó)有義務(wù)對(duì)來(lái)自歐盟以外的在人工智能（AI）、半導(dǎo)體、國(guó)防相關(guān)領(lǐng)域的投資進(jìn)行審查。這樣的國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境變化給日本帶來(lái)了雙重困難：第一，從技術(shù)方面來(lái)看，以前追求的是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)，現(xiàn)在必須加上能應(yīng)對(duì)當(dāng)前事態(tài)的安全（軍事）技術(shù)。第二，為了既獲得安全利益又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中日本的立場(chǎng)難以明確，始終搖擺不定。

（二）日本國(guó)家安全主流思想的影響

日本經(jīng)濟(jì)安全政策隨著國(guó)家安全的思想而變化。平田惠子把冷戰(zhàn)后日本的國(guó)家安全思想派別劃分為4 種類(lèi)型：①和平主義派；②重商主義派；③正常國(guó)家主義派；④民族主義派。這四種派別沿著國(guó)際主義對(duì)自治主義、支持軍備對(duì)反對(duì)軍備兩個(gè)維度持續(xù)進(jìn)行著國(guó)家安全的爭(zhēng)論?！昂推街髁x派”想要一個(gè)遵守和平憲法的和平國(guó)家；“重商主義派”堅(jiān)信日本應(yīng)該保持經(jīng)濟(jì)而不是軍事力量；“正常國(guó)家主義派”期望日本成為經(jīng)濟(jì)和軍事大國(guó)；“民族主義派”認(rèn)為日本應(yīng)該在軍事上有自己的主張并真正地保護(hù)“日本性”的文化本質(zhì)。[19]

冷戰(zhàn)時(shí)期，重商主義是日本主流的思想和政治力量。冷戰(zhàn)結(jié)束后，正常國(guó)家主義逐漸取代重商主義成為最有影響的思想和政治力量。任期較長(zhǎng)的兩位首相小泉純一郎和安倍晉三都是正常國(guó)家主義者。當(dāng)前，重商主義派和正常國(guó)家主義派都具有強(qiáng)大的政治支持，但重商主義派已經(jīng)被正常國(guó)家主義派所挑戰(zhàn)，并且這種挑戰(zhàn)最近已經(jīng)反映在強(qiáng)化國(guó)民自衛(wèi)隊(duì)作用、解禁集體自衛(wèi)權(quán)、強(qiáng)推安保法案等逐漸增多的政策變化上。受正常國(guó)家主義派思想的影響，日本的政治安全戰(zhàn)略“總體保守化”趨勢(shì)增強(qiáng)?？偟膩?lái)說(shuō)，依靠軍事力量成為國(guó)際政治大國(guó)的方式成為近年來(lái)日本國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整的主流方向。[20]綜上，日本的做法必然會(huì)引起相關(guān)國(guó)家的警惕甚至反制，因此，日本自然比以往更加重視軍事威脅。

（三）技術(shù)民族主義的體現(xiàn)

冷戰(zhàn)期間，日本在經(jīng)濟(jì)、安全和技術(shù)方面實(shí)行嚴(yán)格的技術(shù)民族主義。雖然非常渴望并成功地獲得了外國(guó)先進(jìn)技術(shù)，但仍然采取嚴(yán)格的保護(hù)主義政策，限制外國(guó)企業(yè)在其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的能力以及合資合作。但是，當(dāng)時(shí)這種技術(shù)民族主義只局限在民間部門(mén)，難以擴(kuò)展到國(guó)防領(lǐng)域。為了獲得美國(guó)尖端的國(guó)防技術(shù)，日本雖然不得不在國(guó)防領(lǐng)域與美國(guó)共同開(kāi)展生產(chǎn)和研發(fā)，但在國(guó)防產(chǎn)業(yè)和自衛(wèi)隊(duì)建設(shè)方面并不情愿依賴(lài)于美國(guó)，技術(shù)民族主義在國(guó)防領(lǐng)域暗流涌動(dòng)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球化得到迅速發(fā)展，技術(shù)全球主義逐漸成為世界的主流。技術(shù)全球主義雖主要集中在民間領(lǐng)域上，但還是在一定程度上逐漸擴(kuò)展到軍事領(lǐng)域，這在美國(guó)和歐洲都有所體現(xiàn)。在技術(shù)全球主義大潮中，作為發(fā)達(dá)國(guó)家的日本仍顯得小心謹(jǐn)慎。20 世紀(jì)90 年代，日本做出了一些努力來(lái)放寬技術(shù)民族主義政策和鼓勵(lì)技術(shù)全球主義行動(dòng)，但這是一個(gè)嚴(yán)格管理和高度選擇的過(guò)程。

在當(dāng)前美國(guó)圍繞高新技術(shù)加強(qiáng)出口管理和外資規(guī)制的背景下，技術(shù)民族主義原本就根深蒂固的日本必然會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)管理。但是，在國(guó)防技術(shù)領(lǐng)域，日本技術(shù)民族主義政策受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。受多種因素影響，日本國(guó)防產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)規(guī)模穩(wěn)定下降，越來(lái)越多的企業(yè)特別是二、三級(jí)分包商由于訂單減少而退出市場(chǎng)或倒閉。為此，日本要借用民間技術(shù)優(yōu)勢(shì)，大力開(kāi)發(fā)軍民兩用技術(shù)，以此維持國(guó)防技術(shù)民族主義。

四、從對(duì)外關(guān)系來(lái)看日本經(jīng)濟(jì)安全政策變化趨勢(shì)

如前所述，目前，在經(jīng)濟(jì)安全理論和政策上，日本都呈現(xiàn)出了強(qiáng)化運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)軍事威脅的傾向。這種傾向是對(duì)當(dāng)前形勢(shì)變化的短期反應(yīng)，還是一種長(zhǎng)期趨勢(shì)？應(yīng)該以對(duì)外關(guān)系的角度，從基本思想、技術(shù)政策以及對(duì)外政策等幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行綜合判斷。

（一）經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略思想愈加明確

很早以前，日本就在諸如能源和糧食等個(gè)別領(lǐng)域?qū)嵤┝艘越?jīng)濟(jì)和國(guó)家安全并存問(wèn)題意識(shí)為基礎(chǔ)的政策。另外，在與各國(guó)的貿(mào)易、投資規(guī)則構(gòu)建上，也考慮到了經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的平衡。但是，在2013 年制定的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中，并沒(méi)有明確從經(jīng)濟(jì)層面實(shí)現(xiàn)日本的國(guó)家利益。2018 年開(kāi)始，日本的防衛(wèi)省、國(guó)家安全保障局、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省以及自民黨等機(jī)構(gòu)和組織紛紛制定相關(guān)政策、采取相應(yīng)措施或提出對(duì)策建議，日本經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略思想逐漸清晰，經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略和法律呼之欲出。2021 年10 月，在剛剛成立的岸田文雄內(nèi)閣當(dāng)中，特意設(shè)立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全大臣一職，可見(jiàn)日本政府對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的重視程度。

為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)變化，日本自民黨“新國(guó)際秩序創(chuàng)造戰(zhàn)略本部”于2020 年12 月提出了建議制定經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的報(bào)告，闡釋了日本經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的基本思想，即有效發(fā)揮只有日本才具有優(yōu)勢(shì)的“戰(zhàn)略的不可或缺性”，保證在政策決定時(shí)不受他國(guó)的過(guò)度干涉、在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠維護(hù)國(guó)民生活的“戰(zhàn)略的自主性”。[21]從對(duì)外關(guān)系的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)看，最為根本和關(guān)鍵的是“戰(zhàn)略的不可或缺性”。“戰(zhàn)略的不可或缺性”是指日本必須取得從他國(guó)來(lái)看在決定性重要領(lǐng)域中難以替代地位的思想，具體體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)等方面。如果從技術(shù)層面來(lái)看這種“戰(zhàn)略的不可或缺性”，意味著日本要通過(guò)有效發(fā)揮以往培育的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在主要國(guó)家都認(rèn)為是決定性的重要技術(shù)領(lǐng)域，保持著具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的技術(shù)力。[22]

作為經(jīng)濟(jì)安全的核心之一，日本要對(duì)特定技術(shù)進(jìn)行保護(hù)和培養(yǎng)，而只有貫徹“戰(zhàn)略的自主性”和“戰(zhàn)略的不可或缺性”思想才能明確為什么要這樣做。從國(guó)家安全的角度出發(fā)，日本必須確定支撐“戰(zhàn)略的自主性”和“戰(zhàn)略的不可或缺性”的技術(shù)，并竭盡全力對(duì)其保護(hù)和培養(yǎng)。在這種情況下，從對(duì)外關(guān)系來(lái)看，作為保護(hù)技術(shù)的重要手段之一，日本會(huì)適當(dāng)修改出口管理和投資審查等措施，并采取包括應(yīng)對(duì)技術(shù)流出渠道多樣化在內(nèi)的綜合、全面的對(duì)策。

（二）技術(shù)政策變化趨勢(shì)

當(dāng)前形勢(shì)下，日本似乎需要技術(shù)在外交、軍事上發(fā)揮影響力，其技術(shù)政策也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。

首先，在出口管理和外資規(guī)制的技術(shù)管理方面，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省長(zhǎng)年采取措施，相對(duì)比較完善。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)，日本可能會(huì)在超越國(guó)際規(guī)則框架上追加與確?！皯?zhàn)略的不可或缺性”密切相關(guān)的技術(shù)管控措施。

其次，從外資規(guī)制來(lái)看，日本可能會(huì)通過(guò)強(qiáng)化有關(guān)省廳的合作和審查體制等，逐漸改善和完善國(guó)家安全審查制度。當(dāng)前，日本已開(kāi)始著手從國(guó)家安全角度管制外資購(gòu)買(mǎi)日本土地等措施。

最后，從技術(shù)轉(zhuǎn)移、合作政策來(lái)看，日本政府可能會(huì)愈加重視提高對(duì)外關(guān)系中的政治、軍事影響力。日本政府會(huì)更加致力于掌握、培育、強(qiáng)化具有“戰(zhàn)略的不可或缺性”的技術(shù)，并且不會(huì)把技術(shù)開(kāi)發(fā)的目的局限于安全領(lǐng)域，而是與對(duì)外關(guān)系中較容易接受的 “安全、安心”社會(huì)領(lǐng)域相結(jié)合，尤其是如果展望新冠肺炎疫情后的國(guó)際關(guān)系，那么“安全、安心”技術(shù)自身的價(jià)值會(huì)大大提高。

（三）對(duì)外政策的變化趨勢(shì)

首先，對(duì)以美國(guó)為首的同盟國(guó)來(lái)說(shuō)，日本會(huì)考慮為了強(qiáng)化同盟關(guān)系和提高其存在感而有效利用具有“戰(zhàn)略的不可或缺性”技術(shù)的政策措施。例如，在與同盟國(guó)間進(jìn)行武器國(guó)際研究開(kāi)發(fā)時(shí)，把具有“戰(zhàn)略的不可或缺性”技術(shù)作為“王牌”來(lái)使用。日本會(huì)通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)移、合作層次的提升（從材料、部品的層次轉(zhuǎn)向子系統(tǒng)以及總系統(tǒng)的層次）長(zhǎng)期謀求提高存在感，力求能夠上升為同盟國(guó)武器共同研究開(kāi)發(fā)的重要伙伴。

其次，對(duì)現(xiàn)實(shí)和潛在的威脅國(guó)來(lái)說(shuō)，與強(qiáng)制實(shí)施出口管理來(lái)限制獲得日本所具有的“戰(zhàn)略的不可或缺性”技術(shù)相比，日本更可能優(yōu)先考慮全面防止這些技術(shù)的流出。出口管理規(guī)則是由相關(guān)的國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)決定的，實(shí)施擺脫這種規(guī)則的政策是很難的。所以，目前日本更可能優(yōu)先考慮全面防止“戰(zhàn)略性不可或缺性”技術(shù)的流出。日本政府將會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化防止尖端技術(shù)外流的政策措施，文部科學(xué)省和外務(wù)省等聯(lián)合制定了相關(guān)措施，在出入國(guó)管理和簽證發(fā)放時(shí)，加強(qiáng)留學(xué)生和研究人員等審查措施。

最后，對(duì)自由貿(mào)易國(guó)際體制來(lái)說(shuō)，作為通商國(guó)家的日本必須依靠自由貿(mào)易，從技術(shù)層面確保技術(shù)的自由流動(dòng)。日本在實(shí)施經(jīng)濟(jì)安全政策時(shí)，必須考慮技術(shù)自由流動(dòng)和技術(shù)管理之間的平衡。

目前，日本的經(jīng)濟(jì)安全政策已呈現(xiàn)出超越國(guó)際體制框架追加出口管理和技術(shù)管理的動(dòng)向。但是，冒著犧牲作為通商國(guó)家生命線的自由貿(mào)易的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，對(duì)日本來(lái)說(shuō)，可能會(huì)給國(guó)家安全帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)前日本運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)軍事威脅的政策措施還不能取代傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)安全政策措施（即運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)威脅的政策措施）。不管政策如何變化，前者只能是后者的一種補(bǔ)充，繼續(xù)推進(jìn)全球化、維護(hù)自由貿(mào)易體制才是日本經(jīng)濟(jì)安全政策應(yīng)該堅(jiān)持的發(fā)展方向。