我國(guó)自貿(mào)區(qū)國(guó)際船舶登記制度辨析

王海 陳繼紅

摘要：在我國(guó)自貿(mào)區(qū)國(guó)際船舶登記制度的創(chuàng)新過程中，政策探索以“特案免稅政策”、《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國(guó)際船舶登記制度試點(diǎn)方案》及上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的船舶登記新政為主要代表，本文通過分析前述三項(xiàng)政策的利弊，對(duì)我國(guó)自貿(mào)區(qū)船舶登記制度創(chuàng)新進(jìn)行辨析，并提出重視香港旗的作用、充分利用自貿(mào)區(qū)平臺(tái)和設(shè)立船東綜合服務(wù)等完善建議。

關(guān)鍵詞：特案免稅;船舶登記;自貿(mào)區(qū);創(chuàng)新

0? 引 言

我國(guó)對(duì)船舶采取的是嚴(yán)格登記制度，這使得半數(shù)以上的中資船舶移籍海外，成為“中資外籍船”，其中相當(dāng)一部分是“方便旗船”。為此，我國(guó)從保障國(guó)家航運(yùn)安全等角度，一直試圖采取船舶登記制度創(chuàng)新，吸引中資外旗船回歸懸掛五星紅旗，更在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)大規(guī)模開展自貿(mào)區(qū)船舶登記制度創(chuàng)新，且勢(shì)在必行，迫在眉睫。

我國(guó)不能也難以實(shí)施像美國(guó)特有的海運(yùn)政策來控制本國(guó)船隊(duì)。美國(guó)作為貨主大國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)國(guó)際船舶實(shí)施“有效控制政策”，即利用其強(qiáng)大的政治與經(jīng)濟(jì)影響力，對(duì)在方便旗國(guó)家登記并且船舶實(shí)際所有人是美國(guó)公民的船舶，實(shí)行國(guó)家控制。簡(jiǎn)言之，即美國(guó)對(duì)“美資方便旗船”的控制力度遠(yuǎn)超我國(guó)。中國(guó)目前尚不具備美國(guó)那樣的控制實(shí)力，面臨類似問題能夠?qū)嵤┖屯菩械恼咭呀?jīng)不多。

現(xiàn)行的國(guó)際船舶登記制度是自2007年開始實(shí)施的、一直延續(xù)至今的特案免稅登記政策。該政策在實(shí)踐中的效果極不理想，出現(xiàn)了諸多問題。此外，自貿(mào)區(qū)國(guó)際船舶登記創(chuàng)新“風(fēng)聲大、雨點(diǎn)小”，整體制度設(shè)計(jì)遲緩，實(shí)際登記船舶寥寥，尚未有全新的國(guó)際船舶登記制度面世并實(shí)際實(shí)施。

那么，什么樣的船舶登記制度才是真正的創(chuàng)新制度;什么樣的船舶登記制度才符合我國(guó)的實(shí)際情況呢？ 筆者借本文進(jìn)行辨析。

1自貿(mào)區(qū)船舶登記制度的前身：“特案免稅”政策之弊端

2007年10月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施中資國(guó)際航運(yùn)船舶特案免稅登記政策的公告》（下稱《特案免稅公告》），正式實(shí)施“特案免稅”船舶登記政策，此后又進(jìn)行了兩次延期?！短匕该舛惞妗分饕嬖谝韵卤锥耍?/p>

《特案免稅公告》規(guī)定，船舶必須于2005年12月31日前在境外登記。這使得想申請(qǐng)?zhí)匕该舛愡M(jìn)行回歸登記的船舶只適用于已在境外登記的船舶，而不適用于正在建造尚未實(shí)施登記的新船，即將回歸船舶固定為轉(zhuǎn)籍船。

其次，《特案免稅公告》對(duì)各類型船舶的船齡進(jìn)行了嚴(yán)格的靜態(tài)限制。這使得這項(xiàng)政策只能臨時(shí)應(yīng)用，不具備長(zhǎng)期實(shí)施的延續(xù)性，即政策不可持續(xù)。

第三，特案免稅政策對(duì)申請(qǐng)回歸的中資外旗船舶，雖然免除了進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和關(guān)稅，但依然按照進(jìn)口程序辦理，且申請(qǐng)流程涉及多個(gè)部委，極其繁瑣，對(duì)船東而言頗為不便。

第四，已按照《特案免稅公告》回歸的船舶，后續(xù)運(yùn)營(yíng)和交易等環(huán)節(jié)也受到限制。船舶“原則上”只能繼續(xù)從事國(guó)際航行，如欲從事國(guó)內(nèi)航行須再次申請(qǐng)。而且，船東在此政策下回歸后再次對(duì)船舶進(jìn)行交易的，還要補(bǔ)齊此前免除的稅費(fèi)，使得船東對(duì)此政策產(chǎn)生諸多不良意見。

綜上所述，《特案免稅公告》只針對(duì)回歸船舶的船齡和流程進(jìn)行了規(guī)定，未涉及船舶登記制度本身的改變，并不能算是真正意義上的制度創(chuàng)新。它只是在鼓勵(lì)中資外旗船回歸卻又不能改變我國(guó)現(xiàn)有船舶登記制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)行的臨時(shí)性的政策修補(bǔ)。而從政策實(shí)施的效果來看，特案免稅帶來的船舶登記量幾乎可以忽略不計(jì)。因此，筆者認(rèn)為，盡管不宜輕易判斷特案免稅政策是一項(xiàng)失敗的政策，畢竟特案免稅對(duì)我國(guó)船舶登記制度的創(chuàng)新走出了重要一步，但也絕非是一項(xiàng)成功的政策。

2自貿(mào)區(qū)船舶登記制度創(chuàng)新1.0：《試點(diǎn)方案》解讀

2017年2月，交通運(yùn)輸部發(fā)布并正式實(shí)施了《中華人民共和國(guó)船舶登記辦法》（下稱《辦法》）。《辦法》明確了《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》（下稱《條例》）未盡的船舶登記規(guī)范，歸攏了船舶登記規(guī)范性文件中的要求，并落實(shí)2016年國(guó)務(wù)院提出的要求，進(jìn)行了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新。

以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，根據(jù)《辦法》制定并經(jīng)交通運(yùn)輸部批復(fù)同意的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國(guó)際船舶登記制度試點(diǎn)方案》（下稱《試點(diǎn)方案》）的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)如下：首先，在登記主體方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)際船舶登記制度放寬了登記船舶所屬法人注冊(cè)資本中的外資比例限制，外商投資比例可以高于50%。第二，在船齡方面，國(guó)際船舶登記制度下的船舶船齡可以在現(xiàn)行船齡標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上放寬兩年。第三，在外籍船員雇傭方面，基本放開了對(duì)外籍船員的限制，原先雇傭外籍船員需要由交通運(yùn)輸部審批，現(xiàn)在只需向上海海事局報(bào)備即可。第四，在船籍港方面，設(shè)置兩個(gè)船籍港：如果船舶處于保稅狀態(tài)，則登記為“中國(guó)洋山港”;如船舶處于完稅狀態(tài)，則登記為“中國(guó)上?！薄蓚€(gè)船籍港均享受國(guó)際船舶登記制度的各項(xiàng)政策便利。第五，在登記種類方面，充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求，在現(xiàn)有登記種類的基礎(chǔ)上增加了船舶融資租賃登記，并可結(jié)合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際情況，適當(dāng)增設(shè)必要的登記種類。第六，在登記程序和相關(guān)配套程序上也授權(quán)上海海事局進(jìn)行優(yōu)化、完善，切實(shí)提高國(guó)際船舶登記效率。

通過以上梳理，筆者認(rèn)為《試點(diǎn)方案》是真正意義上的制度創(chuàng)新，它根據(jù)法律法規(guī)，出臺(tái)了一系列配套政策體系，對(duì)需要進(jìn)行登記的船舶船齡、船員配備、登記種類、服務(wù)等做了充分規(guī)定。較特案免稅政策有了很大進(jìn)步，但截至2018年年底，上海登記船舶1800艘次，同比增加9.69%。其中光船租賃登記同比增加67.57%，船舶抵押權(quán)登記業(yè)務(wù)量同比減少43.33%。上海登記在冊(cè)的船舶數(shù)量為2211艘（含特案免稅），同比減少12艘，特案免稅船舶同比減少3艘。數(shù)據(jù)表明，并沒有船舶在《試點(diǎn)方案》下進(jìn)行登記。這說明《試點(diǎn)方案》雖有優(yōu)點(diǎn)，卻仍然未得到市場(chǎng)認(rèn)可。

究其原因，筆者認(rèn)為，過去的所有政策對(duì)所登記的船舶如何進(jìn)行監(jiān)管，以什么理念進(jìn)行監(jiān)管，以及視為什么性質(zhì)的船舶等問題均無明確規(guī)定，或是有選擇性地忽略了這些問題。這也同時(shí)導(dǎo)致此后相關(guān)登記政策在實(shí)施過程中，對(duì)登記的船舶應(yīng)如何監(jiān)管，以及作為什么性質(zhì)的船舶進(jìn)行監(jiān)管，存在理論和實(shí)務(wù)界的持續(xù)爭(zhēng)論。無論《特案免稅公告》抑或是《試點(diǎn)方案》，對(duì)登記船舶往往按照國(guó)內(nèi)船舶或二手進(jìn)口船處理。換言之，整體上政策陷入了將問題的核心關(guān)切長(zhǎng)期聚焦在船舶稅收的死胡同上。由于過去這種理念的長(zhǎng)期束縛，所有的船舶登記政策“創(chuàng)新”一直陷入屢試屢敗、屢敗屢試、不斷延期、沒有充分實(shí)踐的怪圈當(dāng)中，實(shí)施效果自然不佳。

3自貿(mào)區(qū)船舶登記制度創(chuàng)新2.0：《新片區(qū)方案》解讀

2019年8月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱《新片區(qū)方案》），將實(shí)施高度開放的國(guó)際運(yùn)輸管理，其中尤其重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了在國(guó)際船舶登記等方面加強(qiáng)探索。隨后的2019年8月20日，上海市人民政府正式公布實(shí)施《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《新片區(qū)辦法》），以政府規(guī)章的形式，明確上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的管理體制機(jī)制，全面體現(xiàn)新片區(qū)改革亮點(diǎn)，并以獨(dú)立的條款專門針對(duì)國(guó)際船舶登記制度做出相應(yīng)的規(guī)定。

可以認(rèn)為，無論是國(guó)家層面的《新片區(qū)方案》還是上海市層面的《新片區(qū)辦法》，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期探索試點(diǎn)實(shí)施的國(guó)際船舶登記制度給予了前所未有的高度重視和創(chuàng)新突破，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，《新片區(qū)方案》規(guī)定，在確保有效監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，對(duì)境內(nèi)制造船舶在“中國(guó)洋山港”登記從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)模曂隹?，給予出口退稅?！缎缕瑓^(qū)辦法》也做了同樣規(guī)定。因此，全新的國(guó)際船舶登記政策在船舶監(jiān)管理念上有了巨大的顛覆性創(chuàng)新突破。“在‘中國(guó)洋山港登記從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)?，視同出口”的表述打破了上文提及的稅收問題，從本質(zhì)上解決了船舶登記制度下船舶監(jiān)管屬性問題，也就是走出了死胡同。更進(jìn)一步說，有了這種理念的突破，其他阻礙國(guó)際船舶登記政策實(shí)施的相關(guān)制約也有了進(jìn)行調(diào)整和完善的空間。

其次，在監(jiān)管理念上，《新片區(qū)方案》和《新片區(qū)辦法》將在上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)國(guó)際船舶登記新政下登記的船舶作為出口船舶進(jìn)行監(jiān)管，并配以出口退稅政策，這是對(duì)船舶登記制度體系的補(bǔ)充和支撐。此前的特案免稅政策和《試點(diǎn)方案》政策均沒有這項(xiàng)配套，才使得船舶登記政策實(shí)施舉步維艱。推行新的船舶登記制度，從政策上可以有效增加船東在中國(guó)造船的訂單、增強(qiáng)中國(guó)造船競(jìng)爭(zhēng)力。

不過，盡管《新片區(qū)方案》和《新片區(qū)辦法》對(duì)船舶登記制度做出了大膽創(chuàng)新，但依舊存在問題。在筆者看來，最突出的問題在于《新片區(qū)方案》與《新片區(qū)辦法》繼續(xù)大力推行“沿海捎帶”業(yè)務(wù)。

3 自貿(mào)區(qū)船舶登記制度與“沿海捎帶”政策的矛盾

所謂“沿海捎帶”，是指注冊(cè)在境內(nèi)的中資航運(yùn)公司可利用其全資或控股擁有的非五星紅旗國(guó)際航行船舶，經(jīng)營(yíng)以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放港口為國(guó)際中轉(zhuǎn)港的外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國(guó)內(nèi)沿海對(duì)外開放港口與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放港口之間的捎帶業(yè)務(wù)。該試點(diǎn)政策的目的在于吸引我國(guó)沿海港口貨物選擇在國(guó)內(nèi)沿海大型海港中轉(zhuǎn)而非境外周邊港口，從而提升我國(guó)沿海港口整體競(jìng)爭(zhēng)力。以上海港為例，“沿海捎帶”的實(shí)質(zhì)是幫助上海港提升中轉(zhuǎn)箱量。但是，這項(xiàng)試點(diǎn)政策在執(zhí)行中出現(xiàn)一些問題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，該政策只允許中資方便旗船進(jìn)行重箱沿海捎帶，而沒有擴(kuò)展至外資船舶。這一限制主要是為了保護(hù)我國(guó)沿海運(yùn)輸權(quán)。沿海運(yùn)輸權(quán)是國(guó)家主權(quán)的一部分，目前全球只有印度等極個(gè)別國(guó)家為發(fā)展本國(guó)航運(yùn)業(yè)，在特定范圍和特定時(shí)期內(nèi)開放了部分沿海運(yùn)輸權(quán)。但即使是中資方便旗船，因其懸掛的并非五星紅旗而是外旗，所以就算是“中方控制或擁有”，也并非“中國(guó)船”，這是由國(guó)際航運(yùn)行業(yè)全球化的特點(diǎn)與傳統(tǒng)慣例所決定的。同時(shí)，沿海捎帶的開放在法律層面上帶來了不少問題，如適用范圍、“中資航運(yùn)公司”的認(rèn)定、行政許可、合同效力的認(rèn)定、貨損賠償?shù)姆蛇m用、海上服務(wù)貿(mào)易的“自由化”等，也對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全、地緣政治帶來一定挑戰(zhàn)。

其次，該政策與目前全球集裝箱運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)模式相沖突。當(dāng)前全球集裝箱干線經(jīng)營(yíng)均采用跨國(guó)聯(lián)盟方式。在同一航線上，所配備的運(yùn)力由同一聯(lián)盟旗下的國(guó)內(nèi)外船公司通過船舶共享協(xié)議的方式共同投入。換句話說，中資船舶無論是否懸掛五星紅旗，在單一航線上的實(shí)力均十分有限，這就導(dǎo)致該政策在實(shí)踐中的實(shí)施效果不佳，即該政策下新增的中轉(zhuǎn)貨量與上海港整體集裝箱吞吐量相比寥寥無幾，甚至可以忽略不計(jì)，箱量遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第三，“沿海捎帶”的核心是中資控制的非五星紅旗船進(jìn)行沿海運(yùn)輸，從而打破我國(guó)《國(guó)際海運(yùn)條例》的一般性規(guī)定。換言之，只要符合“沿海捎帶”業(yè)務(wù)的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)申請(qǐng)后允許進(jìn)行國(guó)內(nèi)航行的中資船舶，應(yīng)是外國(guó)籍而非中國(guó)籍。而自貿(mào)區(qū)國(guó)際船舶登記制度的目的在于吸引中資外旗船回歸懸掛五星紅旗。既然在“沿海捎帶”下，中資外旗船可以在不回歸的條件下有機(jī)會(huì)從事五星紅旗船才可以從事的運(yùn)輸，則為什么還要回歸？

筆者認(rèn)為，國(guó)家同時(shí)推行自相矛盾的兩項(xiàng)重大突破性政策，實(shí)屬頂層設(shè)計(jì)上的疏漏，應(yīng)當(dāng)予以重視和重新檢討。

4自貿(mào)區(qū)船舶登記制度的完善建議

基于上述分析，筆者對(duì)自貿(mào)區(qū)船舶登記制度提出相關(guān)建議。

5.1 發(fā)揮香港特別行政區(qū)船舶登記優(yōu)勢(shì)，重視香港旗的作用

作為中華人民共和國(guó)的特別行政區(qū)和自由港，香港在船舶登記方面處在世界領(lǐng)先地位。香港特區(qū)政府海事處擁有“優(yōu)質(zhì)船舶獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”，及船舶如果連續(xù)兩年沒有港口間度過檢查扣船記錄，可在第三年享受半數(shù)噸位年費(fèi)。在香港登記的船舶使用中國(guó)內(nèi)地港口亦可享有近30%的費(fèi)用折扣。且香港登記船舶服務(wù)全天候、一站式。手續(xù)簡(jiǎn)便，兩小時(shí)就能完成，綜合費(fèi)用低于全球主要船舶登記地。建議香港旗在中資船舶“回歸”中發(fā)揮重要作用。這有利于吸引與我國(guó)沒有邦交關(guān)系、政治不穩(wěn)定、敵對(duì)或不友好國(guó)家登記注冊(cè)的船舶，以便政府在緊急情況下實(shí)施領(lǐng)事保護(hù);有利于中央政府準(zhǔn)確掌握境外中資船舶數(shù)量、所有權(quán)和控制權(quán)情況，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理;有利于進(jìn)一步緊密內(nèi)地與香港的聯(lián)系。

5.2 真正發(fā)揮自貿(mào)區(qū)政策創(chuàng)新平臺(tái)作用，全面創(chuàng)新建立具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際船舶登記制度

我國(guó)沿海的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)以自由、開放、低成本、一攬子服務(wù)為政策基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)海事、船舶檢驗(yàn)、財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)部門，轉(zhuǎn)變政府職能、以企業(yè)為核心，切實(shí)降低五星紅旗船登記及登記后經(jīng)營(yíng)管理過程中的運(yùn)營(yíng)成本與稅負(fù)水平，實(shí)施新造船、二手船、轉(zhuǎn)籍船一視同仁，國(guó)有船、民營(yíng)船、外資船同等對(duì)待，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)培養(yǎng)、提升國(guó)際航運(yùn)營(yíng)商環(huán)境，以完善自貿(mào)區(qū)船舶登記制度的整體設(shè)計(jì)。

5.3 升級(jí)船舶登記為船東綜合服務(wù)

由于船舶登記并非僅僅將船舶登記注冊(cè)在案，而是一套政策體系，因?yàn)榇暗怯浽诖敖ㄔ?、交易、融資、租賃、運(yùn)營(yíng)、管理和處分等各個(gè)環(huán)節(jié)中都始終處于核心位置。因此我國(guó)自貿(mào)區(qū)船舶登記制度應(yīng)考慮將單純的船舶登記業(yè)務(wù)升級(jí)為船東綜合服務(wù)，包括注冊(cè)公司、船舶融資、辦公地點(diǎn)、人員招聘、政府對(duì)接、法律支持等船舶運(yùn)營(yíng)管理事中事后持續(xù)跟蹤服務(wù)。

6 結(jié) 論

我國(guó)是航運(yùn)大國(guó)，擁有全球排名第三的商船隊(duì)。保持嚴(yán)格的船舶登記制度有利于更好地對(duì)我國(guó)商船進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管。從國(guó)家主權(quán)和發(fā)展利益上講，也不應(yīng)采取開放登記，從而使船舶登記淪為“賣船旗”。但中資船舶大量懸掛外旗現(xiàn)象日益嚴(yán)重，已經(jīng)影響到我國(guó)從航運(yùn)大國(guó)導(dǎo)航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)型，也不利于海洋強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)等國(guó)家戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

因此，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施更加開放、創(chuàng)新、便利化、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)良和費(fèi)用低廉的國(guó)際船舶登記制度勢(shì)在必行、迫在眉睫。筆者希冀通過此文，促進(jìn)我國(guó)自貿(mào)區(qū)國(guó)際船舶登記制度一攬子政策體系的完善。