當政者要從“畏民”向“為民”轉變

李良汪

本屆特區(qū)政府將以建設現(xiàn)代服務型政府為目標，深入推進公共行政改革和法制建設，當中包括推動電子政務、重整部門架構、修改授權機制等一系列工作，這一大方向非常正確。特首作了十多年立法會議員、主席，參選特首前後多次把公共部門改革放在施政首位任務提出，令人鼓舞。

為官者必須有“公僕”意識

特區(qū)所有的工作離不開公共行政服務，在公共行政改革層面而言，法制建設及行政管理確為重要一環(huán)，但“公僕精神”同樣不可或缺，這也是特區(qū)政府施政團隊最欠缺的一個關鍵要素。部分官員至今仍不主動聆聽民意、與民眾接觸;更甚者是抗拒民眾，遇到訴求時不是想方設法解決問題，更主觀認為是來“找麻煩”的。這樣當官，工作如何能滿足民眾期望？倘施政是“畏民”，而非“為民”，試問如何建設現(xiàn)代服務型政府？

平情而論，要三萬多名公務人員均具備公僕意識，現(xiàn)階段確實過於理想化，但行政長官、主要官員，以至八百六十四名領導及主管官職的據(jù)位人均必須身先士卒，貫徹公僕精神，否則即使有再好的法律與行政制度，但沒有服務理念與公僕精神的施政團隊，結果都是徒然。

說到底，無論官有多高、權有多大，都離不開“服務”這一核心價值，建議特區(qū)政府未來進一步採取“標本兼治”措施，加強施政團隊的服務理念培養(yǎng)。尤其在當今時代下，摒棄官僚主義、切忌居官自傲，以公僕的態(tài)度面對民眾，是為官者必備的基本意識，否則必為社會潮流所淘汰。

建議機構設置推行“大部制”

雖然第四屆政府任期內已開展公共部門重組工作，惟社會有感政府架構仍然臃腫，未能符合公眾期望。為此，現(xiàn)任行政長官賀一誠在競選時提出“深化公共行政改革，提升公共行政效率，解決機構重疊、職能交叉、權責脫節(jié)等突出問題，重組整合部門架構”的政綱。而第五屆政府上場後，至今已先後合併或調整多個公共部門或機構的職能，並將繼續(xù)推進下一階段的職能重組工作。

本澳回歸後，因應社會發(fā)展需要，先後創(chuàng)設新部門或從原有職能相近的部門中分拆出新的部門。當中部份確是有其需要的，如在土地工務運輸局、民政總署等分拆出來的交通事務局;由環(huán)境委員會升格而成的環(huán)境保護局等，這些部門的成立除符合社會發(fā)展需要，亦將原本分散的職權加以統(tǒng)一，有助相關工作推行。

但在政府部門設置及職能劃分方面，在實際工作中依然存在許多問題，如現(xiàn)時每當涉及道路開挖時，往往涉及多個部門，因行人路歸市政署，行車道歸交通事務局，分屬不同部門管理，更為此需組成“道路工程協(xié)調小組”，建議對有關職能作出統(tǒng)一整合，減少不必要的行政協(xié)調成本，並提升施政效率。總體而言，建議按大部制模式，把類同的職能合併或作整合，即把多種內容有聯(lián)繫的事務交由一個部門管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，以提高行政效率，並降低行政成本。

必須強調的是，公共部門職能合併，部門絕非僅僅“二減一等於一”，人員亦絕非“一加一等於二”，除了把類同職能合併或作整合外，一些通用的附屬單位及相關人員，亦應作適當安排。例如每個公共部門都有人事、財政、採購、資訊、法律等附屬單位或小組，合併後有關附屬單位只需一個，而相關人力資源或會過剩，故應按實際情況把有關人員調職到其他有需要的公共部門，合理善用人力資源。

電子政務

當遵循簡化便民原則

《電子政務》法律及《電子政務施行細則》於去年九月生效，主要從公共部門的檔、電子證明、數(shù)碼證照、數(shù)碼化接待的各項程式及電子通知等方面作出規(guī)範。有關法律法規(guī)的生效能有助推進政府各部門的數(shù)據(jù)治理及訊息共用，為打破“孤島困局”創(chuàng)設條件。然而，在法律及技術層面相繼完善的同時，如何推動部門之間相互配合、改變舊有思維、提升服務意識及履行各自應有責任，是政策成功落實的關鍵。

現(xiàn)時各部門合共推出50項手機應用程式，涉及約30個部門，有部門甚至推出數(shù)個。這些應用程式雖可為居民提供資訊或申請功能，但“App出多門”明顯與便民理念相違背?，F(xiàn)時不同的應用程式，可以從功能性（例如預約服務或申請辦理手續(xù)）及資訊性（例如天氣報告或交通消息）等劃分，隨著有關法律法規(guī)的生效，未來資訊與服務將逐步整合至“一戶通”，建議未來在一個窗口上，將不同的程式作出更清晰的歸類，以便居民使用。

由於部門之間各自使用的應用程式或電子平臺不同，加上過去受法律所限，導致一些簡單服務均未能互通。以更新聯(lián)絡資料為例，現(xiàn)時身份證明局的自助服務機可一併更新數(shù)個部門的聯(lián)絡資料，但畢竟只佔小數(shù)，民眾往往仍需前往其他部門更新聯(lián)絡資訊，造成擾民。

本澳在多年前已提出電子政務的概念，2015年底公職局曾公佈《2015年至2019年澳門特區(qū)電子政務整體規(guī)劃》，作為特區(qū)政府電子政務發(fā)展的總體導向，但多年來相關工作大多仍只停留在申請、預約或查詢階段，當中最主要原因莫過於部門間各自為政，把工作僅視為行政公職局的責任，窒礙電子政務的推進及發(fā)展。

《電子政務法施行細則》中，雖明確規(guī)定公職局為責任實體，但亦有規(guī)範各公共部門應作出相應配合。現(xiàn)時法律法規(guī)既已為問題創(chuàng)設條件，而技術更早已不是阻礙的藉口，但要在實際操作中落實相關工作，尤其對現(xiàn)時已設立電子平臺的多個政府部門，要實現(xiàn)資源有效整合，則必須具大局意識、摒棄舊有固步自封思維，相互協(xié)同配合，才是共同推動電子政務發(fā)展及落實“智慧政府”的關鍵。

另外，電子政務的服務模式大致可分為4類，包括政府部門之間（G2G）、政府與企業(yè)（G2B）、政府與居民（G2C）、政府與員工（G2E）。近年政府在企業(yè)、居民及部門之間的電子服務工作上已有不少舉措，但政府與員工之間的電子政務工作必須加強重視。公務員是基層工作的操作者、執(zhí)行者，他們工作效率直接影響行政效能的高低。建議未來應優(yōu)化各部門公務人員日常各類作業(yè)系統(tǒng)，為公務人員日常工作創(chuàng)設便利條件，提升部門效率與效益，最終令民眾受惠。

公職人員管理須形成機制

根據(jù)行政公職局資料顯示，截至2019年底，包括受司法制度規(guī)範的基金會及具獨立人員章程的公共機構在內，本澳的公務人員共有三萬五千四十二人，這已是一支比較寵大的隊伍，但有些部門還說人不夠。事實是，有些部門人浮於事，有些部門忙不過來，這是公共部門人事結構配製出現(xiàn)的問題，建議當局應從頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，以司為單位整體檢視各部門人員配置，進行人員編制合理控制，並研究完善包括編制內人員及合同人員的內部“調動”與“調職”機制，為公務人員橫向調動創(chuàng)設更有利的條件。為防止各司各自為政，行政長官必要時都應介入公務人員編制配額管理工作，這有助於未來特區(qū)政府對整體公僕團隊的管理與部署。

多年來，特區(qū)公共行政管理人才培養(yǎng)一直沒有形成制度，在用人上長官意志比較強一些，學歷高、能力強不一定會獲得培養(yǎng)，讓一些公務人員感到前途渺茫。要完善這一培訓體系，但又不能為培訓而培訓，必須設定培訓評定標準，培訓要增強針對性，對培訓效果還必須進行評估，讓培訓變得有意義，對工作職能有提升，對工作升職有幫助。

對公務人員的培訓、提職還必須增強透明度，比如去年9月份對一批高級技術公務人員進行了脫產三個月培訓，為什麼是這些人進行培訓，有什麼要求和標準，未來會不會提升，這方面的資訊都不夠透明，應該檢視。

基金管理須公開透明

特區(qū)政府提出要改革澳門基金會及其他自治基金，加強對基金的資助、審批和公開制度，這無疑會得到社會的支持。過去市民對政府公共自治基金等不是太關心，但隨著社會的發(fā)展和進步，市民關注和參與政府管理的意識及熱情在增強，必然會對政府基金提出透明化管理的要求。多年來，澳門基金會和眾多自治基金存在設立、資助重疊問題，有些社會項目或活動，同一時間可向多個基金會申請，獲多頭資助。而很多資助項目缺乏公開性、透明度，為什麼被資助？資助的金額是多少？資助款去向哪裏？取得的效果如何？這些方面很多政府部門和基金會缺少跟進，更缺乏監(jiān)管，廣大市民就更難瞭解和掌握清楚。

政府要加強對自治基金運作的管理，要按類別梳理基金，做好歸類和資助方向，回應市民對公帑資助的有關質疑。對申請資助的項目要開展科學評估，對資助資金的使用及效果及時跟進。如一些產業(yè)資助三年、五年、七年、十年的扶持，有沒有成效，是否還應該繼續(xù)資助必須應該評估和總結，要建立資助與成效掛鉤的機制。政府的審計部門也要考慮對政府自治基金加強兼管，除了事後的審計，還要研究如何介入事中甚至是事前的審計和監(jiān)督，讓公帑用得其所。

加強公營監(jiān)管勢在必行

雖然公營機構並非傳統(tǒng)所指的公共部門，而相關員工亦不屬公務人員體系，但其設立目的同為謀求公共利益，尤其所營運使用的是公帑，故公營機構在運用行政及財政資源時，必須同樣謹慎。

大眾對公共資本企業(yè)很難搞清楚，前階段，審計署公佈澳投公司橫琴中醫(yī)藥產業(yè)園項目出現(xiàn)20多個子公司，公帑花費不清不楚問題令人非常失望。

審計署2019年公佈的多份《歷年審計報告的跟進》衡工量值式審計報告，相關審計報告的審計對象有九個，涵蓋公共部門、公立高等教育機構、自治基金與公共資本企業(yè)，分別涉及出版物管理、對私校財政資助、人員出勤監(jiān)管、公立大學員工宿舍制度、檢控工具的管理機制、人員福利制度管理、市政綠化、對社團的資助、持續(xù)進修計劃、集體客運服務等十份審計報告，合共廿六個重點跟進項目及跟進交通局就巴士公司支付服務費的“排查”工作。當中，“改善結果不理想”十二個;“沒有全面制訂有效措施”五個;“基本改善，但改善結果仍存在瑕疵”兩個;“已作改善”七個。這些報告除揭示有關部門工作不積極及未有認真對待審計報告，相關上級監(jiān)督實體亦責無旁貸。

上述情況表明，不少公共資本企業(yè)的行政及財政運作鬆散，與監(jiān)管不足，以及機構運作透明度低有關，促請政府加強監(jiān)管，並建議制定針對性法律，規(guī)範完善公共資本企業(yè)運營行為，以回應社會期望及保障公帑合理運用，尤其社會對涉及公帑運用的關注度已越來越高，公營機構應以更高標準及更透明的方式運作，主動接受社會監(jiān)察。

加強對公營機構行事準則的規(guī)範，除有助社會監(jiān)察，亦有利於提高相關機構的公信力及整體效率，並能提升公帑使用的實效。建議長遠而言應訂立針對性的法律，以起監(jiān)督作用;並建議政府研究在財政局職能上作調整，以涵蓋對公營機構及公共企業(yè)的財政監(jiān)督，多管齊下確保其行政運作及公帑開支符合社會期望。

我對政府提出要嚴厲打擊公共部門和私營部門的貪腐犯罪非常支持，因為這種事的出現(xiàn)對社會傷害非常大，廉潔是基本的要求。建議特區(qū)政府及廉政公署要加大工作力度，對公共部門及企業(yè)的審計監(jiān)督除了要有報告，要作回應。還必須對報告中指出的問題不斷的做出糾正、整改的公開報告。對這些部門存在的制度漏洞要限期堵上，部門最高負責人要督促跟進，主動向社會回應整改情況。

政府及廉政公署還應總結多年來相關犯罪個案的特性，針對性開展廉潔教育，並結合監(jiān)督制約、源頭防範、完善制度、查辦懲處等廉政原則，增強各級公務人員，尤其領導及主管官職據(jù)位人的法治觀念和守法意識，確保公共部門和公營企業(yè)在規(guī)範的法制軌道上健康運行。

◆採訪整理/長江