城軌線網(wǎng)規(guī)劃中對鐵路公交化功能定位的思考

張 杰

（中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司，北京 100037）

1 研究背景

2017 年6 月20 日，國家發(fā)展和改革委員會會同相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173)，提出大力發(fā)展市域(郊)鐵路，這標(biāo)志著我國市域(郊)鐵路發(fā)展進(jìn)入了新的階段。市郊(域)鐵路是個比較寬泛的概念，國內(nèi)各城市在實踐過程中有新建項目(采用系統(tǒng)制式多樣)，也有改建利用鐵路剩余能力試圖達(dá)到公交化的效果(見表1)。

表1 國內(nèi)部分城市市域(郊)鐵路概況Tab. 1 Overview of suburban railway in some Chinese cities

在正常情況下，鐵路公交化不需要大規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，絕對投資額與新建軌道交通項目相比較低，但依然需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑臁④囕v購置、運營補(bǔ)貼，也需要考量最終的投入產(chǎn)出比，而與投入相匹配的良好的客流效益和社會經(jīng)濟(jì)效益則是鐵路公交化可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

經(jīng)過近年來多個城市的探索和實踐，市域(郊)鐵路的發(fā)展并未如預(yù)期大規(guī)模開展，已經(jīng)投入運營的項目客流效果大多并不理想，資金缺口也較大，如金山線2013 年政府補(bǔ)貼后的全年資金缺口(虧損額)依然有16 199 萬元[1]。這些實踐結(jié)果對鐵路公交化的可持續(xù)發(fā)展并不十分有利。鐵路公交化客流的不理想可能存在著體制和技術(shù)等多方面的原因，但最主要的原因還是受制于鐵路剩余能力的不可控，在尋找項目時大多就項目論項目，很少從一個城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的整體功能的合理性角度統(tǒng)籌考慮，無法實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)效益，難以保證其未來的可持續(xù)發(fā)展。

在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中進(jìn)行鐵路剩余能力研究，是一項重要的技術(shù)工作。筆者從城市軌道交通統(tǒng)籌規(guī)劃的角度，以供需平衡的視角，對如何在軌道交通規(guī)劃中合理定位鐵路公交化功能、為其未來的可持續(xù)發(fā)展提出幾點思考。

2 目前國內(nèi)市域鐵路的3 種類型

目前，國內(nèi)服務(wù)于城市交通的市域鐵路發(fā)展特征多樣，這與城市需求、鐵路樞紐條件、審批流程等都有較大關(guān)系，大致有3 種類型。

第一類是新建線路，從時間和空間上完全有條件為城市交通出行服務(wù)，比如南京的S1 線、溫州的S2線，實質(zhì)上是市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)的一部分。

第二類是對新建或既有鐵路線的剩余能力進(jìn)行利用，能夠在較長時間為城市交通出行服務(wù)，但隨著鐵路樞紐需求的提升，未來將重點回歸城市間長距離交通或貨運服務(wù)。

第三類是既有鐵路的改造利用，改造后全部功能或主要功能均可為城市交通出行服務(wù)，如上海的金山線。

對于第一類市域鐵路，不管采用何種制式和審批流程，從功能角度考慮，都應(yīng)納入城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌規(guī)劃，并按照城市軌道交通的規(guī)劃技術(shù)要求進(jìn)行構(gòu)建；對于后兩類市域鐵路，受制于鐵路資源本身的不可替代性和空間條件，就需要在城軌線網(wǎng)中深入分析其能力對城市需求的適應(yīng)性，以進(jìn)一步判斷城軌網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和走廊布置。

3 既有鐵路公交化的全網(wǎng)功能定位

3.1 既有鐵路公交化的供需特征

在任何鐵路公交化項目的選擇上，由于其本身是鐵路剩余能力的利用，涉及談判、改造、運營(大多數(shù)是鐵路局代運營)、補(bǔ)貼等多項事務(wù)，所以對于城市來說，利用哪些、能否利用、如何利用、花多大的代價來用是非常重要的決策行為。從這一點上來說，鐵路公交化的技術(shù)問題首先應(yīng)該是規(guī)劃選擇問題，既然是這樣，就應(yīng)當(dāng)緊緊抓住供需關(guān)系的主線。因為供給必與需求相關(guān)，所以應(yīng)重點分析所覆蓋區(qū)域的客流特征，而對應(yīng)不同的客流特征，鐵路公交化的技術(shù)特征和公交化代價也是不同的。

對于城市來說，客運客流的主要需求有以下幾類：通勤出行需求、生活休閑出行需求、商務(wù)出行需求，而不同的出行需求特征對應(yīng)客流的時空集中度和量級水平，也直接影響到供給方式所需要提供的服務(wù)水平和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1) 服務(wù)通勤客流需求為主。鐵路公交化系統(tǒng)應(yīng)提供日常和高峰小時充足、穩(wěn)定、可持續(xù)的運輸能力。此類項目主要有上海的金山線、成都成灌鐵路等。

2) 服務(wù)生活休閑需求為主。鐵路公交化系統(tǒng)應(yīng)提供日常、穩(wěn)定的運輸頻次，具有一定的舒適度水平。此類項目主要有北京的S2 線、懷密線等。

3) 服務(wù)商務(wù)出行需求為主。鐵路公交化系統(tǒng)應(yīng)提供日常、準(zhǔn)點的運輸頻次，對發(fā)車密度要求不高，有一定的舒適度水平。此類項目主要有寧波的余姚城際線。

3.2 城軌網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌下的功能定位

大多數(shù)城市是單從鐵路網(wǎng)絡(luò)角度進(jìn)行剩余能力分析，選擇能用的線路進(jìn)行公交化，導(dǎo)致效果并不理想。究其原因，主要是鐵路公交化的目標(biāo)是承擔(dān)城市的公共交通服務(wù)功能，不能局限于鐵路網(wǎng)絡(luò)而就線論線地進(jìn)行構(gòu)建，需要在交通供需分析的基礎(chǔ)上，關(guān)注與城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)籌關(guān)系，明確其在城軌網(wǎng)絡(luò)中的功能層次，考慮其與其他軌道交通線路的接駁條件。

以成都為例，在城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中，就將鐵路公交化條件納入統(tǒng)籌考慮，從功能層次上給其一定的定位，明確相互之間的關(guān)系，在重要節(jié)點上加強(qiáng)鐵路公交化與城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步銜接和契合(見圖1)[2]。

圖1 成都城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)功能關(guān)系Fig. 1 Function and relationship of Chengdu urban rail transit network

4 城軌網(wǎng)統(tǒng)籌供需關(guān)系的3 個維度

在城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中，對鐵路公交化的功能定位是否準(zhǔn)確，直接關(guān)系到鐵路公交化后可持續(xù)發(fā)展的成敗。筆者根據(jù)多年的規(guī)劃經(jīng)驗，提出三維分析的方法，從供需平衡出發(fā)，分別從時間軸、空間軸、發(fā)展軸3 個維度，對鐵路公交化的功能定位進(jìn)行研究，以保證鐵路公交化的可持續(xù)發(fā)展。

4.1 時間軸維度

我國大多數(shù)鐵路有一個非常重要的供給特征，就是鐵路資源尤其是在城市主要發(fā)展區(qū)域的鐵路資源，能力富余都是暫時的。這表現(xiàn)在未來鐵路樞紐需求加強(qiáng)后為城市內(nèi)部服務(wù)的能力持續(xù)降低，鐵路樞紐在城市通勤高峰時段本身就是鐵路中長途客運或城際客運的高峰，鐵路開行短途客運的性價比和積極性并不高，等等。在目前的研究中，大部分重點分析通道的軌道交通出行總量和鐵路剩余能力全日發(fā)車對數(shù)的關(guān)系，缺乏兩者在高峰和近遠(yuǎn)期能力匹配上的研究。

為此，在時間軸上，鐵路公交化需要分析評價3個時間尺度上的供需平衡，分別是全日時段、高峰時段、不同時期鐵路公交化供給能力和服務(wù)水平的可持續(xù)性。這比一般業(yè)內(nèi)鐵路剩余能力研究中給出的全天剩余對數(shù)的要求要高，尤其是計劃服務(wù)于通勤客流的鐵路公交化線路，研究高峰時段的剩余能力和能力的可持續(xù)性是最關(guān)鍵的一步。

4.2 空間軸維度

若以通勤客流為主，從軌道網(wǎng)全網(wǎng)統(tǒng)籌的角度，鐵路公交化在空間上的功能定位是非常重要的。根據(jù)時間軸供需和使用條件分析，鐵路公交化走廊的選擇和城市軌道網(wǎng)的關(guān)系可以分為銜接、替代、引導(dǎo)補(bǔ)充和過渡控制。

4.2.1 銜接

大多數(shù)鐵路公交化線路承擔(dān)這個功能，通過公交化鐵路客運站與城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行銜接，可實現(xiàn)通勤客流轉(zhuǎn)運的功能。如北京副中心線全長32.7 km，自西向東僅設(shè)置了北京西、北京、北京東、通州和喬莊東5 座車站，若在這些車站與城市軌道交通及其他交通方式進(jìn)行銜接，就能實現(xiàn)其為城市交通服務(wù)的功能。

4.2.2 替代

承擔(dān)銜接功能的鐵路公交化大多承擔(dān)了在自身走廊上替代城市軌道交通的功能，因為走廊客流量不足以支撐新建軌道交通，而鐵路公交化在供給能力和服務(wù)水平上具備一定的可持續(xù)條件，所以可在這個走廊上承擔(dān)替代性的公交骨干功能，但需要關(guān)注其在時間軸線上的可持續(xù)性。如成都的成灌鐵路，雖然是鐵路制式，但是在歷史的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)中，均歸屬服務(wù)于都江堰、郫縣和中心城的中長距離出行、具備市域服務(wù)功能的軌道交通線路，屬于城軌網(wǎng)絡(luò)的一部分(見圖2)。

4.2.3 引導(dǎo)和補(bǔ)充

一些鐵路線位于次要走廊或者城市軌道交通沒有直接覆蓋的走廊，其沿線的用地開發(fā)強(qiáng)度較低。結(jié)合城市規(guī)劃的統(tǒng)籌規(guī)劃和用地開發(fā)訴求，對鐵路進(jìn)行公交化改造，甚至可適當(dāng)增加車站，以增強(qiáng)沿線的開發(fā)強(qiáng)度和品質(zhì)。這樣的鐵路公交化線路具有引導(dǎo)城市發(fā)展的作用，而且可以實現(xiàn)軌道網(wǎng)絡(luò)的補(bǔ)充覆蓋功能。

比如成都的鐵路環(huán)線改造項目[4]，其位于成都中心城區(qū)范圍內(nèi)，是鐵路樞紐的重要組成部分，分布有成都主要的客運樞紐車站，改造的目標(biāo)是利用環(huán)線鐵路的剩余能力，作為城市軌道交通環(huán)線7、9 號線的補(bǔ)充，同時引導(dǎo)鐵路沿線原有的低效開發(fā)用地合理利用。在此基礎(chǔ)上，城市軌道交通車站也做了相應(yīng)的優(yōu)化和調(diào)整(見圖3)。

圖3 成都鐵路環(huán)線改造與軌道車站的關(guān)系[5]Fig. 3 Relationship between the reconstruction of Chengdu railway loop line and railway station

4.2.4 過渡控制

從時間維度上考慮，通過分析一些組團(tuán)和走廊不同時間段的客流需求，在初近期客流需求較低的區(qū)域，有條件的情況下可以考慮采用鐵路公交化進(jìn)行供給，但若后續(xù)鐵路剩余能力公交化服務(wù)水平呈下降趨勢，或者無法滿足未來需求的，應(yīng)考慮同走廊對城市軌道交通線路進(jìn)行控制，以便在客流培育起來之后提供充足的需求。成都在軌道交通建設(shè)規(guī)劃上報中也考慮了此方面的因素，對市域遠(yuǎn)端組團(tuán)先期以鐵路公交化服務(wù)為主，城軌快線遠(yuǎn)景控制，近期不考慮建設(shè)新線[6]。

4.3 發(fā)展軸維度

由于城市發(fā)展的原因，鐵路除了主客站之外，沿線的用地開發(fā)強(qiáng)度和道路網(wǎng)配置都不夠完善，直接影響了鐵路公交化后客流的吸引和可達(dá)性，所以鐵路公交化能否可持續(xù)發(fā)展，最關(guān)鍵的還是直接吸引范圍的客流是否充足，可達(dá)性是否良好。

從發(fā)展的角度，應(yīng)重點關(guān)注3 個要點：與城市規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)、車站及周邊開發(fā)綜合交通體系的完善、與其他城軌網(wǎng)絡(luò)和鐵路網(wǎng)的有效發(fā)展協(xié)調(diào)。需要注意的是，這些關(guān)系的協(xié)調(diào)是一個比較長遠(yuǎn)的發(fā)展歷程，直接影響鐵路公交化利用的時間節(jié)點。這方面是目前我國鐵路公交化研究相對偏弱的一項，項目上馬快，但周邊用地開發(fā)和交通配套很難一蹴而就，導(dǎo)致運營效果不理想。

要解決這一問題，需要在項目的規(guī)劃到建設(shè)階段，著重調(diào)整鐵路公交化建設(shè)和周邊用地開發(fā)節(jié)奏，考慮入住規(guī)模是否能夠匹配；對于公交化既有車站或新改擴(kuò)建車站的道路交通系統(tǒng)和其他交通方式銜接系統(tǒng)，應(yīng)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運營；同時還要考慮鐵路公交化項目與鐵路網(wǎng)互聯(lián)互通運營的效率，以及與城軌網(wǎng)絡(luò)之間的便捷換乘條件。從投資角度來看，雖然鐵路剩余能力利用的公交化自身建設(shè)成本相對較低，但周邊建設(shè)成本并不一定很低，所以在項目選擇時也應(yīng)做好技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較。

5 結(jié)語

市域(郊)鐵路是各城市關(guān)注的熱點，一般認(rèn)為利用既有鐵路可以盤活閑置資源，減少工期和工程投資，實現(xiàn)資源的節(jié)約利用[7]。筆者認(rèn)為，無論市域鐵路采用何種制式和審批途徑，只要其主要是為城市內(nèi)部交通出行服務(wù)的，就應(yīng)該在城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的整體框架下統(tǒng)籌進(jìn)行研究和構(gòu)建，供需關(guān)系是評價市域鐵路在城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)中功能定位的關(guān)鍵抓手。在供需研究中，應(yīng)著重對時間、空間和發(fā)展階段等三個維度進(jìn)行全面梳理分析，從網(wǎng)絡(luò)的角度逐線進(jìn)行判斷，才能明確各鐵路公交化項目能不能利用、值不值得利用、怎么利用、能利用多久，進(jìn)而明確其網(wǎng)絡(luò)定位及利用策略，以提高鐵路公交化的可持續(xù)發(fā)展能力。