關(guān)于地方立法聽(tīng)證中存在的問(wèn)題及其對(duì)策建議

王臘生

在當(dāng)代法治化程度發(fā)達(dá)的國(guó)家，以聽(tīng)取意見(jiàn)、收集信息為核心的立法聽(tīng)證制度，在立法機(jī)關(guān)的法案制定過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。上世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)首先在行政執(zhí)法和行政決策中引入聽(tīng)證制度。2000 年3 月，全國(guó)人大通過(guò)的立法法規(guī)定了立法聽(tīng)證，聽(tīng)證制度正式進(jìn)入立法領(lǐng)域。2015 年修改立法法對(duì)立法聽(tīng)證制度作了完善。本文僅就地方立法聽(tīng)證中存在的共性問(wèn)題及其對(duì)策建議談點(diǎn)個(gè)人粗淺的想法。

地方立法聽(tīng)證中存在的主要問(wèn)題

二十多年來(lái)，全國(guó)各地在立法聽(tīng)證方面進(jìn)行了積極探索，做了大量工作，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的成效。但從總體上看，立法聽(tīng)證還處于工作探索、制度構(gòu)建的階段，還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效用，需要不斷加以總結(jié)提高。從我省實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合其他省市情況，我們認(rèn)為，地方立法聽(tīng)證中存在以下幾個(gè)方面的主要問(wèn)題。

（一）立法聽(tīng)證的普及化程度不夠高

在西方國(guó)家議會(huì)立法中，聽(tīng)證雖然不是一個(gè)必經(jīng)程序，但也是一個(gè)基本程序，未經(jīng)委員會(huì)聽(tīng)證就制定法案的情況是例外。比較而言，顯然我國(guó)現(xiàn)在的立法聽(tīng)證的數(shù)量很少，沒(méi)有普及。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，從2000 年立法法頒布到2015 年底，我國(guó)省一級(jí)的人大常委會(huì)舉行的地方立法聽(tīng)證只有150 多件。就我省而言，到今年1 月底現(xiàn)行有效的省地方性法規(guī)264 件，舉行聽(tīng)證的也只有5 件；現(xiàn)行有效的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)410 件，五年來(lái)，舉行立法聽(tīng)證的也只有18 件，其中有5 個(gè)市還沒(méi)有舉行過(guò)立法聽(tīng)證。特別是近些年來(lái)，立法聽(tīng)證數(shù)量在全國(guó)各地明顯呈下降趨勢(shì)，有的省、市幾乎未開(kāi)展立法聽(tīng)證活動(dòng)。立法聽(tīng)證數(shù)量少的原因主要在于：一是法律依據(jù)上的薄弱化。立法法和地方上的立法條例雖然規(guī)定聽(tīng)證會(huì)是立法過(guò)程中聽(tīng)取意見(jiàn)的一種形式，但約束性不強(qiáng)，特別是立法法修改前不是作為必經(jīng)程序，是可以舉行，也可以不舉行，造成聽(tīng)證存在較大的隨意性。二是性質(zhì)定位上的政治化。過(guò)分追求聽(tīng)證的形象意義，偏重政治宣傳，注重新聞報(bào)道，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。三是操作程序上的復(fù)雜化。不少地方在立法聽(tīng)證實(shí)踐中，規(guī)格層次高，規(guī)模數(shù)量大，組織程序繁，成本投入多，搞得大而熱鬧，好像一個(gè)“節(jié)日”。上述幾種原因，直接的后果就是立法聽(tīng)證的普及化程度比較低。

（二）聽(tīng)證陳述人的遴選機(jī)制不夠科學(xué)

科學(xué)、合理地選擇聽(tīng)證陳述人，是舉行好立法聽(tīng)證會(huì)的關(guān)鍵所在。目前，在聽(tīng)證陳述人遴選機(jī)制上不夠科學(xué)、合理，陳述人的產(chǎn)生具有較大隨意性，代表性不夠，甚至存在無(wú)法遴選產(chǎn)生陳述人的情況。首先，利益表達(dá)聲音往往失衡。一些實(shí)力強(qiáng)大的利益群體想方設(shè)法參加聽(tīng)證會(huì)，盡可能多地表達(dá)自身聲音。而一些分散的個(gè)體如公民，特別是農(nóng)民、工人等弱勢(shì)群體，由于自身能力的限制不能有效行使參與權(quán)，無(wú)法表達(dá)自己的意見(jiàn)，顯得沒(méi)有聲音或者聲音很弱小。立法聽(tīng)證要求立法者當(dāng)面聽(tīng)取涉案各方的意見(jiàn)，如果有一方利益表達(dá)不足或者根本沒(méi)有參與表達(dá)，在此基礎(chǔ)上作出的立法決策往往不能充分保護(hù)各方利益。其次，代表產(chǎn)生存在一定的隨意性。由于陳述人是聽(tīng)證會(huì)組織者單方?jīng)Q定的，且名額是事先確定好的，為了減少法規(guī)通過(guò)的阻礙，避免產(chǎn)生不必要的社會(huì)影響，聽(tīng)證會(huì)組織者可能更加希望選擇那些能夠預(yù)見(jiàn)乃至掌握其發(fā)言內(nèi)容和方式的陳述人，甚至不能完全排除某些與制定法規(guī)草案密切相關(guān)的政府部門參與到立法聽(tīng)證會(huì)的報(bào)名工作中來(lái)，誘導(dǎo)甚至指派相關(guān)人員參加立法聽(tīng)證會(huì)的可能。第三，遴選代表無(wú)法產(chǎn)生。目前，在有的地方已經(jīng)發(fā)生沒(méi)有人或者極少數(shù)人報(bào)名參加立法聽(tīng)證會(huì)，立法聽(tīng)證會(huì)最后被迫取消的情況，造成了極為不好的社會(huì)影響。

（三）聽(tīng)證相關(guān)人權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠明確

立法聽(tīng)證的相關(guān)人主要包括聽(tīng)證人（主要指聽(tīng)證組織者和主持人）和聽(tīng)證陳述人，合理界定二者在聽(tīng)證過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)，能夠保證立法聽(tīng)證的質(zhì)量和效果。從目前各地的立法聽(tīng)證規(guī)則來(lái)看，對(duì)聽(tīng)證人和聽(tīng)證陳述人的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定較不明確，多數(shù)立法聽(tīng)證規(guī)則對(duì)聽(tīng)證人和聽(tīng)證陳述人的權(quán)利與義務(wù)沒(méi)有制定專門條款，或只是零散地分散在各條款之中，這將有可能在立法聽(tīng)證實(shí)踐中造成一定的操作困難，不利于立法聽(tīng)證會(huì)的順利開(kāi)展，從而難以保證其實(shí)際成效。尤其是在聽(tīng)證陳述人的權(quán)利保障方面，如信息知情權(quán)，地方人大聽(tīng)證規(guī)則中較少作出明確而具體的規(guī)定；少數(shù)涉及陳述人的質(zhì)詢、辯論、解答、時(shí)間運(yùn)用等方面的規(guī)定和運(yùn)用，也具有較大的隨意性和聽(tīng)證人的主觀控制性。

（四）立法聽(tīng)證過(guò)程中質(zhì)辯氣氛不夠濃烈

質(zhì)辯是聽(tīng)證制度的重心，它是聽(tīng)證參加人能夠表明自己證據(jù)與觀點(diǎn)的有效途徑，也是立法機(jī)關(guān)借以查明事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的重要途徑。聽(tīng)證陳述人有權(quán)利表明自己的觀點(diǎn)，還要陳述依據(jù)和理由并且通過(guò)質(zhì)問(wèn)駁斥對(duì)方主張，這樣才能獲得大量的資料和信息，發(fā)現(xiàn)一些深層次的問(wèn)題。在實(shí)踐中，各地也大都規(guī)定了陳述人可以在主持人的主持下，就主要爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行辯論，但不少地方的立法聽(tīng)證會(huì)上，很少進(jìn)行質(zhì)問(wèn)和辯論，一般都是按順序正面陳述意見(jiàn)為主，不同觀點(diǎn)的碰撞不多，辯論不夠深入，矛盾暴露得不夠充分，事實(shí)查明得不夠徹底。究其原因，一是可能選擇立法聽(tīng)證事項(xiàng)爭(zhēng)議性不強(qiáng)，關(guān)注度不高；二是可能遴選的陳述人準(zhǔn)備不充分，辯論意識(shí)和能力不高；三是聽(tīng)證主持人一般偏重于維護(hù)秩序，希望聽(tīng)證順利進(jìn)行，不愿發(fā)生爭(zhēng)辯的情況。此外，在立法聽(tīng)證會(huì)中，很少有聽(tīng)證人逐一詢問(wèn)問(wèn)題，在我省的5 次立法聽(tīng)證會(huì)中只有10 次詢問(wèn)，立法聽(tīng)證人成了主要的聆聽(tīng)者。當(dāng)然，我們不可能也不需要立法聽(tīng)證會(huì)像法庭審理案件那樣質(zhì)疑、辯論，但針對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行必要的質(zhì)辯還是十分必要的。

（五）立法聽(tīng)證的效用不夠顯著

地方人大的立法聽(tīng)證實(shí)踐一般都偏重于其民主性功能，較為強(qiáng)調(diào)聽(tīng)證操作的公開(kāi)透明、公正合理，而對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的執(zhí)行性功能，即對(duì)立法聽(tīng)證結(jié)果的后續(xù)處理和實(shí)際應(yīng)用則往往較為忽視，未能充分體現(xiàn)和保證立法聽(tīng)證活動(dòng)對(duì)于增強(qiáng)公共決策現(xiàn)實(shí)功效的促進(jìn)作用。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，允許媒體報(bào)道、公開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)會(huì)議記錄都是促進(jìn)立法更加公開(kāi)、透明的有效途徑，但這是工作的一個(gè)方面，另一方面聽(tīng)證要能產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效用。從目前的實(shí)踐來(lái)看，盡管有些立法聽(tīng)證起到了較好的效果，但有些立法聽(tīng)證發(fā)揮實(shí)效的情況卻不盡如人意。很多地方聽(tīng)證意見(jiàn)采納與否取決于立法工作人員，甚至在聽(tīng)證前已決定于胸，聽(tīng)證是走程序；有的地方“聽(tīng)而不證”，對(duì)聽(tīng)證會(huì)上的重要意見(jiàn)不分析研究，沒(méi)有采納的，不向聽(tīng)證陳述人反饋，也不向常委會(huì)作出說(shuō)明，聽(tīng)證流于形式。立法聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，聽(tīng)證陳述人和社會(huì)公眾難以通過(guò)有效途徑知悉聽(tīng)證會(huì)上陳述的意見(jiàn)和建議有無(wú)采納，如果未采納，是否有足夠正當(dāng)?shù)睦碛?，這大大影響了立法聽(tīng)證的實(shí)際效果和社會(huì)公眾對(duì)地方立法的滿意程度，損害了立法的質(zhì)量和權(quán)威。

完善地方立法聽(tīng)證制度的對(duì)策建議

針對(duì)上述地方立法聽(tīng)證中存在的不足和問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)首先需要突出立法聽(tīng)證的功能作用，將立法聽(tīng)證作為實(shí)現(xiàn)民主立法的基本途徑；同時(shí)，要進(jìn)一步健全規(guī)則，完善制度，實(shí)現(xiàn)立法聽(tīng)證的規(guī)范性、法制化。我們的具體建議和想法是：

（一）糾正認(rèn)識(shí)偏差，準(zhǔn)確把握立法聽(tīng)證功能定位

近些年來(lái)，不重視立法聽(tīng)證的一個(gè)根本性的原因是認(rèn)識(shí)混淆問(wèn)題，這就是：立法聽(tīng)證與座談會(huì)、論證會(huì)差不多，召開(kāi)立法座談會(huì)就可以了，能夠達(dá)到同樣的目的和效果。立法聽(tīng)證與立法座談會(huì)都是聽(tīng)取意見(jiàn)的方式，但兩者要求明顯不同。立法聽(tīng)證會(huì)是法案起草單位（審查修改單位）主持，由代表不同利益的雙方或者各方參加，對(duì)法案內(nèi)容的必要性、合理性、可行性等進(jìn)行辯論，起草單位（審查修改單位）根據(jù)辯論結(jié)果，確定法案內(nèi)容。目前召開(kāi)的立法座談會(huì)大都是聽(tīng)取政府有關(guān)部門的意見(jiàn)，而立法聽(tīng)證主要是聽(tīng)取管理相對(duì)人、利益相關(guān)方的意見(jiàn)，更具代表性；立法座談會(huì)一般不公開(kāi)進(jìn)行，而立法聽(tīng)證會(huì)則向社會(huì)公開(kāi)，更具透明性；立法座談會(huì)征求意見(jiàn)內(nèi)容比較廣泛，而立法聽(tīng)證主要圍繞聽(tīng)證議題進(jìn)行，更具針對(duì)性；立法座談會(huì)以陳述意見(jiàn)為主，而立法聽(tīng)證不僅要陳述意見(jiàn)還要相互質(zhì)證，更具辯論性；立法座談會(huì)很少形成書(shū)面意見(jiàn)，而立法聽(tīng)證則要形成聽(tīng)證報(bào)告，并要說(shuō)明意見(jiàn)采納情況，更具有實(shí)效性?？傊?，立法聽(tīng)證較之立法座談會(huì)更具有立法民主性，更能充分反映利益相關(guān)方的訴求，是民主立法的重要形式。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量和效率，我們必須準(zhǔn)確把握立法聽(tīng)證的功能定位，充分彰顯立法聽(tīng)證在民主立法中的重要作用。

（二）建立法定啟動(dòng)途徑，做到立法聽(tīng)證活動(dòng)常態(tài)化

解決目前普遍存在的立法聽(tīng)證數(shù)量少、普及程度低的有效途徑，是建立健全立法聽(tīng)證的法定啟動(dòng)機(jī)制。雖然修改后的立法法及各省市立法條例都要求進(jìn)行立法聽(tīng)證，但對(duì)立法聽(tīng)證具體事項(xiàng)規(guī)定都比較原則。根據(jù)立法聽(tīng)證的性質(zhì)、功能，我們認(rèn)為，下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證：一是涉及公民權(quán)利義務(wù)，社會(huì)普遍關(guān)注的；二是涉及不同利益群體，且有明顯利益沖突的；三是涉及的情況、問(wèn)題復(fù)雜，需要進(jìn)一步搜集重要信息的；四是有關(guān)方面對(duì)有關(guān)制度安排存在重大爭(zhēng)議的。當(dāng)然，關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的事項(xiàng)、通過(guò)科技手段解決的事項(xiàng)，以及應(yīng)當(dāng)予以保密或?yàn)榱斯怖姹仨氀杆傩袆?dòng)的事項(xiàng)，則不需要進(jìn)行聽(tīng)證。同時(shí)，要簡(jiǎn)化聽(tīng)證機(jī)構(gòu)層次，擴(kuò)大發(fā)起主體。外國(guó)目前的立法聽(tīng)證，一般由議會(huì)委員會(huì)組織舉行。而在我國(guó)的地方立法聽(tīng)證中聽(tīng)證機(jī)構(gòu)的層次比較多，包括常委會(huì)、主任會(huì)議、專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)等。我們認(rèn)為，人大立法聽(tīng)證宜由專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)舉行，這樣比較方便、靈活，有利于工作開(kāi)展。從發(fā)起主體來(lái)看，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定本級(jí)人大代表15 人以上聯(lián)名、本級(jí)人大常委會(huì)委員5 人以上聯(lián)名要求聽(tīng)證的，以及本地區(qū)一定數(shù)量公民提出聽(tīng)證建議的，就應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。為了做到聽(tīng)證活動(dòng)經(jīng)常化，除了建立法定啟動(dòng)機(jī)制外，還需要簡(jiǎn)化決定環(huán)節(jié)，增強(qiáng)聽(tīng)證過(guò)程的便利性。從我省實(shí)踐看，舉行立法聽(tīng)證由委員會(huì)決定，報(bào)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同意即可。在確定聽(tīng)證后，聽(tīng)證過(guò)程要簡(jiǎn)捷、便利，聽(tīng)證人數(shù)不一定多，也不要給聽(tīng)證參加人設(shè)定太多的義務(wù)和約束，只要有代表性、真實(shí)性即可。聽(tīng)證時(shí)間可長(zhǎng)可短，視內(nèi)容復(fù)雜程度而定，有的事項(xiàng)可以多次聽(tīng)證，從而實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證活動(dòng)的小型化、簡(jiǎn)易化。還需要指出的是，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，聽(tīng)證可以線上進(jìn)行，有的地方已開(kāi)始進(jìn)行網(wǎng)上聽(tīng)證，對(duì)聽(tīng)證常態(tài)化開(kāi)展開(kāi)辟了新的途徑和方式。

（三）健全遴選工作機(jī)制，保證聽(tīng)證陳述人的代表性

立法是對(duì)各種利益關(guān)系的分配、界定和協(xié)調(diào)。立法聽(tīng)證要使所有的代表不同利益的合理的觀點(diǎn)都將被提出來(lái)。聽(tīng)證陳述人的確定要體現(xiàn)公開(kāi)、公正的原則，保證聽(tīng)證陳述人具有充分的代表性。遴選的代表要有普遍性，盡量覆蓋立法行為所影響到的所有利益群體；要有均衡性，聽(tīng)證代表應(yīng)由各個(gè)層次的人員組成；要有交涉性，直接對(duì)立的利益集團(tuán)基本形成均勢(shì)。因此，在聽(tīng)證陳述人遴選機(jī)制上應(yīng)當(dāng)完善以下三種制度：一是推薦制度。在厘清立法涉及的利益群體的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用，從中選擇或者推薦相關(guān)利益群體的聽(tīng)證陳述人。二是公開(kāi)報(bào)名遴選制度。這是目前各地普遍采取的辦法。對(duì)于公民個(gè)人以采取自愿報(bào)名的辦法為主，但為了克服分散性、代表性不強(qiáng)的不足，可以采取由持相同或者相近觀點(diǎn)的報(bào)名人員相互推薦產(chǎn)生代表集中陳述意見(jiàn)的辦法，增強(qiáng)其發(fā)言的代表性。三是邀請(qǐng)制度。如法案內(nèi)容涉及某一利益群體，但該利益群體又沒(méi)有代表報(bào)名，則應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)其參加。專家既可以邀請(qǐng)參加，也可以報(bào)名參加。政府部門可以列會(huì)作出說(shuō)明，但不能作為聽(tīng)證陳述人邀請(qǐng)其參加。在聽(tīng)證陳述人遴選機(jī)制上，特別要注意弱勢(shì)群體的利益訴求，吸收他們的代表作為陳述人參加聽(tīng)證會(huì)，使其意見(jiàn)能在聽(tīng)證會(huì)上得到體現(xiàn)?？梢源_立比例代表制、地區(qū)代表制、職業(yè)代表制與部門代表制相結(jié)合的代表產(chǎn)生方法，使立法聽(tīng)證機(jī)構(gòu)能夠獲取更公正、客觀的資料和信息。可以推行“正反比例制”，平衡不同意見(jiàn)持有者的參加人數(shù)，這樣可以防止強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)操縱聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取各方利益訴求。

（四）明確界定權(quán)利與義務(wù)，保障聽(tīng)證相關(guān)人有效參加聽(tīng)證活動(dòng)

聽(tīng)證相關(guān)人具體包括聽(tīng)證組織者、聽(tīng)證人、聽(tīng)證陳述人、聽(tīng)證旁聽(tīng)人等。立法聽(tīng)證規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確界定立法聽(tīng)證相關(guān)人的權(quán)利與義務(wù)，使其更加有效地參加立法聽(tīng)證活動(dòng)。首先，要進(jìn)一步明確聽(tīng)證組織者公開(kāi)聽(tīng)證事項(xiàng)的背景情況，保障聽(tīng)證各方充分的知情權(quán)。除了公開(kāi)發(fā)布法規(guī)草案、聽(tīng)證會(huì)公告外，還需對(duì)與聽(tīng)證事項(xiàng)有關(guān)的必要背景資料作充分的介紹，所包含的信息應(yīng)當(dāng)足以使公眾判斷聽(tīng)證事項(xiàng)是否會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響。其次，要盡可能賦予聽(tīng)證陳述人、旁聽(tīng)人更多的權(quán)利。要允許其充分發(fā)表自己的意見(jiàn)，陳述自己的主張；對(duì)不同的意見(jiàn)可以進(jìn)行反駁。聽(tīng)證陳述人要能夠代表自己的利益群體發(fā)表觀點(diǎn)，其觀點(diǎn)、主張要有相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)和理由。對(duì)聽(tīng)證陳述人、旁聽(tīng)人的意見(jiàn)要一視同仁、均衡對(duì)待。第三，要適當(dāng)體現(xiàn)“反對(duì)意見(jiàn)優(yōu)先發(fā)言、重點(diǎn)對(duì)待”的原則。在立法聽(tīng)證過(guò)程中，尤其是在持反對(duì)意見(jiàn)者居于少數(shù)弱勢(shì)的情況下，應(yīng)當(dāng)給予持反對(duì)意見(jiàn)者優(yōu)先發(fā)言權(quán)，并慎重對(duì)待其意見(jiàn)，以合理保障少數(shù)群體或弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。

（五）完善質(zhì)辯程序，保證聽(tīng)證各方意見(jiàn)陳述的充分性

針對(duì)聽(tīng)證過(guò)程中質(zhì)辯氣氛比較平淡的狀況，可以通過(guò)以下途徑予以改進(jìn)。在立法聽(tīng)證事項(xiàng)選擇方面，要明確具體，針對(duì)性和目的性都很強(qiáng)，容易引發(fā)不同利益群體之間的爭(zhēng)論。在聽(tīng)證會(huì)準(zhǔn)備階段就要準(zhǔn)確具體提煉出需要聽(tīng)證的事項(xiàng)，并且列舉不同的觀點(diǎn)。這樣，陳述人就能抓住要害，直截了當(dāng)?shù)匕l(fā)表意見(jiàn)。在陳述人人員結(jié)構(gòu)方面，要選擇意見(jiàn)準(zhǔn)備比較充分、觀點(diǎn)鮮明準(zhǔn)確的參加人，并且不同意見(jiàn)者人數(shù)基本相當(dāng)，這樣才能形成意見(jiàn)交鋒。同時(shí)，還要選擇弱勢(shì)群體代表，使他們的意見(jiàn)表達(dá)也能在聽(tīng)證會(huì)上得到體現(xiàn)。在程序設(shè)置方面，一般宜逐個(gè)問(wèn)題進(jìn)行聽(tīng)證，一個(gè)問(wèn)題結(jié)束后再進(jìn)行下一個(gè)問(wèn)題。先由提案人或聽(tīng)證會(huì)組織者說(shuō)明聽(tīng)證事項(xiàng)的內(nèi)容及其相關(guān)背景資料等，再由聽(tīng)證陳述人對(duì)立法理由及法案具體規(guī)定等提出自己的觀點(diǎn)，并提供證據(jù)。陳述由支持方、反對(duì)方交替進(jìn)行。為了弄清事實(shí)全部真相，陳述人之間可以進(jìn)行質(zhì)證。另外，陳述人表達(dá)完意見(jiàn)后，聽(tīng)證人應(yīng)當(dāng)發(fā)問(wèn)，了解相關(guān)問(wèn)題。外國(guó)議會(huì)立法聽(tīng)證過(guò)程中委員詢問(wèn)證人遵循“5 分鐘規(guī)則”，每個(gè)委員都有機(jī)會(huì)發(fā)問(wèn)。我們的立法聽(tīng)證中往往缺少這個(gè)環(huán)節(jié)，需要加以改進(jìn)。

（六）健全處理反饋機(jī)制，充分發(fā)揮立法聽(tīng)證的實(shí)效性

立法聽(tīng)證的效果通常體現(xiàn)在聽(tīng)證報(bào)告的使用上。目前，對(duì)待立法聽(tīng)證報(bào)告的作用有三種觀點(diǎn)或做法：一是立法聽(tīng)證報(bào)告印發(fā)常委會(huì)會(huì)議，供委員審議時(shí)參考。這是大多數(shù)地方的做法，我省也是這樣做的；二是立法聽(tīng)證報(bào)告為立法決策的重要依據(jù)，并建立立法機(jī)關(guān)的反饋機(jī)制；三是立法聽(tīng)證報(bào)告為立法決策的唯一來(lái)源，未在聽(tīng)證會(huì)出現(xiàn)的材料不能作為立法的內(nèi)容。我們認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)和做法，使聽(tīng)證的效力缺乏必要的約束，容易產(chǎn)生“聽(tīng)而不證”，使聽(tīng)證流于形式，這也是我們所指出的目前聽(tīng)證中存在的主要問(wèn)題之一。第三種觀點(diǎn)是借鑒外國(guó)行政決策中的“案卷排他性原則”而得出的結(jié)論。這種觀點(diǎn)不符合我國(guó)人大立法的性質(zhì)。因?yàn)樵谖覈?guó)只有人大及其常委會(huì)才有最終的審議決定權(quán)，聽(tīng)證陳述人的意見(jiàn)不能等同于人大代表的立法意見(jiàn)。立法聽(tīng)證只是代議制民主的補(bǔ)充，不能代替或者超越代議制民主。比較而言，我們認(rèn)為第二種觀點(diǎn)更具有可行性。將立法聽(tīng)證報(bào)告作為立法決策的重要依據(jù)，一方面克服了僅作為參考的“軟性”缺點(diǎn)；另一方面，也防止了作為唯一依據(jù)的絕對(duì)化傾向。同時(shí)，將聽(tīng)證報(bào)告效力的發(fā)揮置于公眾監(jiān)督之下，如果重要的合理的意見(jiàn)沒(méi)有采納就會(huì)受到公眾的質(zhì)疑。在采納第二種觀點(diǎn)并付諸實(shí)施時(shí)，我們認(rèn)為還需要完善以下幾點(diǎn)：首先，立法決策需要在平衡各種利益和因素后才能作出，有的還需要科學(xué)的事實(shí)根據(jù)，對(duì)特別重大的聽(tīng)證事項(xiàng)，除根據(jù)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)外，還要結(jié)合論證會(huì)、座談會(huì)的意見(jiàn)，以及調(diào)查研究的結(jié)論作出科學(xué)的立法決策，做到立法的民主性和科學(xué)性相統(tǒng)一。其次，對(duì)聽(tīng)證會(huì)上獲取的公眾意見(jiàn)特別是反對(duì)意見(jiàn)要認(rèn)真研究，合理的予以采納；不論采納與否，都要向常委會(huì)作出說(shuō)明，并向陳述人給予書(shū)面答復(fù)。第三，將聽(tīng)證報(bào)告和意見(jiàn)吸收采納情況（審議結(jié)果報(bào)告）通過(guò)媒體向社會(huì)公開(kāi)，擴(kuò)大社會(huì)知情范圍，從而最終達(dá)到提高立法聽(tīng)證的實(shí)效和提高立法質(zhì)量的目的。

自2000年以來(lái)，立法聽(tīng)證制度已實(shí)施了20多個(gè)年頭。二十多年來(lái)，各地方在立法聽(tīng)證活動(dòng)中做了大量的工作，但也存在一些急需加以解決的不足和問(wèn)題。建議全國(guó)人大常委會(huì)法工委在充分調(diào)查研究論證的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善措施，制定全國(guó)統(tǒng)一的立法聽(tīng)證規(guī)則，逐步實(shí)現(xiàn)立法聽(tīng)證的常態(tài)化、制度化，充分發(fā)揮立法聽(tīng)證的功能效用，切實(shí)提高立法質(zhì)量。