興寧市存量用地再開發(fā)與城市更新探析

劉芬芳

（梅州市城市規(guī)劃設(shè)計院有限公司，廣東 梅州 514021）

1 研究背景

近年來，隨著“一城一廊一帶”建設(shè)，“工貿(mào)新城·智慧興寧”建設(shè)步伐日趨加速。一方面，國土建設(shè)指標(biāo)增量緊張、城市發(fā)展空間約束及土地供需矛盾日益尖銳等問題，倒逼城市土地利用模式從以外延擴張為主向以內(nèi)涵挖掘為主轉(zhuǎn)變；另一方面，舊城區(qū)、城中村空間格局較差、土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、城市發(fā)展環(huán)境和品質(zhì)有待提升，城市更新和土地再開發(fā)面臨較大的社會壓力。

在省、市新一輪國土空間總體規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的有限性和興寧市發(fā)展所需的建設(shè)用地供求矛盾下，存量用地再開發(fā)既是興寧市拓展建設(shè)空間的重要途徑，也是推動興寧“一城一廊一帶”發(fā)展新格局建設(shè)的有效途徑。

2 存量用地與城市更新

存量建設(shè)用地的概念在《關(guān)于開展全國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地情況專項調(diào)查工作的緊急通知》（國土資電發(fā)〔2004〕78號）中提出，城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地包括閑置土地、空閑土地和批而未供土地。根據(jù)《閑置土地處置辦法》《土地管理法》《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》及相關(guān)研究得出，可再開發(fā)利用的存量建設(shè)用地是指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)具有二次開發(fā)利用潛力的土地，包括低效用地和閑置用地兩大類。其中，低效用地包括舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房“三舊用地”及夾心地、插花地、邊角地和低效產(chǎn)業(yè)用地。閑置用地包括認定閑置用地、批而未供、供而未建3類。

根據(jù)城市規(guī)劃和《梅州市城鄉(xiāng)更新“三舊”改造實施辦法（征求意見稿）》，城市更新是指由符合規(guī)定的主體對特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)不符合城市發(fā)展的地區(qū)實施拆除重建、綜合整治、局部改擴建、歷史建筑修繕活動的區(qū)域。

存量用地開發(fā)的主要方式有城市更新、土地整備、棚戶區(qū)改造。存量用地是城市更新的主要空間對象，城市更新是存量用地再開發(fā)的主要途徑之一。

3 興寧市存量用地現(xiàn)狀和問題

3.1 現(xiàn)狀概況

本次研究范圍為廣東省轄縣級市興寧市，由梅州市代管，包括3個街道和17個建制鎮(zhèn)。興寧市可再開發(fā)利用的存量建設(shè)用地包括低效用地和閑置用地。

根據(jù)興寧市用地批準(zhǔn)數(shù)據(jù)、供地數(shù)據(jù)、地籍?dāng)?shù)據(jù)庫及“三舊”紅線數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析得出，興寧市全市范圍的存量建設(shè)用地（閑置用地+低效用地）達3 188hm2。其中，閑置用地（批而未供+供而未建）面積924.3hm2，包括批而未供面積為709.2hm2，主要分布于中心城區(qū)及水口工業(yè)園；供而未建面積為215.1hm2，主要分布于福興街道、葉塘鎮(zhèn)、寧新街道。低效用地（“三舊”圖斑用地+農(nóng)村閑置地）面積2 263.7hm2，包括舊城鎮(zhèn)面積226.4hm2，主要分布在葉塘鎮(zhèn)區(qū)、興田街道區(qū)、黃陂鎮(zhèn)區(qū)；舊廠房用地面積313.2hm2，主要分布在寧中鎮(zhèn)；舊村莊面積362.1hm2，主要分布在城中村；根據(jù)興寧市農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫統(tǒng)計，農(nóng)村閑置用地面積1 362hm2，主要為閑置宅基地、村莊空閑地，分布較廣泛。

3.2 核心問題

1）更新手段機械，用地形式單一 存量用地的更新方式有綜合整治、功能改變、拆除重建等。就目前興寧市實施改造的情況來看，基本由產(chǎn)權(quán)人自行改造，已完成或正在更新的地塊均采用拆除重建的方式，破壞了城市原有風(fēng)貌，更新手段較為機械。

據(jù)統(tǒng)計，目前已完成改造或正在實施改造的“三舊用地”圖斑中，舊城鎮(zhèn)面積約32.33hm2，占比63.57%；舊村莊面積約18.52hm2，占比36.43%；未對舊廠房進行改造。因此，可看出舊城鎮(zhèn)更新是興寧市存量用地再開發(fā)的主要推動力，存量用地更新的形式較為單一。

2）改造進程緩慢，缺乏時序指引 興寧市低效用地、閑置用地數(shù)量較多、分布廣，從城市建設(shè)規(guī)律看，沒必要也不可能短期內(nèi)完成更新，否則將對城市房地產(chǎn)市場和城市發(fā)展帶來巨大沖擊。所以存量再利用工作需分階段、分時序?qū)嵤?/p>

興寧市存量用地存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、利益分配困難、改造難度大、相關(guān)政策法規(guī)不健全等問題，使存量土地再開發(fā)很難順利推進。由于市場在改造中可以發(fā)揮的作用受到限制，因此積極性降低、開發(fā)推進較緩。從近年的改造進程看，改造利用的總體規(guī)模小，單個地塊面積小，難以形成連片規(guī)模，受開發(fā)主體效益最大化影響，一般經(jīng)濟效益較高地塊，更易優(yōu)先被改造，具有較大的盲目性，缺乏合理的分期指引。

3）公益設(shè)施用地改造較少 存量土地再利用的核心是實現(xiàn)高效益功能配置，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套設(shè)施的安排和建設(shè)。從已完成改造或正在實施改造的三舊用地圖斑中可以看出，興寧市中心城區(qū)現(xiàn)狀改造實施效率高，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未進行改造實施。從目前已完成改造或正在實施的改造項目看，在改造后的土地用途中，以商住為主，占總改造規(guī)模的70%以上，改造為公共服務(wù)設(shè)施用途的占比不到總改造規(guī)模的15%。因此，可看出公益設(shè)施改造較少，社會效益較低。

4 興寧市存量用地再開發(fā)的必要性

目前，興寧市域城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為171.7km2，超出現(xiàn)行土規(guī)規(guī)模12.2km2，根據(jù)建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測，至2035年興寧市建設(shè)用地規(guī)模約為210km2，可知興寧市建設(shè)用地發(fā)展壓力大。通過數(shù)據(jù)分析，興寧市全市范圍內(nèi)可挖潛的存量建設(shè)用地達3 188hm2，約占現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的19%，按2019年興寧市戶籍人口116.95萬人計算，人均存量建設(shè)用地面積為27m2，可知興寧市存量用地可挖潛量大。對存量建設(shè)用地再開發(fā)利用既符合國家政策，又能有效優(yōu)化興寧市國土空間開發(fā)格局，還能解決興寧市未來發(fā)展的用地壓力。因此，對興寧市存量建設(shè)用地進行再開發(fā)十分必要。

5 存量用地再開發(fā)策略指引

興寧市可再利用的存量用地包括低效用地和閑置用地，針對不同類別存量用地的特點，提出再開發(fā)利用策略指引。

5.1 三舊用地

5.1.1 舊城鎮(zhèn)改造利用指引——以綜合整治為主，謹慎開展拆除重建

1）區(qū)位較好的舊城鎮(zhèn) 在改造過程中可根據(jù)規(guī)劃需要改變城市功能，以實現(xiàn)城市功能的優(yōu)化，在政府組織下適當(dāng)進行局部拆除重建類更新。

2）建筑質(zhì)量較好的老舊住宅區(qū) 通過微改造提升居住空間環(huán)境，包括實施建筑外觀整飾、完善社區(qū)公共配套設(shè)施和市政設(shè)施布局、增加公共活動空間等。

3）對具有歷史人文特色的舊城鎮(zhèn) 以綜合整治為主，通過功能整合與活化利用，對歷史城區(qū)進行有機更新，延續(xù)歷史風(fēng)貌，并鼓勵與旅游開發(fā)有機結(jié)合。

5.1.2 舊村莊改造利用指引——以綜合整治為主、拆除重建為輔

1）建筑質(zhì)量較好、建設(shè)年代較新的舊村莊 原則上以綜合整治為主，通過提升建筑立面、完善基礎(chǔ)設(shè)施、增加公共活動場所、美化環(huán)境，加強治安管理與消防安全，提升村民生活環(huán)境品質(zhì)。

2）建筑老化、隱患嚴重的舊村莊 可進行局部拆除重建，提高居住環(huán)境質(zhì)量，完善村莊公共服務(wù)設(shè)施和公用設(shè)施等綜合服務(wù)功能。

3）具有歷史文化特色的城中村 原則上以綜合整治為主，修繕具有歷史文化價值的保護單位及歷史建筑，注重傳承鄉(xiāng)土文化，體現(xiàn)客家特色的鄉(xiāng)村格局，提升鄉(xiāng)村文化魅力。

5.1.3 舊廠房改造利用指引——統(tǒng)籌運用拆除重建、綜合整治、功能改變等多種再利用方式

1）對于布局零散且與所在區(qū)域發(fā)展定位不符的工業(yè)廠房 質(zhì)量較好且有改造為商業(yè)、物流等功能需求的可鼓勵對其進行功能置換；質(zhì)量較差、無法滿足建筑功能的，可局部拆除重建或與整個片區(qū)進行整體改造。

2）對于位于工業(yè)園區(qū)的廠房 主要進行綜合整治方式，保留其工業(yè)用地功能和原有廠房建筑，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；對部分存在安全隱患或無法滿足生產(chǎn)需求的廠房進行拆除重建，并完善市政基礎(chǔ)配套設(shè)施。

5.2 低效產(chǎn)業(yè)用地

1）位于工業(yè)園區(qū)的低效產(chǎn)業(yè)用地 以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間、提高土地集約利用為目標(biāo)，通過推動土地開發(fā)、廠房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、配套生活服務(wù)設(shè)施完善等方式，推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2）位于工業(yè)園區(qū)外的低效產(chǎn)業(yè)用地 以拆除重建或功能改變?yōu)橹鳎I(yè)項目進行易地搬遷入園，原用地根據(jù)區(qū)域發(fā)展進行統(tǒng)籌安排。

5.3 批而未供用地

1）批而未征 對于可繼續(xù)推進征收儲備的存量用地，需落實工作責(zé)任，強化工作措施，加大征地拆遷實施力度，結(jié)合現(xiàn)狀建設(shè)、規(guī)劃條件、村集體訴求成片連片收儲土地；對于報批后，由于規(guī)劃變更、生態(tài)保護需求等原因不能繼續(xù)推進征收儲備的，需動態(tài)調(diào)整年度儲備計劃，將建設(shè)用地指標(biāo)收回或調(diào)整到擬報批用地使用。

2）征而未供 對于用地單元規(guī)整的簡化供地流程，加快確定規(guī)劃條件，加大招商引資力度，盡快安排土地供應(yīng)，主動辦理用地手續(xù)；對于用地不規(guī)整的，需整合周邊增存量土地，加強規(guī)劃謀劃，提升土地價值，加快土地供應(yīng)；對于規(guī)劃變更作為公益性用地的，供應(yīng)給相關(guān)部門使用管理；對于生態(tài)保護需求不能作為建設(shè)用地使用的，需將建設(shè)用地指標(biāo)收回或調(diào)整到擬報批用地使用，儲備土地作為國有農(nóng)用地開展農(nóng)業(yè)活動。

5.4 供而未建用地

對于由于企業(yè)原因造成供而未建，若符合閑置條件，進行土地閑置認定，按閑置用地處理；若符合規(guī)劃，經(jīng)政府同意，企業(yè)愿意繼續(xù)按規(guī)劃建設(shè)的，督促企業(yè)按規(guī)劃開發(fā)建設(shè)。對于由政府原因造成供而未建，若符合規(guī)劃，解決歷史遺留問題，督促企業(yè)按規(guī)劃開發(fā)建設(shè)；若不符合規(guī)劃，由政府收儲。

5.5 認定閑置用地

嚴格執(zhí)行國家和梅州市當(dāng)?shù)卣咭?guī)定，結(jié)合閑置成因，按照認定的閑置類型，對閑置用地提出相應(yīng)的處置辦法，包括容積率疊加騰退、收回進園（工業(yè)用地）、成本+利息收回。

5.6 再開發(fā)時序指引

基于經(jīng)濟效益和社會效益，考慮現(xiàn)狀情況、建設(shè)年代、區(qū)位條件、土地價值、發(fā)展方向、重點項目布局、改造實施難易程度等因素，按照“先易后難”的原則，劃分存量用地城市更新利用時序，分期開發(fā)建設(shè)，保障存量用地更新工作有計劃、分步驟、穩(wěn)妥有序開展。

興寧市存量用地再開發(fā)近期、中期、遠期改造計劃，結(jié)合改造時序開展標(biāo)圖建庫工作。其中，近期改造區(qū)域主要集中于中心城區(qū)南部及水口工業(yè)園區(qū)，中期改造重點集中于中心城區(qū)北部房屋密集的舊城鎮(zhèn)，遠期重點更新現(xiàn)狀改造難度較大的村鎮(zhèn)。

6 實施保障建議

6.1 政策保障體系

借鑒周邊城市經(jīng)驗，形成涵蓋統(tǒng)籌、識別、評估、實施、管理全流程的政策體系，引導(dǎo)和規(guī)范存量建設(shè)用地再開發(fā)利用工作機制，建立更清晰、規(guī)范的行政審批和市場參與程序。

6.2 系統(tǒng)運作體系

1）搭建國土空間規(guī)劃、存量用地再利用專項規(guī)劃、存量用地再利用單元規(guī)劃、項目實施方案四級規(guī)劃體系，推動存量建設(shè)用地再開發(fā)在宏觀、中觀、微觀層面的落實。

2）加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)建設(shè)，建立存量建設(shè)用地再利用綜合信息監(jiān)管平臺，實現(xiàn)再開發(fā)項目的批后跟蹤與全程動態(tài)監(jiān)管。

6.3 管理考核體系

對市場主體和政府主管單位，通過建立考核和獎勵機制，將再開發(fā)項目的實施納入對應(yīng)級別政府的績效考核指標(biāo)體系，激勵地方政府及相關(guān)部門參與用地再開發(fā)工作的積極性，提高存量用地再開發(fā)利用的工作效率。

7 結(jié)語

在興寧市存量用地再開發(fā)和城市更新實踐過程中，存量建設(shè)用地更新利用不僅存在開發(fā)利用方式不夠豐富、更新手段比較單一、更新改造進程緩慢、社會效益不高等問題。同時，存量用地的識別、開發(fā)和利用是實時、動態(tài)更新的過程。因此，加快推進存量用地再開發(fā)和城市更新策略研究和政策指引，是興寧市用地集約高效利用的重要保障，也是解決興寧市空間發(fā)展瓶頸的重要途徑，是推動興寧市經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。