淄博市自然保護(hù)地整合優(yōu)化背景下的風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展探討

陳 蓓，孫宇冉，姚志誠，潘奕穎，張先林，侯憲省

(1.淄博市淄川區(qū)國有淄川林場，山東 淄博 255000；2.淄博市林業(yè)資源與野生動植物保護(hù)中心，山東 淄博 255000；3.淄博市自然資源局，山東 淄博 255000)

自然保護(hù)地的整合優(yōu)化，是踐行習(xí)近平主席生態(tài)文明理念的重要舉措，是構(gòu)建以國家公園為主體的自然地保護(hù)體系的重要舉措，是配合生態(tài)紅線劃定和國家國土安全規(guī)劃編制的重要工作[1]。淄博市已建自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園等五種類型自然保護(hù)地共計26處[2]。其中，自然保護(hù)區(qū)2處，濕地公園7處，森林公園7處，風(fēng)景名勝區(qū)7處，地質(zhì)公園3處，總面積89 176.16 hm2，占全市國土面積的14.88 %。隨著保護(hù)管理工作科學(xué)、規(guī)范化開展，各類保護(hù)地存在的發(fā)展瓶頸問題突現(xiàn)，在自然保護(hù)地整合優(yōu)化的大背景下，對風(fēng)景名勝區(qū)的整合優(yōu)化勢在必行。

1 淄博市風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)狀

淄博市位于山東省中部，現(xiàn)有風(fēng)景名勝區(qū)7處(國家級1處，省級6處，共38 538 hm2)，分別是博山風(fēng)景名勝區(qū)，沂源猿人遺址、溶洞群省級風(fēng)景名勝區(qū)，沂河源省級風(fēng)景名勝區(qū)，黑鐵山省級風(fēng)景名勝區(qū)，馬踏湖省級風(fēng)景名勝區(qū)，淄川省級風(fēng)景名勝區(qū)及齊故城省級風(fēng)景名勝區(qū)(見表1)。

表1 淄博市風(fēng)景名勝區(qū)基本情況及交叉重疊情況

博山國家級風(fēng)景名勝區(qū)位于博山區(qū)，總面積為8 744 hm2，以山、水、林、泉、洞等自然景觀，兼具齊長城遺址、顏文姜祠等人文景觀為風(fēng)景特征。沂源猿人遺址、溶洞群省級風(fēng)景名勝區(qū)位于沂源縣，總面積為2 150 hm2，以沂源猿人遺址和溶洞群景觀為主。沂河源省級風(fēng)景名勝區(qū)位于沂源縣，總面積為5 900 hm2，以自然景觀為主。黑鐵山省級風(fēng)景名勝區(qū)位于高新區(qū)，總面積為668 hm2，以自然景觀、地質(zhì)遺跡為主。馬踏湖省級風(fēng)景名勝區(qū)位于桓臺縣，總面積為1 534 hm2，以自然濕地生態(tài)系統(tǒng)為主。淄川省級風(fēng)景名勝區(qū)位于淄川區(qū)，總面積為12 770 hm2，以聊齋景區(qū)等人文景觀、峨莊等森林自然景區(qū)為主。齊故城省級風(fēng)景名勝區(qū)位于臨淄區(qū)，面積為7 357 hm2，以齊國歷史文化遺跡為主。

風(fēng)景名勝區(qū)以突出的文化景觀價值區(qū)別于其他的保護(hù)地類型[3]。風(fēng)景名勝區(qū)可以為人們提供文化、科學(xué)、游覽等活動，在加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、提升城市知名度、加快鄉(xiāng)村振興等方面具有重要作用[4]。如齊故城省級風(fēng)景名勝區(qū)讓人們體會到齊文化的博大精深；馬踏湖省級風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源環(huán)境，發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 規(guī)范化發(fā)展面臨的瓶頸問題

2.1 范圍劃定不合理，交叉重疊嚴(yán)重

風(fēng)景名勝區(qū)等各類自然保護(hù)地在建設(shè)過程中，普遍存在交叉重疊現(xiàn)象。同一地塊，規(guī)劃不同，發(fā)展方向不同，管理依據(jù)的法律法規(guī)不盡一致。如馬踏湖省級風(fēng)景名勝區(qū)始建于1995年，后續(xù)又增建了馬踏湖國家濕地公園、馬踏湖省級地質(zhì)公園，使面積重疊率達(dá)100 %，出現(xiàn)了“一個地塊、多個牌子”的重復(fù)設(shè)置問題。博山區(qū)國家風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)始初既涵蓋了五陽湖國家濕地公園，又與原山省級自然保護(hù)區(qū)、原山國家森林公園、魯山省級自然保護(hù)區(qū)、魯山國家森林公園產(chǎn)生范圍交叉重疊。其他各處風(fēng)景名勝區(qū)也多有此類問題。

2.2 分類不合理，重復(fù)設(shè)置

部分風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)森林覆蓋率達(dá)到90 %以上，可根據(jù)資源特色劃定為森林公園或自然保護(hù)區(qū)，但因不同主管部門的工作需要，未充分考慮資源特色，申報了不同類型的風(fēng)景名勝區(qū)。馬踏湖作為淄博市重要的原生態(tài)自然沼澤濕地，資源獨特，價值突出。地方政府高度重視保護(hù)管理工作，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)、國土等部門均投入大量人力、物力開展了一系列資源保護(hù)工作，但一個地塊同時申報了風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、地質(zhì)公園3種保護(hù)地，難免產(chǎn)生規(guī)范管理的問題。

2.3 范圍劃定缺乏論證，歷史遺留問題多

部分風(fēng)景名勝區(qū)在設(shè)立時，出于搶救性保護(hù)資源、制止開山采石和濫伐林木等目的，加之當(dāng)時的技術(shù)手段相對落后，導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)村莊、農(nóng)田、工礦企業(yè)、城市建成區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)等不具備保護(hù)價值的居民生產(chǎn)生活設(shè)施和道路交通設(shè)置被納入其中，周邊自然資源較好的森林等資源未完全納入范圍，出現(xiàn)了范圍劃定缺乏科學(xué)論證，未有效兼顧資源完整性的問題。如黑鐵山省級風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)有兩個村莊，分別為太平村和彭官村，占地面積約32 hm2；齊故城景區(qū)內(nèi)包含大約一半的齊都鎮(zhèn)政府駐地，16處行政村。

2.4 資金人力缺口大，發(fā)展后勁不足

淄博市多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)發(fā)展未納入財政預(yù)算，致總體規(guī)劃難落地，項目開展難實施，嚴(yán)重制約了風(fēng)景名勝區(qū)管理和發(fā)展，不利于自然與人文資源的規(guī)范化、科學(xué)化保護(hù)利用。此外，風(fēng)景名勝區(qū)日常管護(hù)亟需專業(yè)性的管理和技術(shù)人才，但全市各風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)具備專業(yè)技術(shù)背景的人力嚴(yán)重不足，難以滿足當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)各項工作需要。

全市各類自然保護(hù)地正按照國家林草局工作要求，穩(wěn)步推進(jìn)整合優(yōu)化工作，初步形成了符合資源實際的分類體系。但現(xiàn)階段風(fēng)景名勝區(qū)未納入整合優(yōu)化設(shè)計，導(dǎo)致存在的發(fā)展瓶頸和問題難以及時解決。

3 對策及建議

3.1 整合優(yōu)化，重構(gòu)體系建設(shè)

盡快將風(fēng)景名勝區(qū)納入自然保護(hù)地整合優(yōu)化體系。充分利用當(dāng)前全國各類自然保護(hù)地體系建設(shè)的珍貴契機(jī)，在符合相關(guān)法規(guī)的前提下，按資源自然屬性進(jìn)行科學(xué)歸類，應(yīng)充分保障自然遺跡、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性，避免簡單地將風(fēng)景名勝區(qū)歸為某一自然保護(hù)地。充分兼顧和考量保護(hù)對象的代表性、稀有性、多樣性、脆弱性以及生態(tài)、科學(xué)、美學(xué)、經(jīng)濟(jì)、社會價值等評估因素，對當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)及時開展整合優(yōu)化設(shè)計，從源頭解決交叉重疊嚴(yán)重、保護(hù)對象不明確、規(guī)劃范圍和功能區(qū)劃分不合理、規(guī)程規(guī)范缺失等問題。

3.2 因地制宜，突出保護(hù)方向

堅持風(fēng)景名勝區(qū)“應(yīng)劃盡劃”原則。結(jié)合自然保護(hù)地劃分標(biāo)準(zhǔn)，對出現(xiàn)的風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)問題進(jìn)行現(xiàn)場勘查，因地制宜、分區(qū)施測，重新劃分。以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性為原則，遵循“保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變”的總體要求，處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。對前期沒有劃入兼具保護(hù)價值的區(qū)域應(yīng)及時補(bǔ)入。同時優(yōu)化保護(hù)地邊界，嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行勘探立標(biāo)，充分利用衛(wèi)星遙感以及信息網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行科學(xué)勘探，確定風(fēng)景名勝區(qū)的邊界。

3.3 擴(kuò)寬資金渠道，加大人才引進(jìn)

積極爭取將風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃及建設(shè)工作納入地方國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，爭取財政部門加大資金投入，積極擴(kuò)展資金渠道，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場參與、管護(hù)分離”模式，加大資金保障力度，確保資源能保護(hù)，項目能落地，發(fā)展有后勁。結(jié)合淄博市“人才金政37條”，積極引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，實現(xiàn)“專業(yè)人做專業(yè)事”的管理模式。

3.4 編制總體規(guī)劃，兼顧保護(hù)與發(fā)展

及時組織開展總體規(guī)劃編制，明確分級、分區(qū)管理制度。根據(jù)各個風(fēng)景名勝區(qū)的特點建立符合其特征的保護(hù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)保的堅決保護(hù)到底。適合發(fā)展的區(qū)域嚴(yán)格按照風(fēng)景名勝區(qū)條例及總規(guī)、詳規(guī)開展項目建設(shè)。充分滿足公眾親近自然的需求，發(fā)揮風(fēng)景資源的科學(xué)研究、知識普及等價值。加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評價，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金掛鉤的激勵約束機(jī)制，強(qiáng)化對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理。

風(fēng)景名勝區(qū)是極具中國特色的自然保護(hù)地，應(yīng)繼續(xù)對風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行科學(xué)建設(shè)、規(guī)范發(fā)展、整改優(yōu)化。妥善化解歷史遺留問題，優(yōu)化體系布局，充分發(fā)揮中國自然景觀和人文景觀的特色價值和作用[5]。淄博市作為齊文化的發(fā)源地，具有豐富的歷史文化底蘊(yùn)，“泱泱齊風(fēng)，活力淄博”將是淄博市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一重要方向。風(fēng)景名勝區(qū)作為自然景觀和人文景觀相結(jié)合的特殊自然保護(hù)地，其整合優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展對于提升淄博文化軟實力具有重要意義。