當(dāng)政者要從“畏民”向“為民”轉(zhuǎn)變

李良汪

本屆特區(qū)政府將以建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府為目標(biāo)，深入推進(jìn)公共行政改革和法制建設(shè)，當(dāng)中包括推動電子政務(wù)、重整部門架構(gòu)、修改授權(quán)機(jī)制等一系列工作，這一大方向非常正確。特首作了十多年立法會議員、主席，參選特首前後多次把公共部門改革放在施政首位任務(wù)提出，令人鼓舞。

為官者必須有“公僕”意識

特區(qū)所有的工作離不開公共行政服務(wù)，在公共行政改革層面而言，法制建設(shè)及行政管理確為重要一環(huán)，但“公僕精神”同樣不可或缺，這也是特區(qū)政府施政團(tuán)隊最欠缺的一個關(guān)鍵要素。部分官員至今仍不主動聆聽民意、與民眾接觸;更甚者是抗拒民眾，遇到訴求時不是想方設(shè)法解決問題，更主觀認(rèn)為是來“找麻煩”的。這樣當(dāng)官，工作如何能滿足民眾期望？倘施政是“畏民”，而非“為民”，試問如何建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府？

平情而論，要三萬多名公務(wù)人員均具備公僕意識，現(xiàn)階段確實(shí)過於理想化，但行政長官、主要官員，以至八百六十四名領(lǐng)導(dǎo)及主管官職的據(jù)位人均必須身先士卒，貫徹公僕精神，否則即使有再好的法律與行政制度，但沒有服務(wù)理念與公僕精神的施政團(tuán)隊，結(jié)果都是徒然。

說到底，無論官有多高、權(quán)有多大，都離不開“服務(wù)”這一核心價值，建議特區(qū)政府未來進(jìn)一步採取“標(biāo)本兼治”措施，加強(qiáng)施政團(tuán)隊的服務(wù)理念培養(yǎng)。尤其在當(dāng)今時代下，摒棄官僚主義、切忌居官自傲，以公僕的態(tài)度面對民眾，是為官者必備的基本意識，否則必為社會潮流所淘汰。

建議機(jī)構(gòu)設(shè)置推行“大部制”

雖然第四屆政府任期內(nèi)已開展公共部門重組工作，惟社會有感政府架構(gòu)仍然臃腫，未能符合公眾期望。為此，現(xiàn)任行政長官賀一誠在競選時提出“深化公共行政改革，提升公共行政效率，解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問題，重組整合部門架構(gòu)”的政綱。而第五屆政府上場後，至今已先後合併或調(diào)整多個公共部門或機(jī)構(gòu)的職能，並將繼續(xù)推進(jìn)下一階段的職能重組工作。

本澳回歸後，因應(yīng)社會發(fā)展需要，先後創(chuàng)設(shè)新部門或從原有職能相近的部門中分拆出新的部門。當(dāng)中部份確是有其需要的，如在土地工務(wù)運(yùn)輸局、民政總署等分拆出來的交通事務(wù)局;由環(huán)境委員會升格而成的環(huán)境保護(hù)局等，這些部門的成立除符合社會發(fā)展需要，亦將原本分散的職權(quán)加以統(tǒng)一，有助相關(guān)工作推行。

但在政府部門設(shè)置及職能劃分方面，在實(shí)際工作中依然存在許多問題，如現(xiàn)時每當(dāng)涉及道路開挖時，往往涉及多個部門，因行人路歸市政署，行車道歸交通事務(wù)局，分屬不同部門管理，更為此需組成“道路工程協(xié)調(diào)小組”，建議對有關(guān)職能作出統(tǒng)一整合，減少不必要的行政協(xié)調(diào)成本，並提升施政效率。總體而言，建議按大部制模式，把類同的職能合併或作整合，即把多種內(nèi)容有聯(lián)繫的事務(wù)交由一個部門管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，以提高行政效率，並降低行政成本。

必須強(qiáng)調(diào)的是，公共部門職能合併，部門絕非僅僅“二減一等於一”，人員亦絕非“一加一等於二”，除了把類同職能合併或作整合外，一些通用的附屬單位及相關(guān)人員，亦應(yīng)作適當(dāng)安排。例如每個公共部門都有人事、財政、採購、資訊、法律等附屬單位或小組，合併後有關(guān)附屬單位只需一個，而相關(guān)人力資源或會過剩，故應(yīng)按實(shí)際情況把有關(guān)人員調(diào)職到其他有需要的公共部門，合理善用人力資源。

電子政務(wù)

當(dāng)遵循簡化便民原則

《電子政務(wù)》法律及《電子政務(wù)施行細(xì)則》於去年九月生效，主要從公共部門的檔、電子證明、數(shù)碼證照、數(shù)碼化接待的各項程式及電子通知等方面作出規(guī)範(fàn)。有關(guān)法律法規(guī)的生效能有助推進(jìn)政府各部門的數(shù)據(jù)治理及訊息共用，為打破“孤島困局”創(chuàng)設(shè)條件。然而，在法律及技術(shù)層面相繼完善的同時，如何推動部門之間相互配合、改變舊有思維、提升服務(wù)意識及履行各自應(yīng)有責(zé)任，是政策成功落實(shí)的關(guān)鍵。

現(xiàn)時各部門合共推出50項手機(jī)應(yīng)用程式，涉及約30個部門，有部門甚至推出數(shù)個。這些應(yīng)用程式雖可為居民提供資訊或申請功能，但“App出多門”明顯與便民理念相違背?，F(xiàn)時不同的應(yīng)用程式，可以從功能性（例如預(yù)約服務(wù)或申請辦理手續(xù)）及資訊性（例如天氣報告或交通消息）等劃分，隨著有關(guān)法律法規(guī)的生效，未來資訊與服務(wù)將逐步整合至“一戶通”，建議未來在一個窗口上，將不同的程式作出更清晰的歸類，以便居民使用。

由於部門之間各自使用的應(yīng)用程式或電子平臺不同，加上過去受法律所限，導(dǎo)致一些簡單服務(wù)均未能互通。以更新聯(lián)絡(luò)資料為例，現(xiàn)時身份證明局的自助服務(wù)機(jī)可一併更新數(shù)個部門的聯(lián)絡(luò)資料，但畢竟只佔(zhàn)小數(shù)，民眾往往仍需前往其他部門更新聯(lián)絡(luò)資訊，造成擾民。

本澳在多年前已提出電子政務(wù)的概念，2015年底公職局曾公佈《2015年至2019年澳門特區(qū)電子政務(wù)整體規(guī)劃》，作為特區(qū)政府電子政務(wù)發(fā)展的總體導(dǎo)向，但多年來相關(guān)工作大多仍只停留在申請、預(yù)約或查詢階段，當(dāng)中最主要原因莫過於部門間各自為政，把工作僅視為行政公職局的責(zé)任，窒礙電子政務(wù)的推進(jìn)及發(fā)展。

《電子政務(wù)法施行細(xì)則》中，雖明確規(guī)定公職局為責(zé)任實(shí)體，但亦有規(guī)範(fàn)各公共部門應(yīng)作出相應(yīng)配合?，F(xiàn)時法律法規(guī)既已為問題創(chuàng)設(shè)條件，而技術(shù)更早已不是阻礙的藉口，但要在實(shí)際操作中落實(shí)相關(guān)工作，尤其對現(xiàn)時已設(shè)立電子平臺的多個政府部門，要實(shí)現(xiàn)資源有效整合，則必須具大局意識、摒棄舊有固步自封思維，相互協(xié)同配合，才是共同推動電子政務(wù)發(fā)展及落實(shí)“智慧政府”的關(guān)鍵。

另外，電子政務(wù)的服務(wù)模式大致可分為4類，包括政府部門之間（G2G）、政府與企業(yè)（G2B）、政府與居民（G2C）、政府與員工（G2E）。近年政府在企業(yè)、居民及部門之間的電子服務(wù)工作上已有不少舉措，但政府與員工之間的電子政務(wù)工作必須加強(qiáng)重視。公務(wù)員是基層工作的操作者、執(zhí)行者，他們工作效率直接影響行政效能的高低。建議未來應(yīng)優(yōu)化各部門公務(wù)人員日常各類作業(yè)系統(tǒng)，為公務(wù)人員日常工作創(chuàng)設(shè)便利條件，提升部門效率與效益，最終令民眾受惠。

公職人員管理須形成機(jī)制

根據(jù)行政公職局資料顯示，截至2019年底，包括受司法制度規(guī)範(fàn)的基金會及具獨(dú)立人員章程的公共機(jī)構(gòu)在內(nèi)，本澳的公務(wù)人員共有三萬五千四十二人，這已是一支比較寵大的隊伍，但有些部門還說人不夠。事實(shí)是，有些部門人浮於事，有些部門忙不過來，這是公共部門人事結(jié)構(gòu)配製出現(xiàn)的問題，建議當(dāng)局應(yīng)從頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，以司為單位整體檢視各部門人員配置，進(jìn)行人員編制合理控制，並研究完善包括編制內(nèi)人員及合同人員的內(nèi)部“調(diào)動”與“調(diào)職”機(jī)制，為公務(wù)人員橫向調(diào)動創(chuàng)設(shè)更有利的條件。為防止各司各自為政，行政長官必要時都應(yīng)介入公務(wù)人員編制配額管理工作，這有助於未來特區(qū)政府對整體公僕團(tuán)隊的管理與部署。

多年來，特區(qū)公共行政管理人才培養(yǎng)一直沒有形成制度，在用人上長官意志比較強(qiáng)一些，學(xué)歷高、能力強(qiáng)不一定會獲得培養(yǎng)，讓一些公務(wù)人員感到前途渺茫。要完善這一培訓(xùn)體系，但又不能為培訓(xùn)而培訓(xùn)，必須設(shè)定培訓(xùn)評定標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)要增強(qiáng)針對性，對培訓(xùn)效果還必須進(jìn)行評估，讓培訓(xùn)變得有意義，對工作職能有提升，對工作升職有幫助。

對公務(wù)人員的培訓(xùn)、提職還必須增強(qiáng)透明度，比如去年9月份對一批高級技術(shù)公務(wù)人員進(jìn)行了脫產(chǎn)三個月培訓(xùn)，為什麼是這些人進(jìn)行培訓(xùn)，有什麼要求和標(biāo)準(zhǔn)，未來會不會提升，這方面的資訊都不夠透明，應(yīng)該檢視。

基金管理須公開透明

特區(qū)政府提出要改革澳門基金會及其他自治基金，加強(qiáng)對基金的資助、審批和公開制度，這無疑會得到社會的支持。過去市民對政府公共自治基金等不是太關(guān)心，但隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，市民關(guān)注和參與政府管理的意識及熱情在增強(qiáng)，必然會對政府基金提出透明化管理的要求。多年來，澳門基金會和眾多自治基金存在設(shè)立、資助重疊問題，有些社會項目或活動，同一時間可向多個基金會申請，獲多頭資助。而很多資助項目缺乏公開性、透明度，為什麼被資助？資助的金額是多少？資助款去向哪裏？取得的效果如何？這些方面很多政府部門和基金會缺少跟進(jìn)，更缺乏監(jiān)管，廣大市民就更難瞭解和掌握清楚。

政府要加強(qiáng)對自治基金運(yùn)作的管理，要按類別梳理基金，做好歸類和資助方向，回應(yīng)市民對公帑資助的有關(guān)質(zhì)疑。對申請資助的項目要開展科學(xué)評估，對資助資金的使用及效果及時跟進(jìn)。如一些產(chǎn)業(yè)資助三年、五年、七年、十年的扶持，有沒有成效，是否還應(yīng)該繼續(xù)資助必須應(yīng)該評估和總結(jié)，要建立資助與成效掛鉤的機(jī)制。政府的審計部門也要考慮對政府自治基金加強(qiáng)兼管，除了事後的審計，還要研究如何介入事中甚至是事前的審計和監(jiān)督，讓公帑用得其所。

加強(qiáng)公營監(jiān)管勢在必行

雖然公營機(jī)構(gòu)並非傳統(tǒng)所指的公共部門，而相關(guān)員工亦不屬公務(wù)人員體系，但其設(shè)立目的同為謀求公共利益，尤其所營運(yùn)使用的是公帑，故公營機(jī)構(gòu)在運(yùn)用行政及財政資源時，必須同樣謹(jǐn)慎。

大眾對公共資本企業(yè)很難搞清楚，前階段，審計署公佈澳投公司橫琴中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園項目出現(xiàn)20多個子公司，公帑花費(fèi)不清不楚問題令人非常失望。

審計署2019年公佈的多份《歷年審計報告的跟進(jìn)》衡工量值式審計報告，相關(guān)審計報告的審計對象有九個，涵蓋公共部門、公立高等教育機(jī)構(gòu)、自治基金與公共資本企業(yè)，分別涉及出版物管理、對私校財政資助、人員出勤監(jiān)管、公立大學(xué)員工宿舍制度、檢控工具的管理機(jī)制、人員福利制度管理、市政綠化、對社團(tuán)的資助、持續(xù)進(jìn)修計劃、集體客運(yùn)服務(wù)等十份審計報告，合共廿六個重點(diǎn)跟進(jìn)項目及跟進(jìn)交通局就巴士公司支付服務(wù)費(fèi)的“排查”工作。當(dāng)中，“改善結(jié)果不理想”十二個;“沒有全面制訂有效措施”五個;“基本改善，但改善結(jié)果仍存在瑕疵”兩個;“已作改善”七個。這些報告除揭示有關(guān)部門工作不積極及未有認(rèn)真對待審計報告，相關(guān)上級監(jiān)督實(shí)體亦責(zé)無旁貸。

上述情況表明，不少公共資本企業(yè)的行政及財政運(yùn)作鬆散，與監(jiān)管不足，以及機(jī)構(gòu)運(yùn)作透明度低有關(guān)，促請政府加強(qiáng)監(jiān)管，並建議制定針對性法律，規(guī)範(fàn)完善公共資本企業(yè)運(yùn)營行為，以回應(yīng)社會期望及保障公帑合理運(yùn)用，尤其社會對涉及公帑運(yùn)用的關(guān)注度已越來越高，公營機(jī)構(gòu)應(yīng)以更高標(biāo)準(zhǔn)及更透明的方式運(yùn)作，主動接受社會監(jiān)察。

加強(qiáng)對公營機(jī)構(gòu)行事準(zhǔn)則的規(guī)範(fàn)，除有助社會監(jiān)察，亦有利於提高相關(guān)機(jī)構(gòu)的公信力及整體效率，並能提升公帑使用的實(shí)效。建議長遠(yuǎn)而言應(yīng)訂立針對性的法律，以起監(jiān)督作用;並建議政府研究在財政局職能上作調(diào)整，以涵蓋對公營機(jī)構(gòu)及公共企業(yè)的財政監(jiān)督，多管齊下確保其行政運(yùn)作及公帑開支符合社會期望。

我對政府提出要嚴(yán)厲打擊公共部門和私營部門的貪腐犯罪非常支持，因?yàn)檫@種事的出現(xiàn)對社會傷害非常大，廉潔是基本的要求。建議特區(qū)政府及廉政公署要加大工作力度，對公共部門及企業(yè)的審計監(jiān)督除了要有報告，要作回應(yīng)。還必須對報告中指出的問題不斷的做出糾正、整改的公開報告。對這些部門存在的制度漏洞要限期堵上，部門最高負(fù)責(zé)人要督促跟進(jìn)，主動向社會回應(yīng)整改情況。

政府及廉政公署還應(yīng)總結(jié)多年來相關(guān)犯罪個案的特性，針對性開展廉潔教育，並結(jié)合監(jiān)督制約、源頭防範(fàn)、完善制度、查辦懲處等廉政原則，增強(qiáng)各級公務(wù)人員，尤其領(lǐng)導(dǎo)及主管官職據(jù)位人的法治觀念和守法意識，確保公共部門和公營企業(yè)在規(guī)範(fàn)的法制軌道上健康運(yùn)行。

◆採訪整理/長江