突破舊體制束縛是特區(qū)公共行政改革之關(guān)鍵

婁勝華

首先必須明確，澳門回歸祖國(guó)21年來，雖然2020年經(jīng)濟(jì)因疫情影響而呈現(xiàn)衰退，但總體上快速發(fā)展，民生顯著改善，社會(huì)治安良好，文教事業(yè)進(jìn)步，社會(huì)和諧穩(wěn)定，這一系列成果無疑是澳門特區(qū)政府積極依託國(guó)家強(qiáng)力支持，認(rèn)真貫徹執(zhí)行“一國(guó)兩制”方針，團(tuán)結(jié)澳門社會(huì)各界共同努力取得的，彰顯了特區(qū)政府依法施政與擔(dān)當(dāng)作為的工作實(shí)績(jī)，也反映出特區(qū)政府不斷推進(jìn)行政改革的成效。

回顧澳門特區(qū)政府成立以來公共行政的改革與發(fā)展，可以看到，歷屆政府都始終重視與強(qiáng)調(diào)行政改革的重要性，借鑒中外行政改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推出形式多樣的改革措施，致力於合理化政府架構(gòu)、簡(jiǎn)化行政程式、規(guī)範(fàn)行政行為、完善公務(wù)人員制度，在公共行政改革上取得重要進(jìn)展。

但是，也應(yīng)該看到，特區(qū)成立以來所推出的公共行政改革措施多屬於技術(shù)性與工具性變革，而澳葡時(shí)期就存在的制度性與結(jié)構(gòu)性問題始終沒有得到解決，而這些正是影響和阻礙澳門提高行政效率的重要因素。本屆特區(qū)政府行政長(zhǎng)官賀一誠(chéng)在2019年參政綱領(lǐng)中就將公共行政改革作為首要施政目標(biāo)。2020年和2021年特區(qū)政府施政報(bào)告中，特首再次將公共行政改革列為重要甚至是首要任務(wù)，足見本屆政府公共行政改革的意識(shí)和決心，令全澳市民期待。

陳舊的澳葡制度成障礙

提到本澳公共行政改革，首先要明確看到現(xiàn)在政府公共行政部門實(shí)際存在的問題，才能有的放矢地去解決問題。

第一，葡式行政制度沒有根本改動(dòng)。回歸後，特區(qū)政府在行政制度上延續(xù)了澳葡時(shí)代直接行政與間接行政的模式，保留了行政授權(quán)制與行政委任制等基本制度，這些葡式行政制度拖慢了行政效率?，F(xiàn)行的公共行政授權(quán)體制源起於葡萄牙行政制度，以澳葡時(shí)期的《澳門組織章程》為基礎(chǔ)，其假定所有權(quán)力都集中於行政長(zhǎng)官（總督），再由行政長(zhǎng)官通過授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)的形式將權(quán)力層層下放。除行使職位權(quán)力外，自司長(zhǎng)以下的各級(jí)官員同時(shí)要行使其上級(jí)授予或轉(zhuǎn)授予的權(quán)力，這種制度強(qiáng)化了人身依附而虛化了政府組織體系建設(shè)。此外，在行政程式上，澳門沿用了回歸前的《行政程式法典》，而該法典的一些規(guī)定卻存在著與時(shí)代脫節(jié)，與《澳門基本法》不符的問題。因此，未來需要對(duì)澳門延續(xù)的葡式行政制度進(jìn)行改革，在《澳門基本法》框架下重新構(gòu)建新型行政制度。

第二，政府職能沒有得到系統(tǒng)梳理?；貧w後，特區(qū)政府樂於回應(yīng)市民對(duì)提供社會(huì)服務(wù)的要求，故而不斷擴(kuò)充政府職能。隨著政府職能的不斷加大，機(jī)構(gòu)與人員也隨之增多，政府機(jī)構(gòu)臃腫與人員冗餘問題逐漸凸顯，給政府財(cái)政帶來負(fù)擔(dān)。政府組織數(shù)量與人員規(guī)模能否縮減取決於政府職能的大小。如果政府職能大，則需要的機(jī)構(gòu)與人員就多;反之，需要的就少。因此，澳門特區(qū)政府精減機(jī)構(gòu)與人員必須從釐定政府職能開始，尤其要清楚哪些屬於政府的核心職能，哪些是非核心職能。對(duì)於核心職能，如社會(huì)管理、政策制定、危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制等要強(qiáng)化與其相關(guān)的機(jī)構(gòu)配備;而對(duì)於非核心職能，則盡量弱化或外移，防止出現(xiàn)全能型政府。對(duì)一些社會(huì)服務(wù)類職能可以交於社會(huì)，讓社團(tuán)去做。

第三，行政架構(gòu)存弊病，組織設(shè)置過度專業(yè)化。本澳現(xiàn)行“司、局、廳、處”行政架構(gòu)，按常理是最高層的司級(jí)部門制定政策，督促下級(jí)局級(jí)部門具體實(shí)施，並層層分解各項(xiàng)任務(wù)由廳、處來完成。但現(xiàn)實(shí)是，本澳制定、執(zhí)行政策兩大功能都是由局級(jí)政府來完成，這種自定自執(zhí)程式，如同“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，對(duì)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題要麼無法發(fā)現(xiàn)，要麼裝著看不見。而缺失政策制定，司級(jí)機(jī)構(gòu)職能就被弱化，下級(jí)部門出現(xiàn)政策偏差等問題時(shí)也只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)。

現(xiàn)代政府部門屬於科層官僚體制，其主要特點(diǎn)在於組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)化設(shè)置，即不同政府部門管理不同領(lǐng)域的事務(wù)，由此形成較高的管理效率。同樣，澳門特區(qū)政府部門也是按照科層制原則而設(shè)置的。然而，回歸後的特區(qū)政府幾乎採(cǎi)取“一事一機(jī)構(gòu)”的方式設(shè)置機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置的過度專業(yè)化帶來兩個(gè)問題：一是政府組織越設(shè)越多、規(guī)模越來越大，各自為政，資訊不通，政府管理碎片化。二是導(dǎo)致政府跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力。長(zhǎng)期以來，五司之間雖有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，效果一直不盡如人意，為社會(huì)所詬病。

第四，問責(zé)制度缺乏執(zhí)行機(jī)制。回歸以來，社會(huì)各界對(duì)官員的問責(zé)呼聲一直存在。盡管特區(qū)政府已制定相關(guān)規(guī)範(fàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)及主管的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任及道德責(zé)任作了基本規(guī)定，但由於缺乏執(zhí)行機(jī)制，導(dǎo)致官員很難在僅違反紀(jì)律而未觸犯法律時(shí)被追責(zé)。在主要官員問責(zé)方面，特區(qū)制定了《主要官員通則》與《主要官員守則》以規(guī)定主要官員應(yīng)承擔(dān)的政治、民事、財(cái)政及刑事等責(zé)任。但由於澳門特區(qū)的主要官員是由中央人民政府任命的，因此對(duì)他們的問責(zé)並不能由特區(qū)政府進(jìn)行，而當(dāng)前中央對(duì)於特區(qū)政府主要官員的問責(zé)機(jī)制尚未確立和完善。

第五，治理人才缺乏相應(yīng)的選拔培養(yǎng)機(jī)制?；貧w後，特區(qū)政府在官員任用上延續(xù)了回歸前的委任制度。盡管在官員委任方面，特區(qū)政府就被委任者的資格與履歷訂立了相關(guān)規(guī)範(fàn)，但由於缺乏透明的選拔機(jī)制，社會(huì)依舊會(huì)對(duì)新獲委任官員的資質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑。同時(shí)，盡管針對(duì)公務(wù)人員的培訓(xùn)工作一直在進(jìn)行，但主管與領(lǐng)導(dǎo)的培養(yǎng)機(jī)制尚未建立，澳門特區(qū)後備官員人才庫(kù)缺乏，導(dǎo)致官職出缺時(shí)無法在後備人員中直接遞補(bǔ)或遴選，多數(shù)情況下只能由上級(jí)物色人選進(jìn)行任命，任人唯親現(xiàn)象就在所難免。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，特區(qū)政府應(yīng)建立官員選拔與培養(yǎng)機(jī)制。

“先立後破”須動(dòng)真格

針對(duì)澳門特區(qū)公共行政體制中存在的不足問題，需要客觀面對(duì)，勇於突破。對(duì)下一步的改革措施特提出如下建議：

第一是改革行政授權(quán)制，簡(jiǎn)化行政程式。改革行政授權(quán)制的目的在於將公共行政權(quán)力運(yùn)行由目前的人格化授權(quán)模式轉(zhuǎn)化為法定職權(quán)模式。建議修改完善《政府組織綱要法》，改變目前行政授權(quán)過多的現(xiàn)狀，以法律形式對(duì)政府不同層級(jí)的部門職權(quán)予以明確，確立以法律授權(quán)為主、行政授權(quán)為輔的模式。同時(shí)，需要修訂回歸前延續(xù)下來的澳葡時(shí)代的《行政程式法典》，簡(jiǎn)化行政程式，對(duì)提高行政效能、解決行政不作為的相關(guān)不合理?xiàng)l款應(yīng)予廢除。如有關(guān)“默示駁回”的規(guī)定，明顯是對(duì)行政不作為、行政不回應(yīng)的默認(rèn)和保護(hù)，有違時(shí)代精神和民意基礎(chǔ)。

第二是梳理政府職能，區(qū)分核心職能與非核心職能。調(diào)整與改革政府架構(gòu)，必須首先厘清政府的職能，區(qū)分核心職能與非核心職能，強(qiáng)化與核心職能相關(guān)的機(jī)構(gòu)配備，縮減、合並或裁撤承擔(dān)非核心職能的機(jī)構(gòu)。對(duì)於特區(qū)政府來說，其核心職能是政策規(guī)劃與社會(huì)管治，因此，特區(qū)政府有必要加強(qiáng)政策規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)的建設(shè)。然而，回歸後特區(qū)政府卻擴(kuò)展了不少服務(wù)性職能。實(shí)際上，社會(huì)服務(wù)性職能，尤其是社會(huì)組織有能力承擔(dān)的服務(wù)性職能，完全可以交給社團(tuán)組織去完成。政府只需要通過購(gòu)買服務(wù)的方式向社團(tuán)輸入資源，而由社團(tuán)向居民實(shí)際提供社會(huì)服務(wù)即可。

第三是重組政府架構(gòu)，合理化機(jī)構(gòu)設(shè)置。政府架構(gòu)重組應(yīng)以政府能力提升為目標(biāo)導(dǎo)向。制定出好政策並確保政策得到落實(shí)，是政府核心能力的體現(xiàn)，也是政府組織架構(gòu)調(diào)整的優(yōu)先考慮方向。因此，要強(qiáng)化政策制定機(jī)構(gòu)的配備，以政策制定與執(zhí)行適度分離的原則重塑司、局級(jí)機(jī)構(gòu)關(guān)系。具體內(nèi)容如下：第一，完善司級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置。按照《澳門基本法》對(duì)特區(qū)政府行政層級(jí)的規(guī)定，“司”應(yīng)作為特區(qū)政府的一級(jí)機(jī)構(gòu)。作為政府機(jī)構(gòu)的一個(gè)層級(jí)，現(xiàn)有“司長(zhǎng)+輔助人員”的構(gòu)成，無論在功能還是組織結(jié)構(gòu)上都不能說是完整的。司級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)著重加強(qiáng)其決策和監(jiān)督職能，充實(shí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有司長(zhǎng)辦公室內(nèi)設(shè)置負(fù)責(zé)政策研究與制定的部門以及負(fù)責(zé)督查政策落實(shí)的部門。第二，局級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)以執(zhí)行政策為主。當(dāng)前局級(jí)機(jī)構(gòu)除負(fù)責(zé)政策執(zhí)行外，還負(fù)責(zé)政策制定。應(yīng)按照政策制定、執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)督適當(dāng)分離的原則，調(diào)整局級(jí)機(jī)構(gòu)職能，將其承擔(dān)的政策制定職能上移至司級(jí)機(jī)構(gòu)，而局級(jí)及其以下層級(jí)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行。政策制定過程中，局級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)向司級(jí)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)政策資訊與技術(shù)支持，發(fā)揮協(xié)助決策的功能。第三，合並職能重疊或相近的部門。可將市政署負(fù)責(zé)的渠務(wù)、道路等職能劃給工務(wù)局;撤銷名目繁多的基金與咨詢組織中的獨(dú)立行政技術(shù)輔助部門，改由相對(duì)應(yīng)的政府職能部門提供行政技術(shù)輔助;此外，特區(qū)政府應(yīng)檢討各司轄範(fàn)疇內(nèi)的局級(jí)機(jī)構(gòu)職能，對(duì)職能重疊或相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合並或重組。第四，增設(shè)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)和時(shí)效，考慮建立不同機(jī)制。全局性的跨司事務(wù)，可以通過政務(wù)會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)。要把"政務(wù)會(huì)議"制度化，使之成為特區(qū)政府的日常議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨部門事務(wù)。法律事務(wù)方面，法務(wù)局可作為特區(qū)政府的法律顧問，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門法律事務(wù)。對(duì)於專門性的臨時(shí)事務(wù)，可成立非常設(shè)性組織進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如，遇到突發(fā)的食品安全事件時(shí)，可由食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與事件相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)。

第四是建立公務(wù)人才培養(yǎng)機(jī)制與問責(zé)執(zhí)行機(jī)制。公務(wù)人才培養(yǎng)方面，可從現(xiàn)有公務(wù)員中挑選有潛力者，通過在職鍛煉、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、輪崗交流以及外派實(shí)踐等方式全面提升其知識(shí)修養(yǎng)、拓寬視野、增強(qiáng)管理合作能力等，逐步構(gòu)建後備人才庫(kù)。同時(shí)，通過公平、公開、公正的方式從公務(wù)員系統(tǒng)之外選拔優(yōu)秀人才，委任為主管或領(lǐng)導(dǎo)，以啟動(dòng)與調(diào)動(dòng)公務(wù)員隊(duì)伍的上進(jìn)心。

問責(zé)執(zhí)行機(jī)制的完善應(yīng)覆蓋問責(zé)提起、調(diào)查與處罰等方面。具體說來，首先要建立由第三方負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效評(píng)審制度，作為官員問責(zé)的基礎(chǔ)依據(jù);其次要建立獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)人員紀(jì)律委員會(huì)，負(fù)責(zé)提起問責(zé)程式、進(jìn)行問責(zé)調(diào)查、提出處分建議等事宜。

第五應(yīng)推進(jìn)行政流程再造，發(fā)展“一站式”與“一窗式”的公共服務(wù)模式。發(fā)展電子政務(wù)或者是智能政務(wù)目的是為了方便、便捷、快捷的利用資訊技術(shù)滿足市民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，是打造高效政務(wù)服務(wù)的重要手段，是世界各國(guó)都在為之而努力的方向。本澳政府部門要力爭(zhēng)更多的把公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)全程電子化，可考慮制定新的電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃，一方面要整合不同政府部門對(duì)外向社會(huì)和市民提供公共服務(wù)並使之網(wǎng)絡(luò)化，發(fā)展“一戶通”服務(wù)模式，方便市民使用，同時(shí)要人性化考慮老年長(zhǎng)者享受特殊指導(dǎo)服務(wù)問題。另一方面，政府內(nèi)部的之間必須打破“資訊孤島”，加強(qiáng)互相聯(lián)系。對(duì)期間存在的個(gè)人資訊保護(hù)問題，要研究出一個(gè)既符合資訊時(shí)代發(fā)展需求，又相對(duì)能保護(hù)個(gè)人私隱免受侵害的管理辦法。否則，政府部門間的資訊脫節(jié)也會(huì)成為阻礙行政效能提高的重要因素。

建全公務(wù)員

流動(dòng)培訓(xùn)上升通道

目前特區(qū)政府對(duì)公務(wù)人員內(nèi)部調(diào)動(dòng)有相關(guān)法律規(guī)範(fàn)，但實(shí)際能進(jìn)行調(diào)動(dòng)的人很少，這一方面和個(gè)人能力有關(guān)，但缺乏相應(yīng)制度化程式是主因。建議統(tǒng)管全澳公務(wù)員事務(wù)的特區(qū)行政公職局應(yīng)新增公務(wù)員員額配置、崗位調(diào)動(dòng)、培訓(xùn)提升等職能，對(duì)政府各部門崗位設(shè)置、人員配備須定崗、定編、定員，不能無限擴(kuò)張，不加控制，不能隨意運(yùn)用編制外方式聘用人員。同時(shí)政府財(cái)務(wù)預(yù)算要與各部門人員編制預(yù)算掛鈎，實(shí)行部門人員成本核算與包乾制度，並逐步用法律制度進(jìn)行規(guī)範(fàn)。

政府部門在實(shí)行編制總量控制的同時(shí)，部門間人員需求和調(diào)配可統(tǒng)一向行政公職局申請(qǐng)，公職局可通過政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)發(fā)布資訊，增強(qiáng)透明度，合理協(xié)調(diào)部門之間的人員流動(dòng)問題。

特區(qū)公務(wù)員培養(yǎng)和晉升機(jī)制也存在不健全問題，根源在於特區(qū)政府目前實(shí)行委任制，而非選拔制，日常的一些培訓(xùn)只是項(xiàng)目式培訓(xùn)，缺乏目的性。需要政府相關(guān)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)起這件事，比如指令行政法務(wù)司、行政公職局設(shè)置公務(wù)員培養(yǎng)規(guī)劃，有計(jì)劃的開展人員培訓(xùn)、崗位鍛煉。設(shè)立後備人才庫(kù)，對(duì)政府部門空缺或需要主管人員時(shí)，可及時(shí)提供後備力量補(bǔ)充，避免主觀人為用人和所用之人能力不足問題。

公帑使用需監(jiān)管透明

目前特區(qū)政府有二、三十個(gè)基金，作為政策的一種工具，很多基金設(shè)置重疊，完全可以合併，比如文化基金、文化產(chǎn)業(yè)基金，工商業(yè)發(fā)展基金、漁業(yè)發(fā)展及援助基金，高等教育基金、教育發(fā)展基金、學(xué)生福利基金等，這種一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)基金的設(shè)立是不合理的。

目前特區(qū)自治基金設(shè)立有行政管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)審批、發(fā)放基金，但對(duì)基金的運(yùn)作效率如何卻缺乏有效管理。申請(qǐng)人是如何受到資助、如何運(yùn)作管理資助資金，市民一般都不是太清楚。而三個(gè)月一次的資訊公開也很難全面掌握這方面的情況。所以政府基金的資助公平性問題，以什麼標(biāo)準(zhǔn)來確定資助，多頭重復(fù)申請(qǐng)資助，資助的使用效率是市民近年來關(guān)注和質(zhì)疑比較多的問題。

建議一方面要合併同類基金，完善管理，另一方面特區(qū)政府應(yīng)設(shè)立基金資助統(tǒng)一平臺(tái)，制定資助標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)統(tǒng)一公示，增強(qiáng)透明度和社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)要加強(qiáng)資助效率的管理，通過第三方審計(jì)加大對(duì)資助項(xiàng)目的使用監(jiān)督，用評(píng)估加獎(jiǎng)懲的辦法管住資助項(xiàng)目。

濫權(quán)腐敗要嚴(yán)管

政府部門中具有審批權(quán)的部門，往往用權(quán)時(shí)容易出現(xiàn)濫權(quán)甚至是腐敗問題。比如貿(mào)易促進(jìn)局掌握的管理類與技術(shù)類移民審批權(quán)、工務(wù)局掌握的公共工程建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)等都是容易滋生腐敗的地方。要減少權(quán)力部門的濫權(quán)腐敗發(fā)生，一方面廉政公署要加強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)督，另一方面可仿效內(nèi)地實(shí)施審批權(quán)負(fù)面清單制度，公開公示哪些事項(xiàng)需要審批。技術(shù)類移民，引進(jìn)人才要明確標(biāo)準(zhǔn)，透明公開，實(shí)行積分制，向社會(huì)公佈，減少暗箱操作。

政府的審計(jì)監(jiān)督制度也要補(bǔ)充完善，對(duì)公共資本等企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督除了眼下的事後審計(jì)監(jiān)督外，還應(yīng)引入前置審計(jì)程式，實(shí)行項(xiàng)目事中、事前審計(jì)，有些項(xiàng)目預(yù)算時(shí)就應(yīng)該引入審計(jì)。一些非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)也要變?yōu)楝F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，傳統(tǒng)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)審計(jì)。只有實(shí)施科學(xué)合理的審計(jì)監(jiān)管，以防微杜漸，才能避免類似輕軌建設(shè)中三菱車廂等風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，從而減少特區(qū)公帑的損失和浪費(fèi)。

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