突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)脆弱性地區(qū)返貧風險防控

我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，黨中央為貧困地區(qū)設立了五年過渡期，這既是為了做好鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，也是為了不發(fā)生規(guī)模性的返貧。但是，生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性容易引起突發(fā)環(huán)境事件，從而加劇生態(tài)脆弱型貧困地區(qū)的返貧風險。突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困互為因果，在生態(tài)脆弱地區(qū)采取的生態(tài)扶貧措施的延續(xù)性不足可能引起突發(fā)環(huán)境事件，從而出現(xiàn)返貧的現(xiàn)象。通過生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先、構建環(huán)境返貧預警機制，完善社會醫(yī)療保障體系、強化脫貧人口自身能力建設，持續(xù)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、大力減少污染對環(huán)境的破壞等策略，進而消除因突發(fā)環(huán)境事件產生的返貧風險。

目前，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。［1］2021年的中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》明確了在貧困地區(qū)“從脫貧之日起設立5年過渡期”，這既是為了做好鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，也是為了不發(fā)生規(guī)模性的返貧。已脫貧的14個集中連片特困區(qū)，大部分具有生態(tài)系統(tǒng)脆弱、貧困發(fā)生面廣和生態(tài)治理不足等特點，因此，維持生態(tài)脆弱地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)調統(tǒng)一，是防止返貧的基本要求。由于生態(tài)脆弱地區(qū)自然資源稟賦欠缺、抵抗風險能力較弱，一旦發(fā)生自然災害或者生產安全事故，污染物或者放射性等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質造成突發(fā)環(huán)境事件的闕值將低于其他地區(qū)。加之突發(fā)環(huán)境事件對生態(tài)系統(tǒng)造成的損害又將降低生態(tài)資源的利用率，污染負擔往往會降落到脫貧戶身上，這樣不僅使減貧效果大打折扣，還會加劇生態(tài)脆弱地區(qū)脫貧戶的返貧風險。因此，在新形勢下有必要綜合審視貧困和突發(fā)環(huán)境事件，探究兩者之間的邏輯關系，進而尋求返貧風險視域下突發(fā)環(huán)境事件最佳防控策略，從而有效鞏固脫貧攻堅成果。

一、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性：突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困的內在關聯(lián)

現(xiàn)代生態(tài)學認為，生態(tài)系統(tǒng)是指生命系統(tǒng)和非生命的環(huán)境系統(tǒng)在特定空間內的組合。［2］生態(tài)系統(tǒng)理想狀態(tài)應是各生態(tài)要素之間趨于平衡，穩(wěn)定性較強。但是，通常在一定機制作用下，這種生態(tài)系統(tǒng)平衡狀態(tài)會被打破并演變成另一種失衡狀態(tài)，遭變后又缺乏恢復到初始狀態(tài)的能力，我們稱之為生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。生態(tài)系統(tǒng)自身具有一定的恢復能力,當環(huán)境污染超出其彈性自我調節(jié)的闕值時才會發(fā)生環(huán)境事件，這也就意味著在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生之前，生態(tài)系統(tǒng)已處于脆弱狀態(tài)。而生態(tài)型貧困多發(fā)生于生態(tài)脆弱地區(qū)，該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)處于一種失衡或者失衡邊緣的狀態(tài)，地理自然稟賦較差，再加上貧困戶本身抵抗風險能力較弱，使得脆弱性具有重合性和交叉性。因此，突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困都是基于生態(tài)系統(tǒng)脆弱性而產生，他們在空間上有重疊性，產生原因具有同一性，并且發(fā)生機理具有耦合性。

（一）空間的重疊性

突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困在空間上有高度的重疊性，生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)往往也是突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，貧困村遭受突發(fā)性環(huán)境災害的概率是一般村的5倍。［3］以南方石灰?guī)r山地脆弱生態(tài)區(qū)為例，該區(qū)域包括貴州、廣西的大部分地區(qū)，是我國最大的連片巖溶山區(qū)，也是世界上面積最大、人口最多的喀斯特山區(qū)之一。［4］由于人口快速增長和經(jīng)濟活動加劇，再加上亂砍濫伐和不合理的耕作方式，該區(qū)域植被退化和水土流失嚴重，有向沙漠化方向發(fā)展且環(huán)境進一步惡化的趨勢。同時，這一地區(qū)與我國14個集中連片特困地區(qū)之一的滇桂黔石漠化區(qū)大部分重疊，是典型的生態(tài)型貧困地區(qū)。該地區(qū)煤炭資源豐富，煤炭含硫量較高，故燃煤后二氧化硫排放量較大，加上特殊的喀斯特地質特征使得二氧化硫難以擴散而極易形成酸雨。同時，工業(yè)廢水的排放量也逐年增加。所以，該地區(qū)發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的幾率高于非貧困區(qū)。①

（二）產生原因的同一性

突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困產生原因具有同一性，即對自然資源的不合理開發(fā)利用。一般生態(tài)脆弱地區(qū)可利用的自然資源有限，且交通十分不便，生活在這些地方的居民主要依靠當?shù)刎毞Φ淖匀毁Y源從事農業(yè)生產維持基本生活。因而，為了獲取利益最大化，他們往往會無節(jié)制地開墾荒地，造成水土流失或者資源枯竭等現(xiàn)象，使得生態(tài)系統(tǒng)逐漸失衡。因此，當?shù)鼐用駸o論是在生存還是生活上抵抗風險的能力都很弱，一旦自然資源遭受破壞，極易陷入貧困的境地。同樣，大部分生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，對自然資源的開發(fā)利用欠缺合理規(guī)劃，同時缺乏污染防治措施和設備，從而極易導致突發(fā)環(huán)境事件。例如，廣西大新縣的鋅鉛礦豐富，但鎘賦存于鋅鉛礦中，開采時只回收鋅鉛兩種金屬，其余共生金屬毫無處理便被棄置于尾礦。這些無處理礦產隨著污水流入農田等其他土壤，造成土壤重金屬嚴重超標，形成突發(fā)環(huán)境事件。而且，重金屬污染對當?shù)鼐用竦纳眢w健康造成嚴重的損害，甚至出現(xiàn)村民集體搬遷的現(xiàn)象。［5］

（三）發(fā)生機理的耦合性

突發(fā)環(huán)境事件和生態(tài)型貧困的發(fā)生不僅僅是因為生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)偏差，社會系統(tǒng)對其產生的影響也應列入考慮范圍。在大多數(shù)情況下，管理政策導致意外后果是因為他們忽視了社會和生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)結。［6］根據(jù)奧斯特羅姆提供的“社會—生態(tài)系統(tǒng)”分析框架，我們應正確認識生態(tài)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的多元互動。從人類與自然互動的角度來看，突發(fā)環(huán)境事件和生態(tài)型貧困可拆分為生態(tài)層面和社會層面。由此，我們可以將其理解為人類的活動對“生態(tài)系統(tǒng)的消極改變和影響，并可以重新轉化為一個更具有宏觀性的版本：源自人口、經(jīng)濟（如全球化、貿易市場）、政治、科學技術、文化和宗教等方面的社會力量，引起了生態(tài)系統(tǒng)及其服務的變化（如氣候變化、土地利用和覆蓋變化、物種遷移、資源收獲與消費變化），進而影響了人類的福祉狀況”［7］。以騰格里沙漠地區(qū)為例，該區(qū)域是西北干旱貧困地區(qū)，水資源短缺和風沙危害嚴重，使得當?shù)卣哂忻撠毢铜h(huán)境治理雙重任務。我國各級政府努力完成防沙治沙任務，使得荒漠化土地面積連續(xù)凈減少，成為全球防治荒漠化的典范，騰格里沙漠地區(qū)還曾被聯(lián)合國授予“全球環(huán)保500佳”的榮譽。由此可見，人類社會活動與生態(tài)環(huán)境進行良好的互動能使該地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)質量得到明顯改善。但是，如果人類社會活動不考慮對生態(tài)系統(tǒng)的影響，將會帶來嚴重的后果。同樣是在騰格里沙漠地區(qū)，為了盡快脫貧致富，當?shù)卣谏衬沟亟ㄆ鹆斯I(yè)園區(qū)，部分項目在工廠基本建成時，污染防治設施未同步配套建成，企業(yè)直接向沙漠排放未經(jīng)處理的廢水廢渣造成騰格里沙漠遭受嚴重環(huán)境污染，最終導致在2014年爆發(fā)環(huán)境污染事件。②

二、突發(fā)環(huán)境事件導致返貧的作用機理

我國《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》第二條把突發(fā)環(huán)境事件定義為：由于污染物排放或者自然災害、生產安全事故等因素，導致污染物或者放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質，突然造成或者可能造成環(huán)境質量下降，危及公眾身體健康和財產安全，或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件。突發(fā)環(huán)境事件一直是我國在經(jīng)濟社會發(fā)展中付出的代價，也是人類在社會發(fā)展中留給后代的一個債務。經(jīng)濟發(fā)展水平越低，污染的經(jīng)濟負擔就越重，且具有明顯的累退分布的特征。［8］因此，生態(tài)脆弱型貧困地區(qū)同時也是突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)地區(qū)，在生態(tài)扶貧工作開展以來，政府采取的扶貧措施不僅發(fā)展了當?shù)亟?jīng)濟，改善了生態(tài)環(huán)境，還降低了該地區(qū)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生率。

（一）突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困互為因果

消除貧困和保護環(huán)境是我國可持續(xù)發(fā)展領域的兩大核心問題，但生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性使得突發(fā)環(huán)境事件與生態(tài)型貧困制約著可持續(xù)發(fā)展的進程，同時也對鞏固脫貧攻堅的成果提出了挑戰(zhàn)。部分生態(tài)脆弱地區(qū)脫貧人口的生計依然嚴重依賴環(huán)境，突發(fā)環(huán)境事件將直接影響脫貧質量的高低。

一方面，突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生加大了貧困的深度和廣度。突發(fā)環(huán)境事件的形成一般有兩種情形：一種是不可抗力造成的，主要是自然災害；另一種是人為原因造成的，包括生產安全事故、企業(yè)違法排污等。首先，貧困群體對生態(tài)系統(tǒng)有著極強的依賴性，生態(tài)型貧困群體一般位于生態(tài)脆弱地區(qū)，該區(qū)域生態(tài)因素失衡很容易給當?shù)鼐用竦纳a活動帶來不確定性，而自然災害的發(fā)生則會使這種貧困風險進一步增加。而自然災害引發(fā)次生突發(fā)環(huán)境事件，不僅會加大該地區(qū)環(huán)境治理的難度，還在相當程度上會影響脫貧群體的減貧成效。其次，在城鎮(zhèn)化的進程中，工業(yè)污染存在不斷由城市向農村轉移的趨勢。由于貧困地區(qū)基礎設施和公共服務水平滯后于城市，其環(huán)境治理技術手段相對落后甚至缺失，再加上貧困人口環(huán)保意識相對匱乏，致使污染后果往往由貧困地區(qū)來承擔。突發(fā)環(huán)境事件在社會經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)生后，通過政府的有效治理一般能夠盡快或盡最大可能地恢復到事發(fā)前的生產生活狀態(tài)。但是，在生態(tài)脆弱地區(qū)，突發(fā)環(huán)境事件對環(huán)境的影響則可能持續(xù)較長時間，對生產生活的破壞程度較深，直接對脫貧攻堅成果造成沖擊。

另一方面，以忽視環(huán)境為代價的反貧困措施加劇了突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的概率。生態(tài)脆弱地區(qū)一般交通不便，貧困人口文化水平低，對生態(tài)文明的認識亟待提高，以至于在生產生活中容易忽視資源利用與環(huán)境承載之間的平衡。由于生活所迫，生態(tài)脆弱型貧困地區(qū)的人們更容易犧牲環(huán)境而選擇成本低和粗放型的產業(yè)來謀求發(fā)展，或者盲目求快過度開發(fā)自然資源，為突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生埋下隱患。此外，實踐中對脫貧的成效評價體系主要以貧困人口的收入增加為參照指標，而對生態(tài)環(huán)境質量的考核相對較少。因此，很多貧困地區(qū)在選擇產業(yè)扶貧項目時，往往會忽略甚至不考慮生態(tài)環(huán)境因素。以湖南湘西的井村為例，當?shù)匾越疸y花作為產業(yè)扶貧的主要作物類型，但金銀花種植量過大會造成水土流失的問題。隨著產業(yè)的迅速發(fā)展，由于沒有把環(huán)境風險納入產業(yè)扶貧項目的考察視野，造成了生態(tài)環(huán)境更加脆弱，［9］進而加大了突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生概率。

（二）生態(tài)扶貧措施對突發(fā)環(huán)境事件的影響

為了樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重，國家采取了超常規(guī)的扶貧舉措，在生態(tài)脆弱地區(qū)實行生態(tài)扶貧政策。2018年，國家發(fā)展改革委和國務院扶貧辦等六部委聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)扶貧工作方案》，制定了生態(tài)扶貧工作的目標、脫貧方式和扶貧措施等內容。由此，可以將生態(tài)扶貧措施分為四種類型：一是生態(tài)扶貧工程，如退耕還林還草工程和京津風沙源治理工程等；二是生態(tài)扶貧產業(yè)，如生態(tài)旅游扶貧等；三是生態(tài)補助，如生態(tài)補償制度等；四是生態(tài)扶貧創(chuàng)新模式，如易地扶貧搬遷、碳交易補償?shù)?。這些生態(tài)扶貧措施總體上改善了生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境質量，扶貧目標任務全面完成。大多數(shù)生態(tài)扶貧措施通過調整生態(tài)要素的失衡狀態(tài)，降低了環(huán)境事件發(fā)生的概率，但部分生態(tài)扶貧措施則對環(huán)境問題的關注度不夠，使得生態(tài)環(huán)境狀態(tài)惡化，在加大了發(fā)生環(huán)境事件的風險的同時，還有可能降低脫貧的效果，導致出現(xiàn)返貧的現(xiàn)象。

一是生態(tài)扶貧措施調整生態(tài)要素失衡狀態(tài)的情形。生態(tài)扶貧工程和生態(tài)補助措施重點在于加強貧困地區(qū)生態(tài)保護和修復，在資金安排上進一步向貧困區(qū)傾斜，對降低突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生具有積極作用。二者的主要特點是修復生態(tài)脆弱區(qū)自身環(huán)境缺陷，降低內在風險源對突發(fā)環(huán)境事件的威脅。以水土保持工程為例，我國長江和黃河中下游、西南巖溶區(qū)和東北黑土區(qū)等重點區(qū)域都是水土流失十分嚴重的地區(qū)，水土流失會剝蝕土壤、減退肥力，而堵塞河道、淤積水庫等現(xiàn)象嚴重破壞居民生產生活條件。更重要的是，水土流失還可能會造成土壤重金屬超標，從而引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件。因此，通過坡耕地、侵蝕溝治理和小流域綜合治理等工程，可避免突發(fā)環(huán)境事件風險源的形成。

二是生態(tài)扶貧措施對環(huán)境問題關注不夠的情形。生態(tài)扶貧產業(yè)和創(chuàng)新模式通過發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，選擇與生態(tài)保護相結合。市場相對穩(wěn)定的特色產業(yè)能帶動生態(tài)脆弱地區(qū)貧困人口脫貧致富，但在發(fā)展生態(tài)扶貧產業(yè)過程中有時并未消除風險源的隱患，有可能還會增加突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生概率。以生態(tài)旅游業(yè)為例，旅游業(yè)消耗低，綜合收益高，一般具有生態(tài)景觀資源的貧困地區(qū)，都會將旅游業(yè)作為其扶貧產業(yè)的首選。但是，生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展需要控制在環(huán)境承載力范圍之內，否則將會造成旅游地生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題，增加當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)負擔。有學者對農戶生態(tài)旅游成本感知影響進行研究，指出農戶承擔的主要隱性成本為生態(tài)旅游增加了環(huán)境污染和破壞了野生動植物棲息地，這說明生態(tài)旅游發(fā)展在一定程度上對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了干擾［10］，從而提高了突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的概率。因此，突發(fā)環(huán)境事件的爆發(fā)會加劇生態(tài)系統(tǒng)的失衡，削弱生態(tài)扶貧的成效。

三、突發(fā)環(huán)境事件中的返貧因素

返貧現(xiàn)象形成的誘導因素主要來源于返貧主體、客體與載體三個方面。主體是指貧困家庭或個人本身存在的脆弱性，客體是國家內部發(fā)展的差異性，載體是自然、生態(tài)環(huán)境的供養(yǎng)力。［11］本文結合主體、客體和載體三者之間的相互關系，將突發(fā)環(huán)境事件返貧誘因歸類為政策型返貧、因病返貧和發(fā)展型返貧三種。

（一）政策型返貧

政策型返貧，主要是指國家生態(tài)扶貧政策發(fā)生變動而提升突發(fā)環(huán)境事件的概率所引起的脫貧戶生計風險的現(xiàn)象。因為生態(tài)脆弱地區(qū)貧困人口抵抗風險能力較弱，扶貧資源也會更多向這些貧困人口傾斜，從而幫助其穩(wěn)定生活，降低返貧風險。生態(tài)扶貧政策具有擺脫貧困和修復環(huán)境的雙重目標任務，但實踐中，它們在目標完成時間上存在差異。目前，我國脫貧攻堅工作已經(jīng)完成，但實踐中一些地方存在關注扶貧工作的數(shù)量而難免忽視質量的問題，導致可能出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象，而生態(tài)系統(tǒng)在此時間周期內遠未恢復到預期效果。此時，如果脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接政策出現(xiàn)偏差，生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境狀態(tài)可能會惡化，極易因突發(fā)環(huán)境事件而導致脫貧戶返貧。另外，脫貧戶賴以發(fā)展的本就貧瘠的資源如果受限于“退耕還林”“退耕還草”“水源區(qū)保護”“降低碳排放”等生態(tài)保護政策約束，物價上漲和補貼降低雙重因素會致使部分脫貧戶返貧。［12］

生態(tài)脆弱地區(qū)基礎設施較為落后，自精準扶貧工作開展以來，我國政府通過政策和資金的傾斜對該地區(qū)的電力、道路等基礎設施進行完善，條件已有明顯好轉。但是，相較于全國平均水平而言仍有一定差距，部分地方依然存在交通閉塞、通訊不暢等問題。目前，我國正處在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興政策機制轉換的過渡時期，政策的有效銜接至關重要。脫貧攻堅政策是對住房、醫(yī)療、教育等一系列特定政策進行精準實施，因人因地而有所差異。但是，鄉(xiāng)村振興政策關注更多的是政策的普惠性，這將使得部分脫貧成效不夠牢固地區(qū)容易陷入返貧風險。特別是生態(tài)脆弱地區(qū)脫貧戶的農業(yè)生產活動對自然環(huán)境仍然具有很強的依賴性，他們可能又會重蹈過度開墾的老路，導致泥石流、滑坡等地質災害發(fā)生，引起次生突發(fā)環(huán)境事件。

（二）因病返貧

依據(jù)能力貧困理論，貧困人口通過提高自身可行能力能夠順利脫貧，而其自身可行能力發(fā)展需求相對下降則會導致返貧的后果，身體健康水平下降就是能力缺失的典型表現(xiàn)。環(huán)境污染與貧困等壓力相交織，會導致貧困人口更容易受到傷害，環(huán)境污染會對健康產生影響進而導致疾病增加，疾病則容易誘發(fā)貧困的發(fā)生。［13］

突發(fā)環(huán)境事件的爆發(fā)表面上看是突如其來的，沒有任何預兆，但偶然中常常孕育著必然。通過進一步考察，我們會發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件的爆發(fā)其實有跡可循，是一個持續(xù)積累的過程。如果當?shù)鼐用耖L期生活在污染物含量較高的環(huán)境中，其身體健康將會受到嚴重損害。突發(fā)環(huán)境事件所污染的介質水、空氣和土壤等都是人類賴以生存的元素，一旦突發(fā)環(huán)境事件爆發(fā)，貧困人口的身體出現(xiàn)嚴重疾病，將直接影響脫貧的成效。

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！保?4］突發(fā)環(huán)境事件導致的因病致貧，也體現(xiàn)了我國區(qū)域發(fā)展的不平衡與不充分。由環(huán)境庫茲涅茨曲線可知，經(jīng)濟發(fā)展處于早中期的經(jīng)濟體，環(huán)境污染將會快速上升，只有在經(jīng)濟發(fā)展水平邁過某一門檻，環(huán)境質量才會出現(xiàn)改善的趨勢。因此，污染對健康的影響取決于環(huán)境風險的規(guī)避手段，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)由于環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息和環(huán)境治理等方面的干預，使突發(fā)環(huán)境事件對人體健康的影響盡量減少甚至消失；而貧困地區(qū)因為缺乏環(huán)境風險規(guī)避手段，而不得不由貧困戶承擔突發(fā)環(huán)境事件的負外部性后果。同樣，環(huán)境污染還具有“親貧性”，在一些農村貧困地區(qū)高發(fā)癌癥，甚至出現(xiàn)“癌癥”村就是典型的表現(xiàn)。③

（三）發(fā)展型返貧

生態(tài)扶貧政策的提出，突顯了我國將生態(tài)環(huán)境保護和脫貧攻堅置于同等重要的地位。但是，隨著生態(tài)扶貧工作的推進，我們發(fā)現(xiàn)對于生態(tài)環(huán)境保護只有原則性要求，而沒有具體實施要求和量化考核指標。扶貧開發(fā)實施重點以及考核，主要集中在基礎設施建設、貧困人口危房改造以及貧困群體增加收入等方面，以至于沒能對生態(tài)環(huán)境保護進行充分的考量。［15］生態(tài)脆弱地區(qū)資源環(huán)境承載能力較弱，支撐條件較差，因此在扶貧產業(yè)選擇上要充分考慮環(huán)境因素。但是，在脫貧攻堅壓力之下，扶貧產業(yè)的選擇可能會對環(huán)境造成嚴重污染，從而引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件。

例如，根據(jù)資源環(huán)境約束上限等關鍵闕值對貧困地區(qū)開展承載狀態(tài)評價顯示，貧困地區(qū)超過5000萬人口生活在資源環(huán)境超載或臨界超載的區(qū)域，是資源環(huán)境超載較為嚴重的區(qū)域。［16］而有些地方政府卻通過引進規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖來幫助貧困戶提高收入、擺脫貧困，殊不知畜禽糞便對環(huán)境污染已達到環(huán)境風險臨界值。參考相關畜禽糞污土地承載力測算方法，通過計算發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)畜禽糞便污染指數(shù)已經(jīng)趨于臨界點，甚至有些地區(qū)的畜禽糞便污染已經(jīng)超過了環(huán)境承載量。［17］畜禽糞便中含有大量的氮、磷和有機污染，進入土壤或隨雨水進入水系會造成土壤重金屬超標和水質污染等，容易引起突發(fā)環(huán)境事件。一旦選擇忽視環(huán)境因素的產業(yè)進行扶貧，脫貧戶可能會陷入“脫貧-環(huán)境惡化-貧困”的循環(huán)。

四、防止因突發(fā)環(huán)境事件返貧的策略優(yōu)化

我國生態(tài)扶貧目標任務全面完成，可部分地區(qū)的生態(tài)脆弱性和貧困脆弱性并未完全消除，仍然存在因自然災害和生產事故引起的突發(fā)環(huán)境事件，從而破壞生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定導致脫貧戶返貧。因此，需要尋求相應策略來防止突發(fā)環(huán)境事件帶來的返貧隱患。

（一）生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，構建環(huán)境返貧預警機制

一是確保落實生態(tài)環(huán)保目標。生態(tài)脆弱型貧困地區(qū)依托生態(tài)扶貧政策的實施，生態(tài)系統(tǒng)得到有效修復，但部分生態(tài)相對較好的貧困地區(qū)，仍不重視生態(tài)資源的合理利用，雖已脫貧，但環(huán)境質量還是存在惡化風險。因此，對于已脫貧地區(qū)，應結合本地特色生態(tài)資源，充分考慮區(qū)域功能定位、資源承載力、生態(tài)容量、環(huán)境風險臨界值和空間格局的約束，提出產業(yè)負面清單制度和產業(yè)發(fā)展底線。貧困地區(qū)重大產業(yè)發(fā)展都要做好環(huán)境影響評價，特別是對產業(yè)發(fā)展過程中可能排放的污染物質和數(shù)量臨界值都要進行明確標識，與生態(tài)功能區(qū)域不相符的產業(yè)不得進入，最終使區(qū)域自然生態(tài)空間整體得到保護，生態(tài)系統(tǒng)功能和價值得到提升。政府在這方面已開始做出嘗試，例如，2018年生態(tài)環(huán)境部在浙江云和縣等地開始試點全國環(huán)境健康風險管理，在當?shù)毓I(yè)園區(qū)、醫(yī)院和學校等重點敏感區(qū)域安裝監(jiān)測系統(tǒng)，將監(jiān)測點位的數(shù)據(jù)通過大氣與水環(huán)境質量監(jiān)測系統(tǒng)、污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)、環(huán)境健康風險評估系統(tǒng)、環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)和指揮調度中心進行集中分析，構建環(huán)境健康風險管理信息化平臺。

二是建立突發(fā)環(huán)境事件應急管理協(xié)調機制。已脫貧地區(qū)突發(fā)環(huán)境事件并不意味著一定會出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，只有當突發(fā)環(huán)境事件出現(xiàn)后，脫貧戶不足以抵抗環(huán)境風險時，才有導致返貧的可能。因此，應建立突發(fā)環(huán)境事件應急管理協(xié)調機制，在最短時間內控制事態(tài)的惡化，并將對環(huán)境和經(jīng)濟的損失降到最低。首先，確保損失評估的科學性，確定突發(fā)環(huán)境事件對生態(tài)的影響范圍與程度、受體類型及敏感度等關鍵因子。［18］其次，確定污染治理方案，環(huán)保、林業(yè)、水務和衛(wèi)計等部門會同專家積極協(xié)調確定環(huán)境治理方案，確保相應措施能夠得到有序執(zhí)行。最后，明確生態(tài)損失的責任、內容和要求，確定生態(tài)損害賠償使用范圍，盡快恢復受損生態(tài)環(huán)境。

三是構建環(huán)境返貧預警機制。預警既是突發(fā)環(huán)境事件應急管理的首要環(huán)節(jié)，又是降低返貧率的重要前提。因此，將突發(fā)環(huán)境事件和返貧預警機制進行有機聯(lián)動，共同抵御環(huán)境破壞對脫貧戶的沖擊，包含環(huán)境保護部門對貧困地區(qū)的大氣污染、水污染、土壤污染和放射性污染等預警標準組成的預警標準體系。充分利用預警監(jiān)測體系，收集、處理貧困戶和脫貧戶生活變動、生活質量下降的信息，及時分析環(huán)境污染對貧困戶造成的影響并進行動態(tài)監(jiān)測。

（二）完善社會醫(yī)療保障體系，強化脫貧人口自身能力建設

完善社會保障體系是鞏固脫貧成果、降低貧困脆弱性的有力保障。因突發(fā)環(huán)境事件致貧最重要的原因在于脫困戶抵抗風險能力太弱，脫貧成效不牢固，因此，防止返貧的關鍵還是要完善社會保障、大病醫(yī)療救助等公共服務體系，通過加強職業(yè)培訓等提高脫貧戶自身能力。

在生態(tài)脆弱地區(qū)，需要加大對脫貧戶的保障力度，使社會保障體系與鄉(xiāng)村振興政策有機銜接。在過渡期內，社會保障制度應承擔其基本的減貧功能。我國自2003年開始實施新型農村合作醫(yī)療制度以來，報銷比例逐步提高，補償方案逐漸科學，一定程度上降低了健康沖擊帶給貧困戶的不利影響。但是，我國的新型農村合作醫(yī)療制度還處在廣覆蓋、低水平的階段，面臨諸如補償能力與實際支出差距較大等矛盾。特別是突發(fā)環(huán)境事件可能造成慢性或潛在性的健康危害，持續(xù)的醫(yī)療支出會加重脫貧戶的經(jīng)濟負擔。因此，應該加快城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險制度的整合進程，覆蓋大病醫(yī)療和日常門診，特別是擴大慢性病的報銷范圍和比例，盡量提高保障水平。同時，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，規(guī)范醫(yī)護人員的招聘和培訓制度，加快基礎醫(yī)療衛(wèi)生義務服務站的建設。

社會保障對返貧起到兜底作用，但真正要夯實脫貧攻堅成果還是需要依靠提升脫貧戶的可持續(xù)發(fā)展能力。農村的貧困問題，主要受到發(fā)展基礎差、發(fā)展能力低、發(fā)展權利不足或發(fā)展機會少等因素的制約。［19］提高脫貧戶的生計能力可以有效解決農村貧困問題，同時，脫貧戶可持續(xù)能力的提升，將會有效地抵抗突發(fā)環(huán)境事件對生計帶來的沖擊。一方面，加大教育投入和技能培訓。做好貧困地區(qū)教育基礎設施建設，通過改善教學條件和提升教師隊伍建設來提高教育水平。同時，增加貧困地區(qū)人口的受教育年限。根據(jù)不同對象進行分類授課，在涉農方面開設科學養(yǎng)殖種植等課程，針對非涉農課程可以涉及信息技術應用、市場營銷等內容，提高脫貧戶的可持續(xù)發(fā)展能力。另一方面，加強脫貧戶環(huán)保教育，促進生態(tài)文明理念的培育。積極推廣生態(tài)文明知識，提升脫貧戶環(huán)保意識，引導農民生產生活方式，增強生態(tài)環(huán)境抗風險能力，［20］降低突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生，從而減少返貧現(xiàn)象。

（三）持續(xù)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，大力減少污染對環(huán)境的破壞

綠色減貧是貧困地區(qū)貫徹落實綠色發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，堅持綠色減貧、實現(xiàn)綠色發(fā)展是必然要求。［21］生態(tài)環(huán)境就是一種綠色生產力，防止突發(fā)環(huán)境事件要立足生態(tài)文明建設，實現(xiàn)自然資本大量增值，使社會經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應。

一是發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)。生態(tài)循環(huán)農業(yè)相較于傳統(tǒng)農業(yè)，其目的就是要打破“盲目種養(yǎng)-環(huán)境污染-資源枯竭-陷入貧困”的困境，通過遵循自然規(guī)律，采用可持續(xù)發(fā)展的農業(yè)技術以保持穩(wěn)定的農業(yè)生產體系，實現(xiàn)過程資源化和末端減量化，從而減少污染物排放對環(huán)境造成的影響。生態(tài)循環(huán)農業(yè)強調改變過去單一養(yǎng)殖的模式，遵循自然共生的理念，使多種動植物形成“食物鏈”關系。這樣既可以提高農業(yè)的綠色發(fā)展和資源的利用效率，又可以減少農業(yè)面源污染對環(huán)境的破壞。例如，廣西博白縣是當?shù)氐呢毨Эh，家家戶戶有養(yǎng)豬的傳統(tǒng)，由于沒有污水處理制度和設備，畜禽養(yǎng)殖污染是看得見、聞得到的。近年，博白縣開始探索多種糞污資源化利用模式，提出“截污建池，收運還田”為主的方式，引進第三方糞污收集處理服務公司，以“公司+小散養(yǎng)戶+種植戶”的工作模式，開展畜禽養(yǎng)殖污染“異地循環(huán)”治理，實現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖“無污染”的目標，大大降低了因污染造成突發(fā)環(huán)境事件而返貧的概率。

二是構建生態(tài)產業(yè)培育機制。貧困地區(qū)往往會有一些優(yōu)勢的特色產業(yè)，且具有一定發(fā)展基礎。例如湖南古丈縣2.3萬余名茶農與龍頭企業(yè)、合作社和家庭農場建立利益聯(lián)結，并通過入股分紅、獲取勞動報酬等方式每年可增收3000元以上。因此，構建生態(tài)產業(yè)培育機制主要包括兩個方面：一方面，挖掘傳統(tǒng)生態(tài)產業(yè)的競爭優(yōu)勢，塑造品牌提升產業(yè)附加值；另一方面，積極推進清潔生產，全面把好產業(yè)準入的環(huán)境門檻，加速推進傳統(tǒng)產業(yè)的清潔化改造，特別是污染物排放種類和數(shù)值需達到國家標準，以此來保障生態(tài)產業(yè)發(fā)展，這既可以實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化，又能夠使突發(fā)環(huán)境事件一直處于風險值以下，從而增強脫貧戶的內生發(fā)展動力。

注釋：

①2007年10月，貴州獨山縣瑞豐公司擅自將國家明令淘汰、閑置近兩年的落后硫酸生產線投入生產。在當?shù)丨h(huán)保部門明令停產的情況下，該企業(yè)于11月24日至12月9日期間私自開工，生產過程中將1900百噸含砷廢水直接排入都柳江。12月份，下游部分民眾相繼出現(xiàn)嘔吐、惡心、頭昏、浮腫等癥狀，經(jīng)衛(wèi)生部門確診，輕度砷中毒病人13例，亞急性砷中毒病人4例，病因是飲用了受污染的河水。（參見：中國網(wǎng)，http://www.china.com.cn/law/txt/2008-01/24/content_9578895.htm）

②2014年9月6日，媒體報道，內蒙古自治區(qū)騰格里沙漠腹地部分地區(qū)出現(xiàn)排污池。當?shù)仄髽I(yè)將未經(jīng)處理的廢水排入排污池，讓其自然蒸發(fā)。然后，將粘稠的沉淀物，用鏟車鏟出，直接埋在沙漠里面。（參見：新能源網(wǎng)，http://www.china-nengyuan.com/news/113892.html）

③河南沈丘縣是國家級的貧困縣，由于流經(jīng)該地區(qū)的淮河最大支流沙潁河受到污染，村民飲用深井水氟含量超標，使得村民因癌癥死亡的人數(shù)占到村里死亡人數(shù)的一半以上。（參見:河南沈丘癌癥村:河兩岸曾寸草不生,長出畸形魚 ［EB/OL］.搜狐網(wǎng)，http://news.sohu.com/20130329/n370841361.shtml）。