宅基地改革賦能農(nóng)民當(dāng)家做主

南方周末評論員

日前公布的2021年一號文件提出，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實現(xiàn)形式。讓宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性更有效實現(xiàn)，是改革的正確方向，有助增加農(nóng)民的財富。

現(xiàn)行宅基地制度，宅基地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)戶有使用權(quán)。宅基地只能分配給村集體組織的成員，而且實行一戶一宅，宅基地使用權(quán)的交易受到嚴(yán)格限制，通常只能轉(zhuǎn)讓給本集體組織的成員，且在轉(zhuǎn)讓后，不再分配新的宅基地。這極大壓制了農(nóng)房價格。

這也導(dǎo)致盡管中國城市化率不斷提高，但農(nóng)村宅基地面積仍然不斷增長?，F(xiàn)在中國農(nóng)村共有宅基地超過1.7億畝。數(shù)量龐大，但是由于交易受到嚴(yán)格限制價格受限，又缺乏金融屬性（宅基地和農(nóng)房很難抵押），大多數(shù)農(nóng)民雖有宅基地使用權(quán)和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)，但難以獲得財產(chǎn)性收益。而城市中的房產(chǎn)及隨附的土地使用權(quán)則可以自由買賣，房屋成為很多城市居民最大的財產(chǎn)，房屋不斷增值大大增加了市民的財富。這成為城鄉(xiāng)財富差距擴(kuò)大的重要原因之一。

這種宅基地制度不僅限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，也存在內(nèi)在的矛盾。比如，法律規(guī)定農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，但通過合法繼承等，有可能出現(xiàn)一戶多宅的局面。再如，城里人雖然不能到農(nóng)村購買宅基地和農(nóng)房，但可以繼承農(nóng)房，然而繼承之后對房屋卻只能修繕不能重建，一旦房屋失修坍塌，宅基地使用權(quán)也隨之滅失。

近年來，隨著增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等改革方向的提出，一些地方進(jìn)行了宅基地制度改革試點，有的允許宅基地向縣內(nèi)其他村集體的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，有的允許以宅基地使用權(quán)及其上的農(nóng)房進(jìn)行抵押貸款，有些地方甚至允許祖籍本地的“鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)在宅基地上重建房屋。

2020年底，自然資源部明確，宅基地使用權(quán)可以由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承。這與之前只能繼承農(nóng)房，而根據(jù)地隨房走的原則獲得宅基地使用權(quán)有所不同。賦予宅基地使用權(quán)更完整的權(quán)能，應(yīng)是改革的方向。有關(guān)部門已經(jīng)組織部分地區(qū)試點，探索宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、自愿有償退出、有償使用等，這些都有望讓農(nóng)民以宅基地獲得更多的財富。

值得注意的是，宅基地使用權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，就應(yīng)受到法律保護(hù)，不能隨意侵犯。一號文件指出，（鄉(xiāng)村建設(shè)）不刮風(fēng)搞運動；不得違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。這針對的是此前曾出現(xiàn)過的一些地方政府熱衷于讓農(nóng)民上樓現(xiàn)象，背后的一個原因在于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度下，讓農(nóng)民上樓，收回宅基地復(fù)耕，可以變成城市的建設(shè)用地指標(biāo)，變成城市的土地財政來源。一號文件專門對此作出規(guī)定，意味著再次強(qiáng)調(diào)宅基地有關(guān)改革的出發(fā)點，是為了農(nóng)民。