高校政府采購風險防范研究
——基于信息不對稱的視角

鄭銀華， 楊旭靜

（湖南大學實驗室建設(shè)與設(shè)備管理處，長沙410082）

0 引 言

近年來，高校政府采購呈現(xiàn)快速增長勢頭。中央高校政府采購規(guī)模由2006 年的118 億元，增長到2018年的359 億元（數(shù)據(jù)來源于教育部政府采購中心），年均增長9.72%。然而伴隨采購規(guī)模的擴大，高校政府采購過程中的問題也不斷涌現(xiàn)，如價高質(zhì)次、圍標串標、采購人尋租、暗箱違規(guī)操作等現(xiàn)象［1］時有發(fā)生，高校政府采購成為違規(guī)、違紀、違法的高危領(lǐng)域，廣受關(guān)注和質(zhì)疑。本文試圖從信息不對稱的視角對這一問題進行解析，并對建立相應(yīng)的風險防范機制作初步探討。

信息不對稱是微觀經(jīng)濟學研究的一個核心內(nèi)容。20 世紀70 年代，美國經(jīng)濟學家喬治·阿克洛夫［2］、邁克爾·斯賓塞［3］和約瑟夫·斯蒂格利茨［4］在對舊車交易市場、勞動力市場與保險市場交易行為的研究中，提出了信息不對稱理論。該理論認為，市場交易雙方由于對信息的掌握存在差異，導(dǎo)致掌握信息充分的一方在交易過程中處于有利地位，而掌握信息較少的一方則處于不利地位，擁有較少信息的一方稱為“委托人”，占有較多信息的一方稱為“代理人”。由于委托人與代理人之間信息的不對稱，以及雙方目標函數(shù)的不一致，導(dǎo)致代理人可能背離委托人的利益或不忠實委托人的意圖而采取機會主義行為，發(fā)生逆向選擇及道德風險。

目前，國內(nèi)學者對高校政府采購的研究主要集中在三個方面：①高校政府采購管理中存在的具體問題，如政府采購預(yù)算與計劃不合理、政府采購隊伍素質(zhì)不高、政府采購活動管理不規(guī)范等［5-7］；②完善高校政府采購的對策，包括做好采購方案論證、加強采購計劃、重視履約驗收和供應(yīng)商管理等［8-11］；③如何加強高校政府采購監(jiān)管，如耿強［12］認為需要從建立行之有效的爭端解決機制、創(chuàng)新高校政府采購模式、發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢等方面來完善高校政府采購監(jiān)管機制；湯紅霞［13］認為加強高校政府采購監(jiān)管需要科學設(shè)計政府采購管理圖表，加強政府采購信息化和網(wǎng)絡(luò)化等。以上研究重點關(guān)注的是操作流程中的具體問題，從信息不對稱的視角來研究高校政府采購，有助于從整體上把握高校政府采購面臨的風險，從而建立相應(yīng)的風險防范機制。

1 高校政府采購的特殊性及其信息不對稱的表現(xiàn)

1.1 高校政府采購的特殊性

高校政府采購是國家政府采購的重要組成部分，既具備政府采購的一般特征，又有高校政府采購的特殊性。

（1）采購經(jīng)費渠道多元化。高校政府采購的經(jīng)費既有科研經(jīng)費，也有行政經(jīng)費；既有橫向科研經(jīng)費，也有縱向科研經(jīng)費；既有財政部的經(jīng)費，也有科技部、教育部等眾多部委的經(jīng)費；既有國撥經(jīng)費，也有自籌經(jīng)費。經(jīng)費渠道多元，經(jīng)費性質(zhì)、使用要求不一，經(jīng)費下達時間不一，給高校政府采購管理增加了難度。

（2）采購設(shè)備非通用性。高校既是人才培養(yǎng)的搖籃，又是科學研究的重鎮(zhèn)。學科門類多，專業(yè)方向多，所需采購的儀器設(shè)備范圍廣，專業(yè)性強。而且創(chuàng)建世界一流大學和一流學科，需要有一流的科研儀器設(shè)備作為支撐，因此，高校采購的儀器設(shè)備多為高級、精密、尖端的科研儀器設(shè)備，量少，非通用，這與政府采購的通用設(shè)備有顯著差異，對采購人、采購代理機構(gòu)和評審專家的專業(yè)水準都提出了更高的要求。

（3）采購組織形式分散性。隨著“放管服”改革的推進，高校政府采購自主權(quán)增大，靈活性增強，呈現(xiàn)分散性特征。如中央高校，除了極少部分用于行政辦公的電腦、打印機等通用設(shè)備需集中采購?fù)猓渌麅x器設(shè)備和服務(wù)的采購都下放到各高校實行分散采購。為了更好地調(diào)動科研人員積極性，激發(fā)科研活力，國家先后下發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)［2016］50 號）和《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)［2018］25 號）等文件，明確規(guī)定要給予高校更多的采購自主權(quán)，包括高?？勺孕胁少徔蒲袃x器設(shè)備；在采購科研儀器設(shè)備時，可自行選擇評審專家；簡化變更政府采購方式審批流程；對科研急需設(shè)備，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制等。高校采購自主權(quán)擴大，給高校科研工作的開展帶來了活力，但同時給高校政府采購管理工作增加了難度，帶來了風險。

1.2 高校政府采購信息不對稱的表現(xiàn)

高校政府采購活動中，涵蓋了預(yù)算管理、計劃審批、采購方式選擇、需求編制、采購文件編制、采購公告發(fā)布、評標定標、結(jié)果公告、合同簽訂、履約驗收等環(huán)節(jié)，涉及的相關(guān)主體包括采購人、采購代理機構(gòu)（招標與采購中心）、評審專家和供應(yīng)商。在整個采購活動中，這些主體間主要存在四層委托代理關(guān)系，即采購人與采購代理機構(gòu)，采購代理機構(gòu)與評審專家，評審專家與供應(yīng)商，采購人與供應(yīng)商，其中采購人與供應(yīng)商是委托代理鏈條中的核心環(huán)節(jié)。多層委托代理關(guān)系，加上高校政府采購的特殊性，導(dǎo)致高校政府采購中存在多方面的信息不對稱（見圖1）。

圖1 高校政府采購委托代理關(guān)系圖

（1）采購人與采購代理機構(gòu)之間的信息不對稱。在編制招標文件階段，采購人把采購需求委托給采購代理機構(gòu)，采購代理機構(gòu)根據(jù)采購需求編制招標文件。在該階段，采購人是否根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，精準編制采購預(yù)算，合理確定最高限價，既不虛高也不過緊，科學、合理地編制采購需求，不對供應(yīng)商實行差別或歧視待遇。在這方面，采購人占有信息優(yōu)勢，尤其是采購那些專業(yè)性強的科研儀器設(shè)備，采購代理機構(gòu)很難了解到有效信息，只能全盤接受采購人的方案，處于信息劣勢。采購人將采購任務(wù)委托給采購代理機構(gòu)，由采購代理機構(gòu)負責發(fā)布采購公告、接受供應(yīng)商報名、抽取評審專家、組織評審、發(fā)布中標結(jié)果等整個流程。采購代理機構(gòu)業(yè)務(wù)代理能力及水平如何，業(yè)務(wù)流程是否合法合規(guī)，與潛在供應(yīng)商是否存在不當關(guān)系，采購人并不清楚（見表1）。

表1 采購人與采購代理機構(gòu)之間的信息優(yōu)勢與劣勢

（2）采購代理機構(gòu)與評審專家之間的信息不對稱。專家評審是我國政府采購制度的顯著特色，是實現(xiàn)政府采購公開、公平、公正的重要環(huán)節(jié)。采購代理機構(gòu)按照隨機方式到指定專家?guī)斐槿＜?，由專家對供?yīng)商的投標文件進行評審，并推薦中標候選人。專家在政府采購活動中起著至關(guān)重要的作用。但專家是否能完全勝任評審工作，包括專家對政府采購政策的理解和把握程度、對所評審項目的熟悉程度、與參與投標的其他供應(yīng)商的關(guān)系、職業(yè)道德水準等，采購代理機構(gòu)處于信息劣勢。而采購代理機構(gòu)的私有信息如業(yè)務(wù)代理能力、業(yè)務(wù)流程的合法合規(guī)性、與投標供應(yīng)商的關(guān)系、與其他評審專家的關(guān)系等，評審專家處于信息劣勢（見表2）。

（3）評審專家與供應(yīng)商之間的信息不對稱。在評標階段，評審專家只能通過供應(yīng)商的投標文件來評定供應(yīng)商對招標文件的響應(yīng)情況。而供應(yīng)商投標文件的真實性、可靠性只有供應(yīng)商最清楚，供應(yīng)商是否誠實守信，所提供資質(zhì)證明材料如財務(wù)狀況、信用狀況等是否都真實可靠，所提供設(shè)備是否真能滿足采購人需求，供應(yīng)商之間是否有圍標串標行為，中標后能否按時按質(zhì)履約等，評審專家很難在有限的評標時間里做出完整準確的判斷。而評審專家是否具備相應(yīng)能力及道德水準勝任評審工作，尤其是評審專家與其他供應(yīng)商是否存在利益關(guān)系，是否會公平、公正評審?fù)稑宋募?，供?yīng)商不得而知（見表3）。

表2 采購代理機構(gòu)與評審專家之間的信息優(yōu)勢與劣勢

表3 評審專家與供應(yīng)商之間的信息優(yōu)勢與劣勢

（4）采購人與供應(yīng)商之間的信息不對稱。采購人與供應(yīng)商間的委托代理關(guān)系是整個委托代理鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。采購人通過委托采購代理機構(gòu)和評審專家，確定成交供應(yīng)商，采購人與成交供應(yīng)商訂立合同，形成一種契約關(guān)系。但供應(yīng)商是否會信守契約，提供與合同約定參數(shù)一致的產(chǎn)品；產(chǎn)品精度和穩(wěn)定性能否達到要求；配品配件是否齊全；供貨是否會及時；售后服務(wù)質(zhì)量會如何，作為采購人處于信息劣勢。而采購人是否會遵循合同約定，及時提供產(chǎn)品所需場地及配套設(shè)施，及時組織驗收并支付款項，安排合適人員操作及維護設(shè)備等，供應(yīng)商處于信息劣勢（見表4）。

此外，采購人與評審專家、供應(yīng)商與采購代理機構(gòu)之間也存在一定程度的信息不對稱。各采購主體對自身所擁有的私有信息占有信息優(yōu)勢，但對于其他采購主體的私有信息則處于信息劣勢。各主體間信息不對稱程度越嚴重，就越有可能形成風險。

2 高校政府采購面臨的主要風險

從以上分析可見，高校政府采購過程中各采購主體間存在多層委托代理關(guān)系，每一層委托代理關(guān)系中皆存在一定程度的信息不對稱，從而導(dǎo)致高校政府采購面臨雙重風險，即道德風險和逆向選擇。

表4 采購人與供應(yīng)商之間的信息優(yōu)勢與劣勢

2.1 道德風險

在委托代理鏈中，當代理人的私有信息及行為，不能被委托人全部觀察到或掌握時，作為“理性經(jīng)濟人”的代理人就有可能為了自身利益選擇損害委托人利益的行動，這種行為即是代理人對委托人造成的“道德風險”。威廉姆森（Oliver Williamson，2009）認為不對稱信息為道德風險行為提供了溫床，而相應(yīng)的收益則強化了個人的機會主義動機［14］。

在高校政府采購活動中，需求制定、信息發(fā)布、供應(yīng)商報名、專家抽取、評標定標、履約驗收等環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生道德風險。在需求制定環(huán)節(jié)，采購人可能不會按照政府采購的相關(guān)規(guī)定科學合理編制采購預(yù)算及采購需求，而是為了獲取個人私利，針對某特定品牌，編制采購預(yù)算，設(shè)置帶有歧視性的供應(yīng)商資格條件及技術(shù)參數(shù)等；在采購人委托采購代理機構(gòu)組織采購活動中，采購代理機構(gòu)可能利用自身信息優(yōu)勢，與潛在供應(yīng)商串通，透漏供應(yīng)商報名信息及評審專家信息，或者對某些供應(yīng)商和評審專家進行言語暗示；在采購代理機構(gòu)委托評審專家評標時，評審專家可能與某些供應(yīng)商存在利益關(guān)系，做出有違公正的評審意見；采購人與供應(yīng)商簽訂采購合同后，供應(yīng)商可能提供低于采購合同要求配置的產(chǎn)品，或者售后服務(wù)響應(yīng)時間、響應(yīng)質(zhì)量達不到合同約定的標準等。作為代理人一方面是利益驅(qū)動，不惜犧牲委托人的利益來實現(xiàn)自身利益和效用的最大化，另一方面也是僥幸心理使然，認為這種被隱藏的失信行為被發(fā)現(xiàn)的概率很低，或者即使被發(fā)現(xiàn)也不會受到嚴厲的懲罰。因此他們更傾向于將利己行為付諸實施，以期在不必為自己違反道德的行為付出代價的前提下獲得更多的自身利益。道德風險一旦產(chǎn)生，尋租腐敗、高價采購甚至天價采購的情況就會出現(xiàn)，給高校和國家?guī)頁p失。

2.2 逆向選擇

逆向選擇是指由于信息不對稱，投標價格下降導(dǎo)致劣質(zhì)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)品，最終造成參與投標的產(chǎn)品平均質(zhì)量下降的現(xiàn)象，所謂惡性競爭即是其中的一種典型現(xiàn)象。在高校政府采購評標定標階段，容易產(chǎn)生逆向選擇問題。

在高校政府采購活動中，由于采購人、評審專家只能通過對供應(yīng)商投標文件進行字面上的審核，至于其所提供的公司財務(wù)狀況、資質(zhì)證明材料、業(yè)績證明材料、產(chǎn)品檢驗報告、技術(shù)商務(wù)條款響應(yīng)情況等資料的真實可靠性，無法在評標現(xiàn)場進行查證，而有些供應(yīng)商為了獲取中標，不惜以“保本”“虧本”方式報價，甚至采用虛假資料進行虛假響應(yīng)。尤其在企業(yè)注冊門檻取消后，許多“皮包公司”混雜其中，什么項目都能參與投標，且每次都以低價搶標［15］。這就導(dǎo)致不管采購人為確保項目質(zhì)量，做多高預(yù)算，都要面臨被低價搶標、選擇價低質(zhì)次產(chǎn)品的風險。如果評審專家專業(yè)水平不高，對所評審項目不夠熟悉，或者給出帶有個人偏向性的評審意見，則可能會導(dǎo)致采購人做出錯誤的判斷，讓優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商無法中標，而低質(zhì)供應(yīng)商獲取中標。低質(zhì)供應(yīng)商謀取中標后，為了獲取利益，不得不壓低造價，在各個環(huán)節(jié)節(jié)省費用來彌補，以至于偷工減料現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，造成質(zhì)量隱患。投標供應(yīng)商的低價惡性競爭，對那些重質(zhì)量、守信譽、業(yè)績好的投標供應(yīng)商是極其不利的［16］，打擊了他們尋求自主創(chuàng)新、做強做大的信心和勇氣。這種現(xiàn)象在家具、非標精密儀器設(shè)備、信息技術(shù)服務(wù)采購領(lǐng)域比較明顯。逆向選擇嚴重損害了高校的利益，干擾了正常的采購秩序，降低了政府采購公信力，影響了政府采購及行業(yè)的整體健康發(fā)展。

3 高校政府采購風險防范機制的構(gòu)建

高校政府采購在節(jié)約采購資金，提高資金使用效益，推進反腐倡廉等方面具有重要促進作用。但信息不對稱使高校政府采購面臨以上雙重風險，導(dǎo)致政府采購政策功能難以有效發(fā)揮。為防范風險，需要從構(gòu)建政府采購內(nèi)部控制機制、建立政府采購相關(guān)主體激勵與懲戒制度、加強政府采購信息化建設(shè)以及提高政府采購隊伍專業(yè)化水平四個維度來構(gòu)建高校政府采購風險防范機制。

3.1 構(gòu)建政府采購內(nèi)部控制機制

高校應(yīng)加強內(nèi)部控制管理，依據(jù)“采購依法規(guī)、運行有機制、過程有監(jiān)管、措施有保障”的原則，著手制定內(nèi)控制度、建立風險防控手冊及加強監(jiān)督管理來減少因信息不對稱給高校政府采購帶來的潛在風險。①高校應(yīng)根據(jù)政府采購涉及的重要環(huán)節(jié)及事項，制定相應(yīng)內(nèi)控制度，包括預(yù)算管理辦法、采購需求編制管理辦法、評審專家管理辦法、政府采購信息公開管理辦法、評標管理辦法及履約驗收管理辦法等。制度既是采購活動的根本遵循，又是對采購主體行為的約束和規(guī)范。②高校應(yīng)建立風險防控手冊，對政府采購業(yè)務(wù)流程包括采購預(yù)算、采購計劃、采購申請、采購方式、采購需求、信息公開、履約驗收、采購資料管理等進行全過程的介入和梳理，建立風險、流程、控制的直接聯(lián)系，明確各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)可能存在的風險點和應(yīng)當采取的控制措施。依據(jù)風險防控手冊，環(huán)環(huán)把關(guān)，嚴防風險。同時針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、崗位和重大風險事項，進行從嚴管理，重點防控。③高校應(yīng)強化內(nèi)部監(jiān)督管理，充分發(fā)揮內(nèi)部紀檢監(jiān)察、審計等機構(gòu)的監(jiān)督作用，做好事前、事中、事后的監(jiān)督檢查。監(jiān)督部門應(yīng)公開問題反饋和受理渠道，通過檢查、考核、設(shè)置監(jiān)督信箱或電話等多種途徑查找和發(fā)現(xiàn)問題，有效分析、預(yù)判和處置風險事項。

3.2 建立政府采購相關(guān)主體激勵與懲戒制度

在信息不對稱條件下，高校政府采購相關(guān)主體之所以會采取冒險行為，關(guān)鍵原因是激勵缺失，懲戒不夠。因此，亟待建立政府采購相關(guān)主體激勵與懲戒制度，從制度上引導(dǎo)政府采購相關(guān)主體遵紀守法、誠實守信。①建立采購人、采購代理機構(gòu)、評審專家激勵制度，合理設(shè)置激勵“橄欖枝”，從正面引導(dǎo)他們樹立正確的價值觀，讓他們的守法守信行為得到肯定和獎勵，促使其不愿冒險“損人利己”；同時建立問責制度，對他們的行為進行約束，降低其機會主義動機，增加其風險成本，使其不敢冒險“損人利己”。②建立供應(yīng)商獎懲制度，對守法守信的供應(yīng)商，進行信用積分，評標時可作為評審因素或參考因素；對有惡意串通、虛假應(yīng)標等不當行為的供應(yīng)商，加大懲處力度，增加其違法違規(guī)的制度性成本。同時，實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒，讓誠實守信供應(yīng)商得到多方激勵，失信違規(guī)供應(yīng)商一處受罰，處處受限。

3.3 加強政府采購信息化建設(shè)

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，推動政府采購信息化已成為一種全球性的趨勢［17］。高校應(yīng)大力推動信息化建設(shè)，把信息化當作防范政府采購風險，促進政府采購提質(zhì)增效的有效措施。①建立高校政府采購管理信息系統(tǒng)和政府采購招投標系統(tǒng)。充分利用信息技術(shù)手段操作留痕、程序固化的特點和功能，實現(xiàn)在線申購、審批、投標、評標及合同簽訂，將政府采購各項法規(guī)、政策的具體要求，轉(zhuǎn)化為監(jiān)管部門、采購人、代理機構(gòu)、評審專家、供應(yīng)商的行為約束。采購全程公開透明，可追溯，有利于監(jiān)督檢查，防范風險。②建立電子采購平臺。對于通用低值的儀器設(shè)備、辦公用品等，可通過建立網(wǎng)上商城和網(wǎng)上競價平臺來采購。網(wǎng)上商城，海量商品，價格公開透明，而網(wǎng)上競價平臺，供應(yīng)商背對背報價，競爭充分，這會讓采購相關(guān)主體無機可乘，防范風險十分有益。③建立高校政府采購信息共享數(shù)據(jù)庫。高校采購的教學科研儀器設(shè)備有很多共性，建立高校政府采購信息共享數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)采購設(shè)備名稱、型號規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、采購價格、生產(chǎn)廠家等信息的有效共享，打破信息孤島，提升協(xié)同效應(yīng)，既可節(jié)約高校政府采購人力物力成本，快速了解所需采購儀器設(shè)備的市場情況，又在一定程度上避免了因信息不對稱帶來的風險。

3.4 提高政府采購隊伍專業(yè)化水平

高校政府采購政策性強、業(yè)務(wù)性強、風險高，要求從事政府采購的人員政治覺悟高、道德水平高、風險意識強、政策掌握熟、實操水平高。只有具備這些素質(zhì)的專業(yè)化政府采購隊伍，才能有效預(yù)估可能存在的風險，針對可能存在的風險，提前做好應(yīng)對預(yù)案，從而達到防范或降低風險的目的。因此，提高政府采購隊伍專業(yè)化水平極有必要。首先，要重視采購人員的選拔任用?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定采購人員應(yīng)當具備相關(guān)職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能，因此在選拔政府采購人員時，應(yīng)該對照采購人員所需素質(zhì)和要求，把好入口關(guān)，而不是像現(xiàn)在某些高?！傲汩T檻”“隨便派個人就上崗”。其次，加強采購人員的教育培訓。對采購人員需進行系統(tǒng)的職業(yè)道德、政策法規(guī)、操作技能、風險防范、儀器設(shè)備專業(yè)知識等的教育培訓，培訓方式可采取集中學習與自我學習、線上學習與線下學習、座談交流與實地觀摩等相結(jié)合的方式，努力提高采購人員的專業(yè)化水平，著力打造一支道德品質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力精湛、風險防范能力強的高素質(zhì)采購隊伍。

4 結(jié) 語

毋庸置疑，高校政府采購在高校的發(fā)展建設(shè)中，起到了舉足輕重的作用。但在政府采購實踐中存在的風險，必須重視。雖然試圖從多個維度構(gòu)建風險防范機制，盡量規(guī)避采購環(huán)節(jié)中可能存在的風險，但要想達到更理想的效果，還需做進一步深入研究和探討，如修訂《中華人民共和國政府采購法》，加強頂層設(shè)計，以立法的形式重新界定政府采購主體責權(quán)利，厘定政府采購程序，強化監(jiān)督問責，對降低政府采購風險會有所裨益。同時，加強對國外政府制度及實踐的研究，從中借鑒有益經(jīng)驗，進一步提高高校政府采購管理水平。