淺析天津市養(yǎng)老機構準入制度建設

王遠東

摘要：建立天津市養(yǎng)老機構準入制度，應對有關養(yǎng)老機構準入的中央政策和地方立法進行認真梳理和提煉，借鑒中央政策和地方立法的成熟規(guī)定。進一步擴大養(yǎng)老機構準入登記備案制的適用范圍，放開設置主體限制和過高床位數限制，對人員條件做出明確具體規(guī)定，為養(yǎng)老機構的發(fā)展創(chuàng)造更大空間和更好條件。

關鍵詞：養(yǎng)老機構;準入制度

國務院《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》明確要求和部署：建立、健全相關法律法規(guī)，建立養(yǎng)老服務準入、退出、監(jiān)管制度，加大執(zhí)法力度，規(guī)范養(yǎng)老服務市場行為?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）提出到2020年，養(yǎng)老服務業(yè)政策法規(guī)體系建立健全的發(fā)展目標。當前我國中央和地方政府已經制定了數十個有關養(yǎng)老機構準入的政策文件和法規(guī)或規(guī)章。這些政策文件和立法包含有大量的但尚不系統(tǒng)完善的養(yǎng)老機構準入制度。本文通過對這些政策文件和地方立法的文本梳理，提煉出部分較為成熟的政策和法律規(guī)定，并提出相關完善立法的建議，以資天津市養(yǎng)老機構準入法律制度的建設。

一、關于準入審批登記制度

當前在養(yǎng)老機構準入制度上存在著審批制和登記備案制的區(qū)別。2007年公布實施的《天津市養(yǎng)老機構管理辦法》第十條規(guī)定，申請設置養(yǎng)老機構應當按下列規(guī)定辦理有關手續(xù)：（一）利用非國有資產開辦的非營利性養(yǎng)老機構，申辦人取得民政部門的批準文件后，到開辦地的民辦非企業(yè)單位登記管理機關辦理登記手續(xù);（二）利用國有資產開辦的非營利性養(yǎng)老機構，申辦人按事業(yè)單位登記管理的規(guī)定到事業(yè)單位登記管理機關辦理登記手續(xù);（三）開辦營利性養(yǎng)老機構，申辦人到工商行政管理部門和稅務部門辦理登記手續(xù)。與境外組織或個人合資、合作開辦養(yǎng)老機構的，在辦理登記手續(xù)前，申辦人應當經市民政部門、市商務行政部門審核同意。開辦營利性養(yǎng)老機構、利用國有資產開辦的非營利性養(yǎng)老機構應當在開業(yè)后10日內報所在地區(qū)縣民政部門備案?？梢姟短旖蚴叙B(yǎng)老機構管理辦法》實行審批制和登記備案制混合制度。對利用非國有資產開辦的非營利性養(yǎng)老機構和與境外組織或個人合資、合作開辦養(yǎng)老機構實行審批制;對利用國有資產開辦的非營利性養(yǎng)老機構和開辦營利性養(yǎng)老機構則實行登記備案制。

審批制和登記備案制的制度設計各有利弊，但從培育促進的角度出發(fā)，登記備案制更有利于養(yǎng)老機構的發(fā)展。實行審批制，養(yǎng)老機構能否準入取決于政府行政權力，政府部門容易效率低下并產生尋租腐敗現象，且行政壟斷造成最直接的后果就是極有可能導致養(yǎng)老機構發(fā)展離開市場規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律[1]?，F實中嚴格的審批制，使大量民辦養(yǎng)老機構無法通過審批，導致現實存在的眾多養(yǎng)老機構出現身份合法性危機?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）提出：進一步降低社會力量舉辦養(yǎng)老機構的門檻，簡化手續(xù)、規(guī)范程序、公開信息，行政許可和登記機關要核定其經營和活動范圍，為社會力量舉辦養(yǎng)老機構提供便捷服務?！吨貞c市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構服務管理辦法》采取登記備案制的做法，在一定程度上解決了養(yǎng)老機構生存和發(fā)展的合法性困境，有利于符合標準的養(yǎng)老機構順利登記，有利于進一步做好培育發(fā)展養(yǎng)老機構的工作。建議天津市在制定養(yǎng)老機構準入法律制度時予以借鑒，進一步簡化手續(xù)、規(guī)范程序，擴大登記備案制的適用范圍。

二、關于準入主體條件

《天津市養(yǎng)老機構管理辦法》規(guī)定，養(yǎng)老機構申辦人是單位的，應當具備法人資格，申辦人是個人的，應當具有完全民事行為能力。對照以上地方的立法，天津市對于養(yǎng)老機構的設置主體資格范圍規(guī)定得過于狹窄，僅限于法人和個人?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出，鼓勵社會資本興辦具有護理功能的養(yǎng)老服務機構?！渡鐣B(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》進一步提出，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務設施?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）再次明確支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構。以上的政策文件均表達了國家開放社會養(yǎng)老服務市場，鼓勵各種社會力量興辦養(yǎng)老機構的意志?！短旖蚴叙B(yǎng)老機構管理辦法》將不具備法人資格的社會團體和其他組織排除在養(yǎng)老機構設置主體之外應為不妥，建議在制定養(yǎng)老機構準入法律制度時，撤銷不必要的準入障礙，擴大設置主體范圍，賦予不具備法人資格的社會團體和其他組織養(yǎng)老機構設置主體資格。[2]

三、關于準入床位條件

床位數是養(yǎng)老機構設置條件中非常重要的一個指標。床位數的多少直接影響到養(yǎng)老機構準入門檻的高低。大型養(yǎng)老機構的資金投入巨大，建立50張床位規(guī)模的養(yǎng)老機構至少需要幾十萬甚至上百萬元的資金，毫無疑問如此高的準入門檻會令相當數量的投資者望而卻步。社區(qū)的小型家庭式養(yǎng)老機構投入資金較少但便于讓老人得到臨近的、獲得親人情感支撐關懷的全托養(yǎng)老照料，這是大型養(yǎng)老機構所難以具備的優(yōu)勢。大型養(yǎng)老機構不能取代精品化的社區(qū)小型養(yǎng)老機構。養(yǎng)老機構準入法律亦不能排斥社區(qū)小型養(yǎng)老機構?！渡鐣B(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》提出，要因地制宜建設養(yǎng)老服務設施。鼓勵通過整合、置換或轉變用途等方式，將閑置的醫(yī)院、企業(yè)、農村集體閑置房屋以及各類公辦培訓中心、活動中心、療養(yǎng)院、小旅館、小招待所等設施資源改造用于養(yǎng)老服務?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）提出鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機構，《大連市小型家庭養(yǎng)老機構基本規(guī)范（暫行）》、《哈爾濱市小型社會辦養(yǎng)老機構服務標準》興辦小型家庭養(yǎng)老機構的宗旨都是為老年人提供便捷、溫馨、舒適的家庭式養(yǎng)老服務?？梢哉f以上政策和地方立法都肯定了小型養(yǎng)老機構的優(yōu)勢和特殊價值。

《天津市養(yǎng)老機構管理辦法》對設置養(yǎng)老機構應當達到的床位數沒有做出明確規(guī)定，僅規(guī)定應有與其收住規(guī)模相適應的固定場所和服務設施。這種模糊規(guī)定對于審批制下的養(yǎng)老機構設置尚可，但非常不利于養(yǎng)老機構設置實行登記備案制，也非常不利于養(yǎng)老機構準入和服務相關標準的制定。建議在制定養(yǎng)老機構準入法律制度時，充分重視小型養(yǎng)老機構的作用，應明確規(guī)定養(yǎng)老機構準入的床位條件，但不要規(guī)定過高應有床位數，為養(yǎng)老機構的發(fā)展創(chuàng)造更大的空間和更好的條件。

四、關于準入人員條件

《天津市養(yǎng)老機構管理辦法》規(guī)定，養(yǎng)老機構應當具備有與其業(yè)務活動相適應的機構管理人員、專業(yè)技術人員和護理人員。每名工作人員護理能夠自理的老人不得超過8人;護理不能自理的老人不得超過4人。該規(guī)定雖然對護理人員與老人比例有所規(guī)定，但是對于其他人員資格、數量也沒有做出詳細規(guī)定。盡管這種規(guī)定應屬養(yǎng)老人才缺乏背景下的無奈之舉，但應該看到其與建立標準化的養(yǎng)老機構準入制度的距離?！渡鐣B(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》提出要推行養(yǎng)老護理員職業(yè)資格考試認證制度，五年內全面實現持證上崗。探索建立在養(yǎng)老服務中引入專業(yè)社會工作人才的機制，推動養(yǎng)老機構開發(fā)社工崗位。

天津市在制定養(yǎng)老機構準入法律制度時，應吸納該規(guī)劃的相關規(guī)定和建議，在人員條件中增加社工人員，同時分別對不同類型養(yǎng)老機構應當具備的機構管理人員、專業(yè)技術人員和護理人員的任職資格條件和數量做出明確具體規(guī)定。

參考文獻：

[1]耿永志.養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展研究：目標、差距及影響因素[J].湖南社會科學，2013（5）

[2]周長生.民間養(yǎng)老為何舉步維艱[J].中國民政，2013（5）