土地整治下農(nóng)村土地管理改革的建議

楊瓊艷

摘要：針對當前農(nóng)村土地整治工作及農(nóng)村地籍管理工作存在的農(nóng)村土地所有權(quán)不清晰、農(nóng)村土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場管理不規(guī)范、農(nóng)村用地收益分配不合理、政府公共投入不夠大等問題，本文給出具體的解決問題的建議。

關(guān)鍵詞：土地整治;農(nóng)村土地管理改革;建議

農(nóng)村的土地整治和國土整理工作與社會主義新農(nóng)村建設有機融合在一起，有效改變農(nóng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境，目前已經(jīng)成為了推動社會主義新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效平臺。我國政府部門在農(nóng)村土地整治模式、投資管理、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域方面都做出了巨大的嘗試。但農(nóng)村土地整治作為一項改革創(chuàng)新事業(yè)，本身機制還不夠健全，最關(guān)鍵的問題是部分涉及農(nóng)民利益權(quán)益保護的重要問題，還必須通過深化改革、機制創(chuàng)新來得到保障。

一、農(nóng)村土地整治運動與當前農(nóng)村土地管理工作中存在的問題

（一）土地登記多頭管理，土地確權(quán)進程緩慢

目前的國土登記注冊體制相對分散且不健全，由宅基地所有權(quán)、耕地承包所有權(quán)、林權(quán)等從屬于國土、農(nóng)業(yè)、森林等不同的部門]登記注冊。農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)程序、交易手段、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案管理方式等方面還沒有統(tǒng)一規(guī)范。在農(nóng)村土地整治過程中土地產(chǎn)權(quán)的空間布局也將出現(xiàn)相應的變動，而在廣大農(nóng)村各地由于還沒有完成農(nóng)村土地確權(quán)登記，所以農(nóng)戶中尚未在冊、未經(jīng)發(fā)包的地塊將大量出現(xiàn)，不利于在農(nóng)村土地整治過程中土地承包經(jīng)營權(quán)分配以及宅基地所有權(quán)的重新調(diào)整。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格體系仍不健全

經(jīng)過耕地整治，農(nóng)村耕地的規(guī)?；?jīng)營以及村莊建設用地的節(jié)約集約使用帶動了農(nóng)村土地承包經(jīng)營者和農(nóng)村建設用地的大規(guī)模流動，但目前還沒有形成農(nóng)村土地交易技術(shù)水平較高，規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)村土地交易市場。首先，由于缺乏明晰的市場主體與客體，準入資質(zhì)模糊不清[1]。且農(nóng)村耕地的經(jīng)營以行政管理為主，一般農(nóng)戶無法作為農(nóng)村土地交易的市場主體。因為受法律法規(guī)的約束，將農(nóng)村耕地經(jīng)營資金局限于農(nóng)村集體機構(gòu)之內(nèi)的交易從城市地區(qū)進人障礙較多。其次，由于農(nóng)村耕地資金流動程式的不合理，農(nóng)村耕地交易規(guī)模也較小。部分農(nóng)戶對流動耕地資金不能按照法律規(guī)定的程序和完成必要的登記手續(xù)，因此農(nóng)村土地資金流動隨意性很大。農(nóng)戶間關(guān)于土地使用權(quán)交易的信息較為封閉，且土地的流轉(zhuǎn)也相對散亂，無法集中形成一定規(guī)模。再次，尚未建立起健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格制度，沒有必要的交易服務中介組織。因為農(nóng)村土地承包權(quán)的商品性不明晰，沒有歷史價值，同時因為中國農(nóng)村土地集體所有，無法借鑒海外農(nóng)村土地價款，從而導致農(nóng)村土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)價值較少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有更多的收入。

（三）政府收益分配不盡合理，缺少相應的社會保障制度

農(nóng)村土地整治后所獲得的剩余土地收益分配，往往是地方政府通過農(nóng)村與基層社會的政治運作而帶來土地收益分配機制的倒置。無法確保已轉(zhuǎn)出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶在耕地以外獲取固定的收入，能應付諸如衰老、患病，以及失業(yè)、貧窮等風險。

（四）程序上政府主導為主，公民參與度不足

首先，主要體現(xiàn)在對建設項目的申請與審核上，農(nóng)村土地整改身為一個惠民工程項目，應該事先由村民清楚意識并積極性主動性的尋求建設項目，而在實際實踐中大多是由當?shù)厝嗣裾暾埥ㄔO項目，并確定了施工區(qū)域。其次，在對國土整治的策劃上，規(guī)劃制定與執(zhí)行過程中在制度設定上應該是政府與規(guī)劃主體之間不斷磋商的過程，但以政府意愿與規(guī)劃專家思想為基礎的整治策劃過程往往忽視了公民積極參與的需求，公民與國土整治規(guī)劃信息聯(lián)系不暢，參與環(huán)節(jié)逐漸減少，因而存在著城市規(guī)劃的設計內(nèi)容與村民的實際生活實踐嚴重脫節(jié)的現(xiàn)狀。

二、農(nóng)村土地管理改革的建議

（一）規(guī)范農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬管理工作，以促進農(nóng)業(yè)確權(quán)登記進程

1.協(xié)調(diào)土地權(quán)屬的糾紛，并盡快明確土地所有權(quán)

為了促進農(nóng)村土地權(quán)利平衡，權(quán)利糾紛的處理過程首先以協(xié)調(diào)為主。由當事人利益各方自行組織協(xié)商，由第三人和村委員會共同組織協(xié)調(diào)，進一步完善由居委會、村民小組等協(xié)調(diào)機構(gòu)共同建立，在必要時形成配套的法規(guī)，以保證土地權(quán)利調(diào)整的規(guī)范化和公平性[2]。協(xié)調(diào)后無法辦理的問題提交鄉(xiāng)國土管理機關(guān)解決問題，經(jīng)多次協(xié)商后仍未向仲裁組織機關(guān)提出的訴訟，則由縣農(nóng)耕、森林、司法機關(guān)、國土，以及信訪等行政部門組成的農(nóng)村土地權(quán)屬問題糾紛仲裁組織機關(guān)，在農(nóng)村依法處理建議的基石上依法組織裁決。而農(nóng)村土地糾紛雙方當事人也可以通過向最高人民法院提出訴訟。

2.健全農(nóng)村土地登記管理組織，做到土地權(quán)屬登記管理規(guī)范化

各地村都要設立專門的農(nóng)村土地登記機關(guān)或由國土管理科負責，對國土整治工程區(qū)內(nèi)農(nóng)田、園區(qū)、林業(yè)等的農(nóng)村土地所有者、權(quán)利、農(nóng)村土地發(fā)包使用經(jīng)營者等實行系統(tǒng)登記注冊，并系統(tǒng)開展有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品用地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)等的申請受理工作，在辦理過程中還要審核已完成登記注冊的農(nóng)村土地所有者的用地規(guī)模、四至、使用狀況和土地權(quán)屬等狀況，以強化對農(nóng)村土地所有權(quán)登記注冊工作中的登記注冊收件調(diào)查繪圖、申請資料初審等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，同時建立土記錄檔案信息管理系統(tǒng)，并逐步形成了土地權(quán)屬信息資料數(shù)據(jù)庫，增強了土地登記管理結(jié)果的公示與法律效力。

（二）積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，進一步健全土地價格形成管理機制

首先由根據(jù)農(nóng)村土地整治規(guī)劃確定具備流轉(zhuǎn)資質(zhì)的農(nóng)民集體提交流轉(zhuǎn)申報，由縣鄉(xiāng)政府以及農(nóng)村土地管理機關(guān)辦好流轉(zhuǎn)審批，同時編制并公開了流轉(zhuǎn)繳納的相關(guān)稅收清單，規(guī)定流轉(zhuǎn)各方應當簽訂合作協(xié)議并規(guī)定明晰權(quán)益權(quán)責，共同辦好所有者登記注冊，由縣級政府統(tǒng)一核發(fā)農(nóng)村土地使用權(quán)證件等。關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)市場準人資質(zhì)的認定，以不變更農(nóng)村土地整治規(guī)劃中確定的農(nóng)村土地使用范圍為基礎，以所有者確定和補辦登記手續(xù)為前提條件，允許各類機構(gòu)、企業(yè)和個人通過農(nóng)村土地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)，直接參與農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營。

結(jié)語：

綜上所述，農(nóng)村國土整治工作應當在明確農(nóng)村耕地的所有者、嚴格農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)政策、科學合理實行利益分享的基礎上科學合理秩序地開展，并時時以村民利益為優(yōu)先，在實踐中不斷地摸索與總結(jié)，不斷完善農(nóng)村土地制度及相關(guān)法規(guī)，這樣，才能夠更有效地開展好農(nóng)村土地管理改革工作，從而促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

參考文獻：

[1] 劉文娜，魯成樹，胡映. 土地整治下農(nóng)村土地管理改革的建議[J]. 中國集體經(jīng)濟，2011（36）：1-2.

[2] 李哲，李夢娜. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下農(nóng)村土地整治路徑探析[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟，2018（8）：5-11.